Speech van staatssecretaris Rechtsbescherming Teun Struycken op de 'Dag van de wetgeving'

Toespraak | 01-10-2024

Majesteit,

Geachte aanwezigen,

Beste wetgevingsjuristen uit vele streken van het overheidsland,

Ik heet u van harte welkom op deze ‘Dag van de Wetgeving’, het tweejaarlijkse congres dat wordt georganiseerd door het ministerie van Justitie en Veiligheid. Het algemene thema van deze dag is uitnodigend en urgent, en ook intimiderend en inspirerend, tegelijkertijd: “Samen voor de rechtsstaat”.

Samen – de rechtsstaat.

Nederland heeft zich in de afgelopen eeuwen ontwikkeld tot de democratische rechtsstaat van vandaag. Eerbiediging van grondrechten, vrije verkiezingen en onafhankelijke rechtspraak zijn kernonderdelen van ons sociaal contract.

Het verleden, en het heden in andere landen, soms niet ver hier vandaan, laten echter zien dat het ook anders kan. Als we niet opletten, als we de rechtsstaat voor lief nemen, als we er niet samen aan werken, kunnen de waarden die wij nu zo vanzelfsprekend vinden, ook weer afbrokkelen.

Majesteit: het is buitengewoon verheugend dat U de opening van dit congres over wetgeving en de rechtsstaat bijwoont.

Niet alleen omdat Uw aanwezigheid extra betekenis geeft aan deze gelegenheid – dit geldt voor elk congres en elke bijeenkomst. Maar juist ook doordat U een bijzondere betrokkenheid hebt bij het thema van dit congres. De koning heeft immers een centrale grondwettelijke rol bij de totstandkoming van wetten! We kunnen wel zeggen: een hoofdrol.

Zonder de handtekening van de koning wordt geen wet van kracht. Maar dat is het slot van het traject; de meeste wetsvoorstellen worden aan het begin gedaan door of vanwege de koning. Nadat de wet van kracht is geworden, geldt de wet in naam van de koning.

Hiervan werd ik me vorige week opnieuw bewust, toen ik een voorstel tot wijziging van de Faillissementswet moest accorderen. Een onderdeeltje daarvan was wijziging van de woorden “de Minister van Financiën” naar “Onze Minister van Financiën”. Een kleine, maar passende correctie in de wet. Want zo is het – het is Uw minister, Majesteit! Niet de onze. Hij handelt in Uw Grondwettelijke opdracht, als lid van Uw regering.  

Zo bezien is de koning de alpha en de omega van iedere wet. Ik moet er natuurlijk wel bij zeggen dat een voorstel van wet alleen kan worden bekrachtigd nadat het is aangenomen door de Staten-Generaal. En dat is in de loop der tijden ook wel eens anders geweest …

Bezie koning Lodewijk de Veertiende. Hoewel hij koning van Frankrijk was, durf ik dit voorbeeld wel aan, want zijn ideeën waren tekenend voor de Westerse wereld in de zeventiende eeuw. De term vrije verkiezingen kwam in zijn vocabulaire niet voor en van grondrechten moest hij ook niets hebben. Hij geloofde in het goddelijk recht en in de absoluutheid van zijn koningschap. Het is niet toevallig dat de uitspraak ‘l état c’est moi’, - de staat, dat ben ik - aan hem wordt toegeschreven. Van bescherming door en tegen de overheid was geen sprake.

Op basis van de ideeën over de trias politica van de Franse filosoof en magistraat Montesquieu kwam hier verandering in. Onder leiding van Thorbecke kwam het in Nederland tot de herziening van de Grondwet, die de basis legde voor de Nederlandse parlementaire democratie van vandaag.

De herziening van de Grondwet had ook gevolgen voor de positie van de koning binnen ons staatsbestel. Sindsdien is de koning onschendbaar en zijn de ministers verantwoordelijk.

Betekent dit dan dat de koning niet aan de wet is gebonden? Nee, dat niet. Ook de koning heeft zich te houden aan de wetten die hijzelf ondertekent. De wet geldt voor iedereen.

Die ondertekening wordt door sommigen nog wel eens als ouderwets ervaren, maar zo is het niet.

Een hoogleraar in Amsterdam, die in mijn familie bekend staat als de Grote Teun (- hij was een broer van mijn overgrootvader), hield op 4 mei 1909 een beroemd geworden college met de titel ‘Ons Koningschap’^.i De aanleiding was de geboorte van prinses Juliana een paar dagen eerder. Volgens de hoogleraar betekent de ondertekening door de koning dat de ministers, vóórdat zij een wet gemotiveerd voor ondertekening aan de koning voorleggen, zich gedwongen zien, ik citeer: “tot een zelfonderzoek, dat eene eerlijke, gezonde volksregering ten goede zal komen.”

Dit biedt een verfrissende kijk op de rol van de koning in het wetgevingsproces. De indiening van een wet door de koning, en de ondertekening door de koning als sluitstuk van het wetgevingsproces, dwingen tot zelfonderzoek binnen het kabinet. Je legt niet zomaar iets voor aan iemand van een dergelijke statuur in ons staatsbestel.

Majesteit!

Lex .... dura sed lex!

Dit adagium zit diep in ons denken over wetten. Maar vaak met gemengde gevoelens. Wat betekent het eigenlijk?

Wat het niet betekent is dit: onze koning is een hardvochtig man, maar zo is hij nu eenmaal…

[Nee, wie goed naar U kijkt en luistert, Majesteit, die ziet dat U veeleer een zachtmoedig en empathisch mens bent.]

Nee, het adagium betekent ongeveer dit: de wet kan hard uitpakken, maar het is nu eenmaal de wet. En de wet, daar hebben we ons aan te houden. Ook wanneer een burger erdoor in de knel komt – een geval van pech voor de justitiabele. Met de beste bedoelingen, want strikte toepassing van de wet leidt tot voorspelbaarheid en rechtszekerheid. En ook dit zijn kernelementen van een rechtsstaat.

Het adagium wordt vaak geplaatst in het licht van het vonnis van de Romeinse consul Titus Manlius Torquatus in 4^e eeuw voor Christus. Hij liet zijn zoon executeren toen deze zich, tegen het uitdrukkelijke bevel in dat niemand zijn post mocht verlaten, liet verleiden tot een gevecht met de vijand. Op de keper beschouwd ging het om discipline in de krijgsmacht, in het heetst van de strijd, en dan is er misschien wat te zeggen voor strikte handhaving van regels.

Lex dura sed lex – het is een vuistregel die vooral de rechter in een moeilijk pakket kan brengen, en in een existentiële crisis. Want waartoe is de rechter op aarde? Om de wet af te dwingen, in alle gevallen, ongeacht de persoon die voor hem staat? Of om recht en rechtvaardigheid te dienen, met oog voor de mens die de wet voor de kiezen geworpen krijgt? Het blijft tot op de dag van vandaag een spagaat voor een rechter.

Maar het is niet alleen de rechter die aan het denken wordt gezet; ook allen die betrokken zijn bij wetgeving: ook wij moeten ons voortdurend de vraag stellen hoe wij ons verhouden tot dit adagium. Wat betekent het, wanneer wij wetten maken? Wanneer wij zien dat een oude of minder oude wet nadelig uitpakt in de samenleving.

Het rapport ‘de gebroken belofte van de rechtsstaat’ van de Staatscommissie rechtsstaat, dat in juni verscheen, na vele gesprekken met burgers, is er helder over.

Zeker sinds de toeslagenaffaire realiseren wij ons dat een rechtsstaat betekent dat mensen door en tegen de overheid moeten worden beschermd. Onlangs ontmoette ik een aantal slachtoffers van de toeslagenaffaire, hier een paar deuren verder in de Pulchri Studio. Het werd me duidelijk: PTTSS zij leiden bijna allemaal onder een posttraumatisch toeslagen stress-stoornis.

Ik geef een voorbeeld uit een ander rapport, met de titel: ‘Hardvochtige effecten op burgers door knelpunten in wet- en regelgeving binnen de sociale zekerheid’.

Dané is een vrouw met beperkingen in het autisme spectrum, waardoor ze moeilijk aan een baan kwam. Ze kwam terecht in verschillende regelingen, zoals de Participatiewet, Ziektewet en WIA, en kreeg te maken met verschillende instanties en verschillende uitkeringen. Deze stapeling van regels pakte buitengewoon hard uit. De procedures waarin ze belandde waren onduidelijk en stressvol.

Dané voelde zich niet gesteund door de overheid.

En dat is niet vreemd als je bedenkt met hoeveel gestapelde wetgeving, beleid en de uitvoering ervan zij te maken kreeg. Als het voor overheidsinstanties al ondoenlijk is om de regels goed uit te voeren, dan kunnen we de gevolgen voor Dané wel raden, voor haar gezondheid en haar toekomstperspectief. De dromen die zij altijd had, die zijn vervlogen, zegt ze er zelf over.

Zien jullie Dané voor jullie? Voelen jullie haar onzekerheid, haar boosheid, haar radeloosheid? Ik hoop het, want empathie maakt ons waakzaam voor hardvochtigheden in wetten. Het is de empathie die de kloof tussen burger en overheid moet dichten.

Weten voor wie je een wet schrijft.

Weten hoe die kan uitpakken.

En weten dat we hierin een grote verantwoordelijkheid dragen.

Onze democratische rechtsstaat functioneert alleen met wetgeving die niet alleen verenigbaar is met de Grondwet, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de beginselen van de democratische rechtsstaat, maar die ook begrijpelijk is, en uitvoerbaar, doelmatig, toegankelijk, overzichtelijk en consistent. Voor u een bekend rijtje, vermoed ik.

Ik moedig allen aan om nieuwe wetgeving altijd te toetsen op al die belangrijke kwaliteitsvereisten. Niet alleen vooraf, maar ook achteraf, door middel van goede evaluaties en de invoeringstoets die onlangs is ontwikkeld, zodat we kunnen bijsturen als zich knelpunten voordoen. Een lerende overheid doet dit. We moeten onszelf blijven verbeteren en altijd op zoek gaan naar de beste oplossingen.

In een vroege fase van mijn werkzame leven schreef ik een proefschrift, over de numerus clausus in het goederenrecht, ook wel het dogma van het gesloten systeem genoemd. ⁱⁱ De vraag was wat dit precies betekent, en ik heb er 12 jaar over gedaan om het antwoord te vinden…

Waar ik onder meer op uitkwam is dat het dogma ook een opdracht behelst: aan de rechtspraktijk en aan de wetgever. Een opdracht om maatschappelijke ontwikkelingen te verwerken in nieuwe wetgeving, zodat deze blijft voorzien in antwoorden en instrumenten in het rechtsverkeer.

Zo bezien vraagt het dogma om een actieve wetgever, die ervoor zorgt dat de wet bij de tijd blijft, en bruikbaar blijft in een nieuw tijdsgewricht.

Op een heel andere manier komt kritische toetsing van bestaande wetgeving terug in het regeerprogramma van het nieuwe kabinet. Daarin is de ambitie verwoord om onevenredige hardheden in beleid, wetgeving en uitvoering gericht op te sporen, openbaar te maken en aan te pakken. Dit is een opgave voor het hele kabinet, met een coördinerende taak voor de minister van Binnenlandse Zaken.

Zo wordt gevolg gegeven aan de oproep van de Staatscommissie rechtsstaat om werk te maken van vereenvoudiging van beleid, wetgeving en uitvoering, en om oog te hebben voor de menselijke maat.

Om de ambitie uit het regeerprogramma te kunnen waarmaken zal jaarlijks het rapport ‘hardheden en oplossingen’ uitgebracht worden. Daarnaast komen wij vanuit het ministerie van Justitie en Veiligheid binnenkort met de eerste versie van een rapport inzake de Staat van de Wetgevingskwaliteit.

Bij de opsporing van hardheden in wetgeving moeten we scherp zijn op signalen uit de rechtspraak. Rechters geven vaak impliciet, soms expliciet, een boodschap mee aan de wetgever, wanneer ze zich geconfronteerd zien met het lex dura adagium. Dan kan een uitspraak de aanleiding zijn voor aanpassing van onvolkomenheden in wetgeving.

Echter, onze ambitie moet zijn dit vóór te zijn en ervoor te zorgen dat we de onvolkomenheden in onze wetgeving zelf signaleren. Het is immers primair aan de wetgever om hierin keuzes te maken. Dit vraagt van u, juristen bij de overheden, een proactieve houding en een scherpe blik op de gevolgen van bestaande wetten én van de wetgeving die we nog gaan maken.

Goede wetgeving vergt dat burgers worden betrokken bij het maken van wetgeving en beleid. Bijvoorbeeld mensen die grote schulden hebben, die als jongere in aanraking zijn gekomen met het jeugdstrafrecht of die slachtoffer zijn van geweld.

Van die mensen wil ik weten wat zij nodig hebben om hun leven weer op de rit te krijgen. Én minstens zo belangrijk: wat kunnen zijzelf doen? Al deze inzichten en ervaringskennis hebben we nodig om tot wetten te komen die passen binnen onze rechtsstaat.

Leven in een rechtsstaat is een groot goed. Niet iets om voor lief te nemen. Het vergt permanent onderhoud én empathie, zoals de toeslagenaffaire ons heeft laten zien. Een opdracht aan ons allemaal: samen voor de rechtsstaat!

Geachte aanwezigen, die allen met wetgeving van doen hebben: vliegt een wet rechtsstatelijk uit de bocht, luid dan de bel, negeer het lex dura adagium, en adviseer het kabinet dusdanig dat elk nieuw wetsvoorstel de waardigheid van de koning, bij wie de instituties van onze parlementaire democratie en onze rechtsstaat samenkomen, eer aandoet.

Ik wens ons allen een vruchtbare, inspirerende dag toe! Dank u wel.

_{ⁱ Ons Koningschap, p. 15; afgedrukt in Verzamelde Werken van Prof. Mr. A.A.H. Struycken, eerste druk 1924.}

_{ⁱⁱ T.H.D. Struycken, De numerus clausus in het goederenrecht, diss. Nijmegen 2007, par. 9.4.2.}