Afsluitende toespraak Congres “25 jaar Awb”

Toespraak | 08-02-2019

Beste Awb-mensen,

Ik heb me laten vertellen dat dit in uw kringen een gebruikelijke aanspreektitel is.

De Awb-mens staat model voor iemand:

• die wél weet wat de afkorting Awb betekent,
• met die Awb goed uit de voeten kan, en
• die met de overheid op voet van gelijkheid verkeert.

De uitvinder van deze term bedoelde dit echter niet zo positief. Dat is overigens Leo Damen, destijds hoogleraar in Groningen. Naar ik begreep kon hij hier helaas niet aanwezig zijn, wegens een vakantie in Zwitserland.

Verkeerde prioriteiten natuurlijk. Volgens Damen zijn er eigenlijk nauwelijks echte Awb-mensen. De verhouding tussen overheid en burger is immers per definitie ongelijk.

En van het compenseren van die ongelijkheid, wat de Awb zou moeten doen, komt in de praktijk weinig terecht, zo vat ik hem samen. U bent al een hele middag aan het feestvieren, en dat feestje moet ik natuurlijk niet gaan bederven. Maar ik ben het er wel mee eens dat er in de houding van bestuursorganen naar de burger nog veel te verbeteren valt.

Het burgerbeeld dat veel bestuursorganen hanteren, is nog te vaak dat van de rationeel handelende, zelfredzame burger. De WRR heeft in het bekende rapport Weten is nog geen doen wat mij betreft definitief afgerekend met dat beeld.

Zelfs u en ik - normaal gesproken misschien “Awb-mensen” - kunnen wel eens in een situatie belanden waarin we helemaal geen Awb-mens meer zijn:

• Dan laten we een betalingstermijn verlopen.
• Maken we een aanmaningsbrief niet open.
• Of zijn we te laat met het indienen van een bezwaarschrift.

Dan voelen we, naast zelfverwijt ongetwijfeld, even wat veel andere mensen voelen. Irritatie. Frustratie. Onmacht.

Natuurlijk zijn het gelijkheidsbeginsel en de gebondenheid aan het recht belangrijk. Het zijn fundamenten waarop onze rechtsstaat gebouwd is: bescherm de burger tegen willekeur van de heerser en machtsmisbruik van de staat! Regels zijn regels, en ze gelden voor iedereen en altijd. We hebben er ons welzijn en onze welvaart aan te danken.

Tegelijk hebben we het met elkaar wel erg ingewikkeld gemaakt. In onze ijver om de rechten van de burger te beschermen slaan we weleens door met regels, protocollen en procedures waar diezelfde burger niet om gevraagd heeft. Een voorbeeld daarvan las ik laatst in de column van Reinier van Zutphen, onze Nationale ombudsman, in De Telegraaf.

Een mevrouw met weinig inkomen en spaargeld komt al een paar jaar in aanmerking voor kwijtschelding van lokale belastingen. Maar opeens krijgt ze van de gemeente en het waterschap een brief dat ze nu wel moet betalen. Bij navraag blijkt de reden dat ze sinds kort een en/of-rekening heeft, samen met haar moeder. Volgens de regels wordt al het geld op de en/of-rekening bij elkaar opgeteld en daardoor zit ze nu boven de kwijtscheldingsgrens. Maar de enige reden dat ze een en/of-rekening heeft, is dat ze de financiële zorg op zich heeft genomen voor haar moeder, die in een verzorgingstehuis is beland. Het meeste geld dat op de rekening staat, is dus gewoon van haar moeder.

Maar de gemeente en het waterschap zeggen: zo zijn nu eenmaal de regels als je een en/of-rekening hebt. Pas na een interventie van de Nationale ombudsman blijkt dat de regels in dit geval ook anders kunnen worden toegepast, zodat kwijtschelding weer mogelijk wordt. En sterker nog: de gemeente en het waterschap spreken af dat dat voortaan voor al dit soort gevallen zo moet gaan. Wat er hier gebeurde, is dat de gemeente en het waterschap iedereen met een en/of-rekening op dezelfde manier wilde behandelen. Maar door deze mevrouw werd dat juist ervaren als willekeur. Want met haar bijzondere situatie werd geen rekening gehouden.

Ik vind dit een duidelijk voorbeeld van hoe we moeten werken aan een responsieve rechtsstaat in plaats van een bureaucratische rechtsstaat. Steeds meer ontdekken we dat de overheid ook moet kunnen leveren waar dat nodig is. Menselijk contact en een redelijk oog voor specifieke gevallen mogen wel wat meer ruimte krijgen.

Anders dan wel eens wordt gedacht, bestaan daarvoor ook best vaak mogelijkheden:

• De wettelijke formulering van bestuursbevoegdheden geeft vaak beslissingsruimte.
• Er zijn wetten met hardheidsclausules.
• Er zijn wetten die het mogelijk maken dat een bepaalde schuld aan de overheid geheel of gedeeltelijk wordt kwijt gescholden.
• De Awb biedt bestuursorganen ook de mogelijkheid om een betalingsregeling te treffen, als iemand zijn schuld aan de overheid niet kan betalen.

Ik vind dat overheden veel alerter moeten zijn om deze mogelijkheden in de praktijk ook vaker toe te passen. Tegelijk wil ik er niet voor weglopen dat wetgeving soms nog te weinig flexibel is.

Daarom bekijken we nu bijvoorbeeld of we ook algemeen, dus in de Awb en explicieter, kunnen regelen dat bestuursorganen een geldschuld volledig of deels kunnen kwijtschelden in echt schrijnende gevallen. Bijvoorbeeld als zelfs een betalingsregeling geen oplossing kan bieden. Op die manier willen we de overheid responsiever maken: meer inspelen op de individuele behoeften van mensen. Ik merk in gesprekken en tijdens werkbezoeken dat veel  bestuursorganen dat ook graag willen.

Maar helaas komt het nog steeds te vaak voor dat overheden mensen min of meer dwingen om een gang naar de rechter te maken waar dat niet nodig is.

Nog maar heel kort geleden stond er een voorbeeld in een van de jurisprudentiebladen die u allemaal leest. Dat blad heet “AB”. (Administratiefrechtelijke Beslissingen). Voor mij was deze afkorting eerlijk gezegd geheimtaal, maar voor u is het ongetwijfeld een AB-C’tje. 

In de AB stond een zaak over burgers die bij de Raad van State een kort geding hadden aangespannen tegen de gemeente over een bestemmingsplan. Door dat bestemmingsplan kon er ergens in Drenthe een fly over worden aangelegd over de N34. De advocaat van deze mensen had talloze keren geprobeerd met de gemeente en de provincie contact te zoeken. Want ze hadden een voor hen heel wezenlijke vraag: Wanneer zouden die werkzaamheden aan de fly over gaan beginnen? De advocaat kreeg er nooit duidelijkheid over. En ook de griffier van de Raad van State belde meerdere keren met de gemeente en de provincie. Zonder resultaat. De duidelijkheid moest dus maar komen op een kort-geding-zitting bij de Raad van State. Maar daar kwamen de provincie en de gemeente niet opdagen.

Uiteindelijk is de rechter-staatsraad tijdens de zitting zelf gaan bellen met een ambtenaar van de provincie. En hem lukte het. Pas toen bleek dat het nog een hele tijd ging duren voordat de provincie zou beginnen met de aanleg. En pas toen werd dus duidelijk dat er geen sprake was van spoedeisend belang en dat dit hele kort geding dus niet nodig was geweest. Die belabberde houding van de overheid was voor de rechter reden om de gemeente te veroordelen tot een hoge proceskostenvergoeding. Misschien had hij dat ook wel met de provincie willen doen, maar die was nu eenmaal formeel geen partij in deze procedure.

Ik moet als minister natuurlijk terughoudend zijn met het becommentariëren van rechterlijke uitspraken. Maar ik wil u wel verklappen dat ik dacht: hoera voor de rechter. Want het gaat hier om onnodige procedures die burgers op de kast jagen. Zonde van de tijd, de energie en het geld dat we aan de rechtspraak uitgeven. Als de overheid onnodige procedures veroorzaakt, is dat trouwens ook zonde van het geld dat we nodig hebben om het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand overeind te houden.

De Commissie Van der Meer, die de puntentoekenning bij de gefinancierde rechtsbijstand heeft onderzocht, heeft daar ook al op gewezen. Vaak zijn overheden immers de wederpartij in zaken waarin met gesubsidieerde rechtsbijstand wordt geprocedeerd. Ik heb daarom een speerpunt gemaakt van het terugdringen van onnodige procedures bij de overheid. Dat doen we natuurlijk door het aanpakken van het probleem aan de voorkant: nog veel meer inzetten op laagdrempelige instrumenten voor conflictoplossing.

Het programma Passend Contact met de Overheid van BZK - velen van u hier bekend - gaan we daarom verder versterken. Maar ook wil ik dat de rechter strenger wordt voor hardleerse overheden: hogere proceskostenvergoedingen als de overheid tegen beter weten in procedures voert tegen haar burgers. Een aanpassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht om dat te regelen, breng ik nog voor de zomer in consultatie. Ook gaat er voor de zomer een plan van aanpak naar de Kamer waarin het kabinet aangeeft hoe we nog verder kunnen bereiken dat de overheid het goede voorbeeld gaat geven.

Werken aan een responsieve rechtsstaat betekent niet alleen een responsief bestuur, maar ook een responsieve rechtspraak.

Eind vorig jaar kreeg ik van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, Bart Jan van Ettekoven, een mooi rapport toegezonden: De amicus curiae geëvalueerd. Het is een verslag over de inzet van een nieuw instrument dat de Afdeling heeft beproefd. Namelijk anderen dan partijen laten meedenken bij een bepaalde zaak.

Neem een zaak over de herziening van een gemeentelijk exploitatieplan. Daar werd aan de VNG en aan organisaties van projectontwikkelaars en bouwondernemers gevraagd wat zij van de kwestie vonden. Wat is logischer en nuttiger dan dat?

Door die inbreng van anderen kan de rechter een beter en breder zicht krijgen op de mogelijke maatschappelijke gevolgen van een te nemen beslissing.

De vier hoogste bestuursrechters hebben aan mij in overweging gegeven (het zijn voorzichtige lieden) om voor de figuur van de amicus curiae een wettelijke grondslag op te nemen in de Awb. Ik kan u melden dat ik dat een goed idee vind en dat ik zo’n bepaling in de Awb dus ga voorbereiden. Ik denk dat het instrument van meedenkers een bijdrage kan leveren aan een maatschappelijk effectiever (of zo u wilt: responsiever) bestuursrecht.

Deze voorgenomen aanvulling van de Awb laat al zien dat de Awb natuurlijk nooit af is, ook niet na 25 jaar. Als er één persoon is die dat ook vindt, dan is het wel de geestelijk vader van de Awb: Michiel Scheltema. In de archieven is terug te vinden dat Michiel al in 1982 als voorzitter van een zogenoemde startwerkgroep de contouren schetste voor wat jaren later de Awb zou worden. En daarna heeft hij haast letterlijk elke dag met hart en ziel aan de Awb gewerkt. Ik durf wel de stelling aan dat als Michiel Scheltema er niet was geweest, wij hier nu niet met elkaar het 25-jarig bestaan van een Awb zouden vieren.

Je hoort vaak dat mensen die zo lang en intensief aan iets hebben gewerkt, daar moeilijk afstand van kunnen nemen. Ze  vinden dan dat er aan het resultaat geen letter meer mag worden veranderd. Zo niet Michiel. Sterker nog, u hoort hem regelmatig zeggen dat de Awb inmiddels behoorlijk ouderwets is. Ik kan u wel vertellen dat dat soms tot een zeker ongemak leidt bij de ambtenaren op het ministerie.

Zij denken juist dat de Awb een heel moderne wet is, vergeleken met bijvoorbeeld het bijna 200 jaar oude Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (al is dat wetboek natuurlijk later vaak flink gewijzigd). Maar Michiel, dank dat je mijn ambtenaren op deze manier scherp houdt!

U zult allemaal weten dat Michiel Scheltema ruim 35 jaar geleden (!) aantrad als regeringscommissaris. U zult inmiddels misschien ook hebben vernomen dat precies vandaag - en die dag is natuurlijk niet toevallig gekozen - aan de regeringscommissaris eervol ontslag is verleend. Daarmee is 8 februari 2019 een historische datum geworden. Ik heb me er overigens van verzekerd dat Michiel het zelf ook weet. U hoeft dus niet bezorgd te zijn dat hier straks een tweede Philip Freriks opstaat.

Michiel, als ik het goed heb geteld, heb je in die 35 jaar twintig bewindspersonen terzijde gestaan. Ik tel dan natuurlijk ook de bewindspersonen van Binnenlandse Zaken mee die medeverantwoordelijk waren voor de Awb. Kajsa Ollongren en ik zijn er trots op dat wij de laatsten mogen zijn in dit rijtje. Vaak stond je onze voorgangers letterlijk terzijde. Dan beantwoordde je in de Kamer met de van jou bekende souplesse de vragen waar onze voorgangers zich echt geen raad mee wisten. In het koninklijk besluit waarmee aan jou eervol ontslag is verleend (en dat vanochtend in de Staatscourant is gepubliceerd), staat dat dit gebeurt, en ik citeer: ‘onder dankbetuiging voor de vele en gewichtige bewezen diensten’. Dat is in jouw geval beslist geen holle frase.

Het is ondoenlijk om alles wat jij als regeringscommissaris voor de regering en voor het bestuursrecht hebt gedaan, op te sommen. En als ik jou een beetje ken, zit je daar ook helemaal niet op te wachten. Al was het maar omdat jij niet van terugkijken houdt, maar vooral steeds vooruit wilt kijken. Vooruitkijken naar de toekomst van de Awb. Daarbij past ook het cadeau dat minister Ollongren en ik je voor je afscheid willen meegeven.

Ik moet eerlijk tegen u allen zeggen: het cadeau is voor de ontvanger geen verrassing, want hij gaat er zelf een belangrijk aandeel in hebben.

Michiel, om je te bedanken voor alles wat jij als regeringscommissaris hebt gedaan, bieden wij jou aan: De Scheltemalezing.

De Scheltema-lezing is een serie van vijf jaarlijkse lezingen met als rode draad een thema dat jij zelf hebt aangedragen. Ze zullen gaan over de manier waarop de Awb de verhouding tussen overheid, burger en samenleving vorm geeft. We zijn ontzettend blij dat jij meteen “ja” zei, toen we je vroegen of je zelf de eerste lezing zou willen verzorgen.

Beste Awb-mensen, noteert u het vast in uw agenda: dat zal zijn op vrijdagmiddag 5 april a.s., hier ter stede. Dank aan u allen voor uw aandacht, maar vooral: dank aan Michiel Scheltema voor alles wat hij voor ons heeft gedaan!

Hierna volgt de uitreiking door prof. Bert Marseille aan Michiel Scheltema van de bundel “25 jaar Awb”.