Thorbeckelezing van minister-president Rutte

Toespraak | 12-10-2016

Dames en heren,

In de 6 jaar dat ik nu minister-president ben, heb ik aan de inrichting van het Torentje niet zo gek veel veranderd. Mijn voorganger had de meubels al eens vernieuwd. En hoewel over smaak wel degelijk valt te twisten, vond ik het niet nodig om daar meteen weer geld aan uit te geven. Ik kan de stijl misschien het best omschrijven als 'meubels met gezag', wat bij sommige gesprekken – eerlijk is eerlijk – goed van pas komt. En zoals dat dan gaat: inmiddels ben ik behoorlijk verknocht geraakt aan het rustgevende donkerbruine hout en het donkere leer. Het past ook wel bij deze bijzondere plek, waar de sigarenrook van Hans Wiegel, de laatste minister van Binnenlandse Zaken in het Torentje, nog in de lambrisering hangt. Ik ruik dat elke ochtend als ik binnen kom.

Maar 1 ding heb ik in 2010 wel meteen veranderd. Of gecorrigeerd, moet ik eigenlijk zeggen. Het portret van Thorbecke, dat jaren in het Torentje hing, was ooit door iemand van zijn plek gehaald. Die historische vergissing heb ik uiteraard onmiddellijk rechtgezet. Thorbecke is terug op de plek waar hij thuishoort. En ik heb meteen ook een portret van Cort van der Linden opgehangen.

Ik voel verwantschap met deze 2 mannen: als liberalen, als tijdelijk bewoners van het Torentje en als naamgever van een kabinet. Maar ik voel me vooral geïnspireerd door hun pragmatisme en dadendrang. Zij hebben in hun tijd het systeem echt veranderd. Thorbecke met de Grondwet van 1848 en de Gemeente- en Provinciewet die daaruit voortvloeiden. Cort van der Linden met het algemeen kiesrecht en de financiële gelijkstelling van het openbaar en bijzonder onderwijs. Hun invloed reikt tot vandaag. Het is zoals Isaac Newton al zei: we staan op de schouders van reuzen. En elke dag kijken er in het Torentje dus 2 reuzen over mijn schouder mee of ik het een beetje goed doe.

Nu heeft de Thorbeckestichting deze bijeenkomst in het teken gezet van het begrip 'regeerbaarheid'. Daar kun je natuurlijk alle kanten mee op. Maar ik wil dat thema vanavond benaderen vanuit het premierschap, dus vanuit het ambt zoals dat zich in ons staatsbestel heeft ontwikkeld, met een blik op het hier en nu. Het is een functie waar Thorbecke zelf in 1848 de basis voor legde, zij het min of meer ongewild en onbedoeld.

Ik kwam op dat idee tijdens het gesprek met Thomas Erdbrink in Zomergasten. Hij vroeg mij: 'Bent u de machtigste man van Nederland?' Het correcte antwoord daarop is natuurlijk: nee, dat is de kiezer. En ten diepste is dat ook zo. Maar ik begrijp de vraag wel en deze Thorbeckelezing is een mooie gelegenheid om er wat dieper op in te gaan. Uiteraard vind ik het als historicus aardig om iets over de geschiedenis van het ambt te kunnen zeggen. Ik kan er als ervaringsdeskundige over spreken. En ik geloof ook dat in de ontwikkeling van het premierschap veel zichtbaar wordt van de Nederlandse bestuurscultuur, waarmee ik ook meteen dat woord 'regeerbaarheid' heb afgedekt. Ik kom dan aan het eind van mijn verhaal nog even terug op de vraag van Thomas Erdbrink.

Maar laat ik bij het begin beginnen. Het eerste dat opvalt, is de bescheiden rol die in ons geschreven staatsrecht tot op de dag van vandaag voor de premier is weggelegd. Met de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 was de rol van de Koning als eindverantwoordelijk boegbeeld van het regeringsbeleid uitgespeeld. Dat ging misschien niet van de een op de andere dag helemaal goed, maar hiermee ontstond feitelijk wel direct behoefte aan enige coördinatie en homogeniteit binnen de kring van ministers.

Voor Thorbecke was het een uitgemaakte zaak dat een sterk geprofileerde vaste voorzitter van de ministerraad onvermijdelijk tot 'despotisme' moest leiden, zoals hij dat letterlijk noemde. Hij waarschuwde voor een kabinet, en ik citeer '(..) met één hoofd (…) en voor het overige commiezen, en waar dat ééne hoofd op alles voorbereid, alles wetende, voorschrijft hoe hij verkiest te zien handelen.' Einde citaat. Dat leek Thorbecke ongetwijfeld te veel op een voortzetting van de oude koninklijke verhoudingen.

Je hoort en leest vaak dat dit een historische karaktertrek zou zijn van ons staatsbestel – de ingebakken allergie voor een te grote machtsconcentratie bij 1 persoon. En daar zijn ook argumenten voor. De Republiek kende al ingebouwde checks and balances. In het hele huis van Thorbecke zijn er geen direct gekozen voorzitters en op elke verdieping – lokaal, provinciaal en landelijk – is er sprake van collegiaal bestuur. En het is ook waar dat in landen als Duitsland en Groot-Brittannië historisch gezien meer formele macht samenkomt in de functie van de minister-president. Ik wijs bijvoorbeeld op de Duitse 'Richtlinienkompetenz', die de bondskanselier grote bevoegdheden geeft ten opzichte van de vakministers. Ik moet het elke vrijdag in de ministerraad zonder zien te rooien. Maar de eerlijkheid gebiedt te zeggen dat het collegialiteitsbeginsel in onze verhoudingen prima voldoet.

Hoe dan ook kreeg Nederland met de Grondwet van 1848 formeel een tijdelijk voorzitter van de Ministerraad, die periodiek door zijn collega's werd gekozen. Soms driemaandelijks, soms jaarlijks. Voorzichtiger kon het bijna niet geregeld worden. Het minister-presidentschap begon dus als een heel klein steentje in het huis van Thorbecke.

Pas in 1922 werd het woord 'tijdelijk' in het Reglement van Orde van de Ministerraad definitief geschrapt, nadat 2 ministers uit het kabinet-Cort van der Linden enkele jaren eerder met tegenstrijdige voornemens in de Kamer waren verschenen. Pas in 1945 was in het Reglement van Orde sprake van een door de Kroon benoemde minister-president – dus niet meer een door zijn collega's gekozen voorzitter – die de agenda van de ministerraad kon vaststellen. En pas sinds 1983 kent onze Grondwet enkele bepalingen waarin de minister-president expliciet wordt genoemd. Peter Rehwinkel vroeg zich in zijn proefschrift ooit af of de minister-president in Nederland eerste onder gelijken was of gelijke onder eersten. Wie alleen naar de formele kant kijkt, kan gemakkelijk concluderen: het laatste. Maar als oud-HRM'er zeg ik: die functieomschrijving is in de loop der tijd wel behoorlijk gaan rammelen.

Want – en dat is het tweede dat meteen opvalt –: het recht volgt hier de praktijk, en zelfs behoorlijk laat. De facto is de premier steeds de primus inter pares geweest. Al meer dan een eeuw geleden zei de Britse premier Lord Asquith. 'The office of Prime Minister is what its holder chooses and is able to make of it.' Dat was in Nederland niet anders.

De praktijk na 1848 was namelijk vrijwel direct dat steeds dezelfde tijdelijk voorzitter werd gekozen. Of dat, zoals in 1933 ten tijde van Colijn, niemand zelfs op het idee kwam om zo'n verkiezing te organiseren. De praktijk was ook dat sterke persoonlijkheden in deze functie meer hun stempel op een kabinet wisten te drukken dan anderen. Dat gold paradoxaal genoeg voor Thorbecke zelf, die de formele titel van minister-president helemaal niet nodig had om het staatkundig gezicht te worden van een tijdperk. En ook over een man als Kuyper – 'Abraham de geweldige' – kan geen enkel misverstand bestaan. Hij was de chef. En dat vond hij ook zelf, zoals mag blijken uit het feit dat hij tot 1945 de enige persoon was die zich bij Koninklijk Besluit tot minister-president liet benoemen.

De fictie van een wisselend en technisch voorzitterschap zien we ook op andere manieren terug. Al in 1917 promoveerde de legendarische parlementair journalist en kenner van ons staatsrecht, Ernst van Raalte, op een dissertatie met de titel De Minister-President. En in het instellingsbesluit van het ministerie van Algemene Zaken uit 1937 stond letterlijk dat zo werd voldaan aan de behoefte om 'de Voorzitter van den Raad van Ministers, ter bevordering van de coördinatie van den arbeid der onderscheidene departementen, te ontheffen van de zorg voor het beheer van een Ministerie van den gewonen omvang.' Met andere woorden zelfs voor een mannetjesputter als Colijn was het niet meer doenlijk om zijn taken als premier te combineren met een gewoon ministerschap, zoals tot dan gebruikelijk. Het premierschap was een dagtaak geworden. Colijn was daarmee de 1^e minister-president die alleen het departement van Algemene zaken leidde. Na de oorlog zou dat de definitieve norm worden, toen ook Beel in 1947 moest concluderen dat er voor een combinatie van het premierschap en het ministerschap van Binnenlandse Zaken te weinig uren in 1 dag zaten.

Voor het historische beeld van het premierschap tellen, behalve de persoon, natuurlijk ook de omstandigheden waarin iemand optrad. Gerbrandy was de perfecte oorlogspremier, maar misschien iets te onstuimig voor normale tijden. Drees was professioneel en privé de vleesgeworden wederopbouwpremier – vlijtig én zuinig. En Piet de Jong bleek in de 2^e helft van de jaren '60 als geen ander in staat om de toenmalige sturm- und drangbeweging in goede banen te leiden. De Jong zei het op zijn eigen relativerende manier ooit heel mooi, en ik citeer: 'Iedere situatie vraagt om een bepaalde figuur en door dat merkwaardige systeem van ons komt er dan een mijnheer A of B bovendrijven. Misschien past hij in de omstandigheden, misschien niet. Na verloop van tijd verdwijnt hij weer van het toneel.' Einde citaat.

Alle deskundige historici en juristen zijn het erover eens dat het soortelijk gewicht van het premierschap door de jaren heen stapsgewijs is toegenomen. Parlementair historicus Joop van den Berg wees er ooit op dat de opvolger van een premier met ambitie, zoals Ruud Lubbers, te maken krijgt met een verwachtingspatroon waaraan nooit helemaal valt te ontkomen. Herman Tjeenk Wellink heeft mij in een gesprek wel eens het beeld geschetst van een gestaag opgaande lijn, met af en toe een pas op de plaats. Die passen op de plaats waren dan bijvoorbeeld Ruys de Beerenbrouck na Cort van der Linden of De Quay na Drees. Maar de structurele ontwikkeling laat een beeld zien van groeiende zichtbaarheid, een groeiend takenpakket en ook een groeiende rol in de richting van media en parlement. Ik kan dat beeld bevestigen: soms lijkt de minister van Algemene Zaken wel de minister van Alle Zaken, zeg ik wel eens.

Verreweg het belangrijkste element in mijn baan is en blijft de coördinerende taak binnen de ministerraad en het bewaken van de eenheid van het regeringsbeleid. Die taak is volgens de zogeheten 'Wet van Ringnalda', voormalig secretaris-generaal op Algemene Zaken, steeds ingewikkelder geworden. Eenvoudig gezegd: naarmate de overheidsbemoeienis toeneemt, groeit de behoefte aan afstemming en wordt de rol van de minister-president belangrijker. Thorbecke bemoeide zich nauwelijks met de beleidsterreinen van zijn collega's. Van iemand als Lubbers is bekend dat hij graag gevraagd en ongevraagd met de collega's 'meedacht' zoals hij dat noemde. En ik vermoed dat Thorbecke zich zou omdraaien in zijn graf als hij wist hoe frequent en op welk gedetailleerd niveau een premier vandaag de dag betrokken kan raken bij een beleidsonderwerp van een vakminister.

Je zou met een blik op het hier en nu kunnen zeggen dat de Wet van Ringnalda een kleine uitbreiding nodig heeft. De behoefte aan afstemming en coördinatie hangt in mijn ervaring namelijk niet alleen samen met de omvang van de overheidsbemoeienis, maar ook met de groeiende complexiteit van de politieke verhoudingen. Ook dat is een ontwikkeling die al langer gaande is. 50 jaar geleden veroorzaakte D66 als nieuwe partij een aardverschuiving door vanuit het niets met 7 zetels in de Kamer te komen. Dat was toen, in de nadagen van het stabiele verzuilde Nederland, ongekend. Nu kunnen 7 zetels bij wijze van spreken het verschil zijn tussen de zondagse peiling van Maurice de Hond en de politieke barometer van Ipsos.

Zeker in vergelijking met vroeger leven we in een versplinterd politiek landschap, waarin ook de traditioneel grote partijen kleiner en minder dominant zijn. En ik geloof dat ik zelf het levende bewijs ben van de stelling dat er voor de premier meer te coördineren valt naarmate kiezers meer gaan zweven. Als meerderheden niet vanzelfsprekend zijn, moeten stabiele verhoudingen en concrete resultaten steeds opnieuw worden veroverd. Het is geen geheim dat ik de afgelopen jaren de blaren op mijn tong heb gepraat en mijn vingers blauw ge-sms't om op alle niveaus steun en draagvlak te krijgen voor het kabinetsbeleid. Binnen de coalitie en daarbuiten, in de Eerste en de Tweede Kamer, met een gedoogpartner, met oppositiepartijen en met sociale partners. Dat was in de tijd van grotere kiezerstrouw nauwelijks denkbaar. En ook niet nodig.

Vergelijk de huidige situatie bijvoorbeeld eens met de verhalen van een man als Jelle Zijlstra, die zich niet herinnerde dat hij als minister of premier in de jaren '50 en '60 ooit structureel contact onderhield met Kamerfracties, zelfs niet met die van zijn eigen Antirevolutionaire Partij. 'Het lijkt soms wel of we toen op een andere planeet leefden', zei hij op latere leeftijd. In zijn tijd gold het adagium van Drees dat het 'rumoer van het Binnenhof' op zijn hoogst gedempt door mocht klinken in de Trêveszaal.

De regeerbaarheid van ons land – om dat woord nog eens te gebruiken – vraagt vandaag de dag echt een meer activistische houding. Van mij mag iedereen vinden dat vroeger alles beter was – overzichtelijker was het politieke bedrijf zeker –, maar wie in het politieke landschap van nu resultaat wil boeken, moet over overtuigingskracht beschikken. Nederland is natuurlijk altijd een coalitieland geweest waarin het verstandige compromis nooit ver weg was. En grote electorale verschuivingen kennen we ook al langer. Maar de omstandigheden waaronder die compromissen tot stand komen, worden onmiskenbaar ingewikkelder. En daarmee wordt ook het beroep op de premier van dienst groter, aan wie per slot van rekening de coördinatie en afstemming is opgedragen. Hoewel niemand – ook ik niet – de toekomst kan voorspellen, lijkt het mij een veilige veronderstelling dat de dagen van Drees en Zijlstra niet meer terugkeren.

Een voor de hand liggend element dat in de ontwikkeling van het premierschap een grote rol heeft gespeeld – en nog steeds –, zijn de media. Ik heb tegen Piet de Jong wel eens grappenderwijs gezegd dat hij mij eigenlijk machtig heeft gemaakt met het besluit om wekelijks na afloop van de minsterraad een persconferentie te geven en zich daarna op televisie te laten interviewen. Dat heeft onmiskenbaar bijgedragen aan het feit dat de premier van dienst het boegbeeld en het gezicht naar buiten is geworden van het kabinet en feitelijk als regeringsleider wordt beschouwd. Een jaar of 10 geleden vatte de Utrechtse hoogleraar staatsrecht Kummeling deze ontwikkeling als volgt samen: 'Zowel intern – de politiek – als extern – het publiek - wordt verwacht en geëist dat de minister-president als regeringsleider optreedt; dat hij richting geeft aan het regeringsbeleid en dat hij het ook kan en wil verantwoorden aan het grote publiek.' Einde citaat. En dat verwachtingspatroon is na De Jong bepaald niet kleiner geworden.

Ik ben zelf geboren in 1967, in het jaar waarin Piet de Jong premier werd. Voor de jonge mensen in de zaal: het was de tijd van zwart-wit televisie. Pas ruim 20 jaar later, in 1988, kreeg Nederland een 3^e publieke televisiezender. Van internet hadden we toen nog nooit gehoord. Over een andere planeet gesproken. Ik hoef hier niet uitvoerig in te gaan op alle veranderingen die zich sindsdien in het medialandschap hebben voltrokken. Het nieuws is sneller, het gaat 24/7 door en het is vooral meer geworden. Véél meer. Alles is nieuws en het nieuws is er altijd en overal. Het komt nog steeds tot ons via het journaal, actualiteitenrubrieken, kranten en andere traditionele media. Maar het is er ook in 140 tekens, als facebookbericht of via een foto op Instagram. En kan ik u uit ervaring zeggen: de zichtbaarheid van mijn baan leidt ook in termen van media-aandacht tot zoiets als een premierbonus. Zelfs mijn sneakers zijn al eens in het nieuws geweest.

Tot slot moet ik hier iets zeggen over de praktijk van het buitenlands beleid en vooral over de invloed van de Europese Unie. Tot ergens in de jaren '70 of '80 was het hoogst uitzonderlijk dat de Nederlandse premier ons land vertegenwoordigde op grote internationale podia. Zet dat eens af tegen mijn agenda tijdens het laatste Europese voorzitterschap. Ik overdrijf niet als ik zeg dat ik een half jaar lang meer dan de helft van mijn tijd heb gevuld met Europese onderwerpen. Zeker in de EU is de gegroeide praktijk dat de minister-president regeringsleider is. Ons staatsrecht kent deze term niet, maar er is in Brussel echt niemand die daarom op een andere manier naar mij kijkt.

De Europese Raad is hierin de grote katalysator geweest. Dat begon ooit heel voorzichtig in 1961, met een informele bijeenkomst in Parijs van regeringsleiders en staatshoofden. Minister-president De Quay werd bij die gelegenheid nog gechaperonneerd door minister van Buitenlandse Zaken Luns, wat iets laat zien van het Nederlandse ongemak over de uitnodiging van De Gaulle. In het verdrag van Lissabon in 2009 is de Europese Raad na wat tussenstappen een officiële instelling van de EU geworden, met als letterlijke opdracht het bepalen van de 'algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten'.

Ik geloof dat tijdens het Nederlandse voorzitterschap duidelijk is gebleken hoezeer van de leden van de Europese Raad snelle en ingrijpende politieke beslissingen worden verwacht. Denk aan de vluchtelingenstroom en de deal met Turkije. Of denk aan de terroristische aanslagen in Brussel, Parijs en andere plaatsen. Op enig moment is het echt 'alle helpers weg' en worden er wel of niet knopen doorgehakt. Ook door de Nederlandse premier.

Nu heeft Nederland steeds het belang van het werk van de Europese Commissie benadrukt en je zou kunnen zeggen dat de ontwikkeling die ik net schets, daar tegen indruist. In dat verband heeft Luuk van Middelaar in zijn recente Leidse oratie een interessante notie opgeworpen. De EU ontwikkelt zich van een regelunie naar een gebeurtenissenunie, zegt hij. Heel kort samengevat, doelt hij met het eerste op de EU als regelmachine, bijvoorbeeld om zoiets als de interne markt dichterbij te brengen. Dat is de EU die we kennen van het compromis, het depolitiseren en de Echternachse processie – 2 stappen vooruit, 1 achteruit. De gebeurtenissenunie is dan de EU die snel moet handelen als zich iets ingrijpends voordoet.

Vanuit mijn ervaring is dat beeld herkenbaar. Ik noemde net al een paar van die gebeurtenissen. De eurocrisis past in dit rijtje. De Brexit op een bepaalde manier ook. Europa ligt onder vuur bij de kiezers. Het compromis tussen de lidstaten wordt soms ingeruild voor onderlinge confrontatie. Volgens Van Middelaar is dit de werking en de instituties van de EU aan het veranderen. Dat klinkt plausibel. En net als hij zal ik me niet wagen aan voorspellingen over hoe dat er precies uit gaat zien. Maar het lijkt me een veilige veronderstelling dat de functie van de Europese Raad als politiek orgaan door deze ontwikkeling niet kleiner zal worden. En dus evenmin het soortelijk gewicht van de leden van de Raad.

En zo, dames en heren, zijn er nationaal en internationaal verschillende ontwikkelingen geweest waardoor het kleine steentje in het huis van Thorbecke langzaam maar zeker is uitgegroeid tot een zelfstandige uitbouw met behoorlijk wat bewegingsruimte voor die ene tijdelijke bewoner. We hebben de formele vergunningen misschien niet allemaal op orde, maar de uitbouw wordt gedoogd. Dat is natuurlijk kenmerkend voor ons staatsrecht, dat grotendeels ongeschreven is. De uitbouw staat er en voor zover ik weet zijn er geen sloopplannen in de maak.

Maar periodiek komt wél de vraag op of de minister-president rechtstreeks moet worden gekozen en of de functie ook formeel moet worden uitgebreid. Dus of de staatsrechtelijke theorie en praktijk niet wat dichter bij elkaar moeten worden gebracht. Het 2^e kabinet-Balkenende heeft dit nog onderzocht. Toen is onder andere overwogen of de coördinatie van het Europese beleid niet beter bij Algemene Zaken kon worden ondergebracht. Als we deze exercitie vandaag zouden herhalen, zou er ongetwijfeld iemand op het idee komen om bijvoorbeeld ook een aantal veiligheidstaken over te hevelen.

Laat ik daar heel duidelijk over zijn. Ik zou dat een slecht idee vinden. En los van alle staatsrechtelijke argumenten die daarbij denkbaar zijn, zeg ik dat vooral vanuit de praktische ervaring dat het in mijn baan meer dan ooit aankomt op coördinatie en zorgen voor eenheid. Hoe meer officiële verantwoordelijkheden en mandaten, des te lastiger wordt het om die kerntaak goed en succesvol uit te voeren. Ik meen echt dat meer geformaliseerde macht en belangen die wezenlijke rol van de premier als smeerolie in de machine in de weg zouden zitten.

En daarmee kom ik terug bij die vraag of ik in deze baan de machtigste man ben van Nederland. Ik blijf dat nuanceren, want de 'machtigste' impliceert dat ik in mijn eentje grote veranderingen teweeg zou kunnen brengen. En het tegendeel is het geval. Solisme wordt afgestraft. En terecht. In dat opzicht is Thorbecke dus eigenlijk prima in zijn opzet geslaagd. Maar wat deze functie zo mooi maakt is dat het ontbreken van harde macht wordt gecompenseerd door de mogelijkheid om wel degelijk aan knoppen te draaien, idealen te realiseren en dus dingen voor elkaar te boksen. Door mensen bij elkaar te brengen, door tegenstellingen te overbruggen, en door te zorgen voor gedragen besluiten en verstandige compromissen. Dat is per definitie een gezamenlijke prestatie. Terugkijkend op alle grote veranderingen en hervormingen die in de afgelopen jaren samen met 17 miljoen mensen tot stand zijn gebracht, kan ik alleen maar zeggen: het was soms hard werken en het ging niet altijd vanzelf, maar het geeft wel veel voldoening om op deze manier resultaten te boeken.

Zoveel dat ik er graag nog een paar jaar mee doorga, in de hoop dat ik nog lang niet voldoe aan de volgende beschrijving die de grote staatsrechtgeleerde A.M. Donner ooit gaf. 'Het is een taak', schreef Donner over het premierschap, 'waarbij ieder binnen kortere of langere tijd "opgebrand" raakt. Gelukkig hij of zij bij wie dat langzaam gaat en naar wie nog wel eens wordt terugverlangd, doch het blijft geluk – genade? – en daar moet men zuinig op zijn en niet op gaan vertrouwen.' Einde citaat.

Dames en heren, het premierschap als staat van genade – mooier kan ik niet eindigen. Dank u wel.