Toespraak minister Donner bij de Nacht van de Rechtstaat in Felix Meritus, Amsterdam
Dank voor dit essay dat ik zo juist ontving; “De democratische rechtstaat: een onrustig bezit?” Ik vraag me af of een uitroepteken in plaats van een vraagteken niet beter zou zijn geweest? Want we maken ons met grote regelmaat zorgen om de democratische rechtstaat. In 2002 was het de WRR met het rapport “De toekomst van de nationale rechtstaat” die vreesde dat de rechtstaat klem kwam te zitten tussen de groei van het Europese recht en de mondige burger. In 2006 was het de Tweede Kamer die bezorgd was over de verdeling van machten binnen de rechtstaat. Ook toen was er een discussiestuk van Foqué.
Nu gaat het over de dreiging van populisme. Foqué zoekt het antwoord in een herwaardering van de rechtstaat. Of ´de nacht van de rechtstaat´ daar nu het meest inspirerende moment voor is. Een ontbijtsessie op de morgen van de rechtstaat – of lunch - zou beter middel zijn. Bij de nacht krijg je onvermijdelijk het beeld van de duisternis die zich over de rechtstaat sluit. Maar ja, volgens de website is de nacht van de rechtstaat wegens succes geprolongeerd. Mij is gevraagd een algemene inleiding te verzorgen op een uitermate gevarieerd programma, waarin vele aspecten van het functioneren van de democratische rechtstaat in deze tijd aan de orde komen.
Een paar maanden geleden sprak ik op uitnodiging van het Montesquieu Instituut ook over de rechtstaat; over de “krakende pijlers van de Rechtstaat”. Ik betoogde toen dat als de pijlers kraken, dit niet wijst op krakkemikkigheid van de palen maar op de uitbouw die we in de loop van de tijd wat al te enthousiast hebben gepleegd. Bovendien hout moet kraken; het wordt gevaarlijk als het geen geluid meer maakt. Maar juist een krakende vloer –weet ik van thuis– vergt regelmatig onderhoud om te blijven kraken en niet dood te worden. Gebrek aan onderhoud is precies wat Foqué ons verwijt. De wijze waarop we het functioneren van de democratische rechtstaat als vanzelfsprekende verworvenheid beschouwen en voor lief nemen, leidt tot verwaarlozing en teloorgang.
De rechtstaat is geen ‘automatische piloot’ of vast baken dat de democratie veilig door alle mogelijke omstandigheden loodst. De democratische rechtsstaat vraagt om permanent onderhoud. Zij moet steeds opnieuw legitimiteit verwerven in een breed gedragen begrip van de veranderende samenleving. De rechtstaat is geen geriefelijke oude jas die je door de winter helpt, maar veeleer een softwareprogramma dat alleen door voortdurende updates de computer bruikbaar houdt. Democratisch burgerschap is voor Foqué voorwaarde voor een goed functionerende rechtsstaat en een vitale samenleving.
Een rechtstaat is vooraleerst een gemeenschap van mensen die met elkaar zijn overeen gekomen onder welke gedeelde rechtsorde men wil leven. Respect voor de menselijke waardigheid en gelijkwaardigheid vormt daarbij de kern het normatief rechtstatelijk kader. De rechtsstaat is meer dan het uitspreken van bezweringsformules waar anderen zich aan moeten houden. Een democratische rechtstaat vereist voortdurend investeren, vergt betrokkenheid van haar leden en veronderstelt competenties van mensen om volwaardig deel te kunnen nemen aan de gemeenschap
Dat is in de kern het betoog van Foqué die ik daarmee om der tijd wille wel enorm veel geweld aandoe. Het vertrekpunt van zijn betoog is de stelling van Hirsch Ballin vorig jaar in het Juristenblad dat democratie en rechtstaat niet los van elkaar te verkrijgbaar zijn. Met alle respect; ze zijn wel los verkrijgbaar, maar de uitkomst is weinig gelukkig. Democratie zonder rechtstaat leidt tot willekeur, kortzichtigheid, middelmaat, populisme en veelal tot bloeddorstige tirannie van een kleine minderheid; de minderheid die de meerderheid naar zijn hand weet te zetten en te sturen. Maar een rechtstaat zonder democratie leidt tot onveranderlijkheid, ondergeschiktheid aan systemen en regels; het verleden -wat ooit is vastgesteld- dat heerst over het heden, en een kleine minderheid die heerst over de meerderheid; de mensen in zwarte toga’s. De geschiedenis laat dat zien. De Franse Revolutie ontstond omdat het Ancien Régime volledig vastzat in de onveranderlijkheid van verworven rechten en de autonomie -lees ongezeglijkheid- van de rechter. Binnen vijf jaren na de bestorming van de Bastille had de Franse democratie dat alles weggevaagd; de verworven rechten vervangen door burgerlijke rechten, belastingprivileges vervangen door uniforme belastingen, ongelijkheid vervangen door gelijkheid, de onafhankelijke rechter vervangen door de rechter die niet meer was dan de mond van de wetgever, en de staat die door middel van dienstplicht het recht werd gegeven om burgers op te roepen en zich aan dodelijk geweld bloot te stellen. Zaken die voor de meest absolute vorst voordien, volstrekt ondenkbaar zouden zijn geweest. De vermeende willekeur en rechteloosheid van het Ancien régime was vervangen door de realiteit van democratische willekeur en terreur. Democratie zonder rechtstaat was daardoor zo gediscrediteerd dat het meer dan een halve eeuw en de introductie van het concept van de rechtstaat vergde, om democratische besluitvorming weer enigszins aanvaardbaar te maken als politiek systeem.
Democratie en rechtstaat zijn dus misschien wel los verkrijgbaar, maar het levert geen gematigde en stabiele regeringsvorm op. Ik deel dan ook de zorg van Foqué over de ontwikkeling waarbij de instituties en fundamenten van de democratische rechtstaat kwetsbaar zijn geworden voor demagogie. Maar dat is niet een ontwikkeling van het afgelopen decennium. Zij is van veel ouder datum - en alle partijen die nu schande roepen over het populisme van anderen, hebben daar vaak zelf aan bijgedragen. Een ontwikkeling waarin publieke opinie geleidelijk is vervangen door populaire emotie en sentiment; waarin de essentie van wezenlijke maatschappelijke instituties en hun geschiedenis dagelijks wordt verdraaid en uitgehold door versimpelde ‘one liners’; waarin de kamer als het volk wordt gepresenteerd; waarin burgers bij kamermotie schuldig kunnen worden verklaard en veroordeeld; waarin het gezag van vrijwel iedere institutie op ieder moment vanuit eenzijdige gezichtspunten achteloos kan worden aangetast, vaak gewoon uit onbenulligheid en hang naar publiciteit. We zijn in dat proces gewend geraakt aan opvattingen en beelden over het functioneren van de democratische rechtstaat, waar je in het belang van de rechtstaat niet aan gewend zou moeten willen raken. Net als bij de opvattingen waar Hirsch Ballin in zijn artikel aan refereerde. Maar we zijn er aan gewend geraakt.
Neem de wijze waarop we de democratische rechtstaat steeds meer zijn gaan associëren met de trias politica, de scheiding der machten. In die perceptie is de rechtstaat steeds meer vereenzelvigd met het legaliteitsbeginsel -een wettelijke grondslag voor overheidshandelen- en met onafhankelijke rechterlijke controle. Democratie is tegelijk vooral geïdentificeerd met het vertrouwensbeginsel, democratische controle en betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de wetgeving. Op die wijze is ons begrip van de rechtstaat geleidelijk vereenzelvigd met rechtspraak, controle en toezicht; en ons begrip van recht vereenzelvigd met wet en gelijkheid. Daardoor zijn de uitvoering en de rechtstatelijke kwaliteit daarvan, uit beeld geraakt. Doeltreffendheid en doelmatigheid zijn als zelfstandige criteria van bestuur en gerechtigheid uit het zicht verdwenen. En vergeten is dat de rechtstaat niet primair in de rechtspraak, maar in het beleid en uitvoeringspraktijk tot uitdrukking komt. De rechtstaat wordt uiteindelijk beter gewaarborgd door de kwaliteit van de samenwerking tussen de onderscheiden machten, door de wijze waarop de waarden van de democratische rechtstaat in ieders besluitvorming tot uitdrukking komen en door de onderlinge erkenning van ieders rol daarbij, dan door onderlinge confrontatie en het concept van gescheiden machten die elkaar beperken. De essentie van goed bestuur in de rechtstaat is niet dat ieder besluit in spoeddebat wordt bediscussieerd en door de rechter wordt beoordeeld, maar dat ieder overheidsbesluit ook zonder controle en rechtspraak gerecht en doelmatig is. ‘Recht zonder macht is krachteloos; macht zonder recht tiranniek. … Men moet dus macht met recht verenigen en zo maken dat hetgeen rechtvaardig is, machtig is en hetgeen machtig is rechtvaardig zal zijn’ zei Pascal.
Het zijn vervormingen van het concept van de democratische rechtstaat, maar we zijn er aan gewend geraakt. Dat roept de vraag op in hoeverre de democratische rechtstaat de waarden en uitgangspunten kan voortbrengen waar zij op berust en waar zij uit moet functioneren. Habermas en Ratzinger – later Benedictus - voerden daarover een nog steeds uitermate lezenswaardige briefwisseling. Zie ik het goed, dan betwijfelt Foqué of de democratische rechtstaat die regeneratie van waarden en zelfbevruchting waarborgt. Maar dan wordt het interessant waar die waarden dan wel vandaan komen en hoe zij gevoed moeten worden. Foqué herleidt die waarden tot de Griekse oudheid. Ik zou dat debat gaarne met hem opnemen, want ik meen dat die waarden hun oorsprong niet in de klassieke oudheid, maar in de christelijke middeleeuwen vinden. Hier doet het er echter minder toe. Bepalend is nu vooral de constatering dat de democratische rechtstaat de waarden, kwaliteiten en vaardigheden die nodig zijn voor het functioneren daarvan, niet automatisch zelf reproduceert, vernieuwd en bevestigt. Anders hoefden we ons geen zorgen te maken; dan gaat het vanzelf.
Democratie veronderstelt inderdaad kwaliteiten en vaardigheden. Machiavelli stelde reeds: ‘Zoals goede zeden om zich te handhaven goede wetten nodig hebben, zo hebben goede wetten om nageleefd te worden ook goede zeden nodig.’ Goede zeden: dat is ook een eerste vereiste voor democratie. Dingen die we doen en nalaten, niet omdat ze worden geboden of verboden, maar omdat we door schade en schande wijs geworden, weten dat we ons beperkingen moeten stellen, willen we ondanks verschillen van belangen, levensbeschouwing en waarden met elkaar kunnen samenleven en samenwerken. Het vergt besef bij burgers dat men gezamenlijk in eerste instantie zelf verantwoordelijk is voor de oplossing van maatschappelijke tekortkomingen en vraagstukken: ´If it is to be, it is up to me´. Er is steeds minder wat we geheel alleen kunnen en als we dus niet gezamenlijk zelf verantwoordelijkheid nemen, zal de overheid zich met steeds meer verantwoordelijkheden en taken belasten.
Democratie vergt tolerantie, en tolerantie is niet welwillendheid jegens buitenissigheden van doorgedreven individualisme die verder niet hinderen; tolerantie is het aanvaarden van gedrag en gewoonten van minderheden waar men het overigens ten principale niet mee eens is, enkel omdat ze voor die ander van existentieel belang zijn.
Democratie is ook niet het houden van felle debatten en verkiezingen, maar het vermogen om na fel polariserende verkiezingen de meningen weer naar elkaar toe te buigen om zo tot een werkbare regering te komen. Daartoe behoeft democratie een geïnformeerd publiek debat en dat is meer dan vette koppen, zielige gevallen, tegenstellingen en emotie.
Democratie is niet vanzelfsprekend en moet geleerd worden. We doen dat via onderricht en voorlichting We doen het via gedenkdagen. We hoeven ons niet te schamen voor wat we bereikt hebben als democratische rechtstaat in de afgelopen honderd jaren. Maar bij dat alles moeten we ook vaststellen dat er achterstallig onderhoud is. Dat lossen we niet op door de huidige staat van de democratische rechtstaat te betreuren onder verwijzing naar hoe het was; vraag is niet hoe terug, maar hoe verder.
Ik twijfel er niet aan dat vanavond in de verschillende bijeenkomsten op die vraag wordt ingegaan; wie, wat, waar kan doen. Ik denk dat er ook een meer fundamentele heroriëntatie van de overheid voor nodig is. De overheid is voor een belangrijk deel ook zelf verantwoordelijk voor het gegeven dat burgers de betrokkenheid, vaardigheden en kwaliteiten die nodig zijn om te participeren in de democratie, hebben verleerd. De overheid is de burgers steeds meer de tekortkomingen van het samenleven uit handen gaan nemen als dienstverlener die ieder probleem voor burgers wel uit de weg zal ruimen. Ook als mensen die problemen zelf en vaak beter, gezamenlijk kunnen oplossen. Daarmee ontneemt ze burgers het besef van eigen verantwoordelijkheid, ontneemt hen de noodzaak om met medeburgers in actie te komen met alles wat dit inhoudt, en maakt van betrokken burgers ontevreden consumenten. En zo is ook een praktische leerschool voor democratie verdwenen.
Daarom zet dit kabinet de komende jaren in op het versterken en verruimen van betrokken burgerschap. De kracht van ons land ligt bij burgers en hun organisatie. Daarbij word ingezet op het bevorderen en bevestigen van nieuwe vormen van gezamenlijke betrokkenheid en verantwoordelijkheid van burgers voor hun omgeving. Die zijn er al op steeds meer plekken in ons land. Met name in de zogeheten aandachtswijken wordt er al volop gewerkt en geëxperimenteerd met allerlei vormen van zelfsturing en eigen verantwoordelijkheid.
De overheid zal die ontwikkeling alleen maar kunnen stimuleren door een onthoudingsbeleid; niet als het misgaat of moeilijk van de grond komt onmiddellijk klaar staan om het dan maar voor burgers te realiseren. Maar het vergt wel beleid. De vraag dringt zich echter op of de overheid bij het ontwikkelen en bevestigen van burgerschap niet soms ook dwingender moet optreden. Dat gebeurt nu al in met betrekking tot de inburgering van immigranten en mensen die de Nederlandse nationaliteit willen verwerven. Het kabinet komt met wetgeving om de eigen verantwoordelijkheid op dat terrein te benadrukken. Maar het stellen van eisen aan mensen die er voor kiezen in Nederland een bestaan op te bouwen, is alleen maar gerechtvaardigd als we onszelf ook beperkingen getroosten en regels opleggen in het belang van het burgerschap.
Samenleven gaat niet vanzelf. In het belang van samenleven hebben we via het strafrecht en het burgerlijk recht ons regels en verplichtingen opgelegd, om geweld en schade te weren en gerechtvaardigde verwachtingen te beschermen.
We hebben via de leerplicht jongeren verplicht om zich de vaardigheden te verwerven om zich economisch staande te kunnen houden en om te kunnen participeren. Moeten we in deze tijd verdergaan met normeren van het gedrag, juist daar waar opvoeding, bescherming en burgerzin tekort schieten? De vraag is aan de orde, bijvoorbeeld als het gaat om wat aangeduid wordt met een ‘leeftijdonafhankelijke leerplicht’, het idee van een norm dat ieder gehouden is de elementaire vaardigheden om te participeren te verwerven als tegenhanger van de aanspraak op sociale zekerheid in tijden van tegenspoed.
Ik noem u slechts dit voorbeeld, maar er zijn diverse andere waar die vraag speelt:c kan en moet de staat door normen, regels en verplichtingen de vaardigheden en kwaliteiten stimuleren en bevestigen die de democratische rechtstaat behoeft om te kunnen functioneren?
Foqué onderstreept in zijn essay de noodzaak van normen, kwaliteit en vaardigheden. Ik stel de vraag: kan de staat daartoe ook verplichten in het belang van betrokken burgerschap.Dames en heren,
De democratische rechtstaat is geen rustig bezit. Het gemak waarmee in de tegenwoordige tijd instituties en regels die wezenlijk zijn voor onze manier van leven door platte demagogische redeneringen in het geding kunnen worden gebracht, is zorgwekkend. En vergis u niet, ieder bezondigt zich daaraan.
Het antwoord is niet een regel hier en een beperking daar; het gaat niet om het herstel van wat was; maar hoe bouwen we in deze tijd opnieuw een betrokken burgerschap dat zichzelf normeert?Dat rechtvaardigt onze inzet; of het nu in de nacht, de morgen of de dag van de rechtstaat is. If it is to be, it is up to me.