Toespraak minister Rosenthal "Werken aan veiligheid in de wereld", Nederlandse Defensie Academie, Breda, 24 mei 2011
Derde deel van drieluik toespraken over het Nederlands buitenlands beleid
Nederlandse Defensie Academie, Breda, 24 mei 2011
---Gesproken woord geldt---
Tot laat in de zeventiende eeuw meende men dat alle zwanen wit waren. Een zwarte zwaan was nog nooit gezien en ging daarom het voorstellingsvermogen te boven. So much voor de waarde van waarneming: één afwijkende observatie is genoeg om wat rotsvast in onze beleving is verankerd, onderuit te halen. De Libanees-Amerikaanse filosoof Nassim Nicholas Taleb wijdde een boek aan gebeurtenissen die we, op grond van ons wereldbeeld, nalaten te voorspellen. We zouden er misschien wel rekening mee kunnen houden, ware het niet dat we onze ogen ervoor sluiten. Het gewoon niet zien aankomen. Taleb duidt deze gebeurtenissen aan als Black Swan events. Extremen waardoor we worden overvallen, omdat we ze niet op de radar hebben. Ondertussen hebben ze wel grote consequenties. En achteraf laten ze zich gemakkelijk uitleggen. Dan worden het als het ware voorspellingen met terugwerkende kracht. We weten nu welke gevolgen overkreditering kan hebben.
Taleb betoogt dat grote uitvindingen en historische gebeurtenissen bijna altijd Black Swans zijn. De Eerste Wereldoorlog. Het internet. 9/11. In Foreign Affairs van deze maand vinden we een artikel van zijn hand, getiteld: "The Black Swan of Cairo." Het ontstaan van de financieel-economische crisis eerder, en nu ook de onrust in de Arabische wereld, zijn de Zwarte Zwanen van deze tijd. Niemand had het voor mogelijk gehouden, maar het is toch gebeurd. En er zijn grote gevolgen.
Het veronachtzamen van extreme scenario’s (Taleb noemt het: "surpressed volatility") maakt de wereld er minder voorspelbaar en ook gevaarlijker op.
In een onzekere en onvoorspelbare wereld moeten we dus bedacht zijn op het onverwachte. Of, zoals in de Defensieverkenningen staat: in de grillige wereld waarin wij thans leven, moeten we onze samenleving wapenen tegen voorziene en onvoorziene risico’s. Die Defensieverkenningen hebben nu juist wel een poging ondernomen om onvoorspelbaarheid in de analyse te brengen. Ze werken met vier verschillende opties: beschermen, interveniëren, stabiliseren, en: veelzijdig inzetbaar. Gezien de verscheidenheid aan uitdagingen die op ons pad kunnen komen, heeft het kabinet voor die laatste optie gekozen. Het is een Black Swan-proof keuze.
In dit kader moeten we de ook de kabinetsplannen bezien met betrekking tot Defensie. Hoe pijnlijk ook, de plannen zijn niet alleen bedoeld om te bezuinigen. Doel is vooral de krijgsmacht klaar te stomen voor de toekomst. Nederland heeft een veelzijdige, professionele en technologisch vooraanstaande krijgsmacht nodig om de bedreigingen het hoofd te bieden, samen met onze bondgenoten. We moeten de bezuinigingen daarom zien als reculer pour mieux sauter: een stap terug doen, om vervolgens verder te springen. Daarom wil het kabinet dat de financiële basis van de krijgsmacht gezond is. En daarom investeert het kabinet onder andere in nieuwe cybercapaciteiten, raketverdediging en onbemande vliegtuigen. Daarmee blijft de Nederlandse krijgsmacht in staat op het hoogste niveau te opereren.
Drieluik en samenhang
Dit is het derde deel van een drieluik toespraken over het Nederlands buitenlands beleid. Bij eerdere gelegenheden heb ik gesproken over het versterken van de Nederlandse economische positie in de wereld. Werken aan welvaart. Ik sprak ook over werken aan vrijheid. Hoe het bevorderen van de internationale rechtsorde een stabiele internationale omgeving in de hand werkt. Opkomen voor mensenrechten en de rechtsstaat doen we vanuit een moreel imperatief, maar tegelijkertijd is het goed voor ons land. Wij hebben baat bij stabiliteit om ons heen. Onrust verstoort de handel waarmee wij Nederlanders ons brood verdienen.
Vandaag is de beurt aan veiligheid. Veiligheid, welvaart, vrijheid. Dat zijn de drie kernbegrippen waar ik het Nederlands buitenlands beleid aan koppel.
Vanzelfsprekend in onderlinge samenhang. De drie pijlers versterken elkaar. Waar de één ontbreekt, kan de ander niet tot bloei komen. Zie de ontwikkelingen in de Arabische wereld, waar gebrek aan welvaart en gebrek aan vrijheid resulteren in gebrek aan stabiliteit. Er is een verschil tussen stabiliteit en pseudostabiliteit. In dat opzicht hebben de ontwikkelingen in de Arabische wereld ons een belangrijke les geleerd. En nu moet ons antwoord op die ontwikkelingen coherent zijn. We moeten natuurlijk de Arabische regio ondersteunen bij het bewerkstelligen van vrijheid, democratie en mensenrechten. Maar we moeten ook meewerken aan hùn, en daarmee onze, welvaart. En dat met concrete maatregelen: markttoegang bieden, juist voor hun agrarische producten, en de private sector daar helpen, juist ook de kleinere bedrijven. Betere toekomstperspectieven zijn een belangrijke voorwaarde voor blijvende stabiliteit.
Externe veiligheid is interne veiligheid, en omgekeerd
Hoe veilig we in Nederland zijn, hangt voor een groot deel af van hoe veilig de wereld om ons heen is. Natuurlijk is wat binnen Nederland gebeurt, relevant voor de veiligheid van ons land. Als hier groepen radicaliseren en de regels van de rechtsstaat met voeten treden, komen onze veiligheidsbelangen in het geding. Zowel in Nederland als daarbuiten, denk aan mogelijke aanslagen op Nederlandse doelen of Nederlandse burgers in het buitenland. Daar is dit kabinet alert op.
Maar we letten ook scherp op wat er vanuit het buitenland op ons afkomt. Nederland is te verweven met zijn omgeving om zich te kunnen afsluiten voor invloeden van buitenaf. De dreigingen die op ons afkomen zijn grensoverschrijdend, transnationaal. En daarmee geldt: binnenland is buitenland, en buitenland is binnenland. Externe veiligheid is interne veiligheid.
We zijn er nog steeds niet voldoende van doordrongen, hoezeer onze binnenlandse veiligheid afhangt van internationale ontwikkelingen. Nederland is een handels- en transitie land, met een sterke internationale oriëntatie, hoge bevolkingsdichtheid en multi-etnische bevolking. Nederland is in die zin kwetsbaar. De impact van buitenlandse strubbelingen en onrust wordt hier nog eens extra gevoeld. Des te belangrijker dus dat wij daarop inspelen. Dat wij stabiliteit in onze omgeving helpen verzekeren. Een veilige wereld is in het directe belang van ons land. Daar moeten we aan meewerken. Om Nederland veilig te houden moeten we internationaal actief optreden.
Veel mensen leggen het verband niet tussen de inspanningen van onze militairen in Afghanistan, bijvoorbeeld, en de veiligheidssituatie thuis. Terrorisme daar lijkt ver weg. En terrorisme hier lijkt een onwaarschijnlijkheid die men verkiest te negeren. Terwijl 9/11 en de vele aanslagen die daarop zijn gevolgd, zo’n verband wel aantonen.
Zo’n verband is er ook tussen onze bijdrage aan de bestrijding van piraterij, voor de kust van Somalië, en het veilig stellen van onze economische belangen. Vergeet niet dat wij eenderde van ons inkomen in het buitenland verdienen, met onze export. Daarvoor is vrije doorvaart op zee onontbeerlijk. Hugo de Groot wist het al, toen hij zijn Mare Liberum schreef. Vier eeuwen later spant Nederland zich om diezelfde reden nog steeds in voor vrijhandel. Bij de internationale rechtsorde vaart iederéén wel, wijzelf incluis. Piraterij komt daarbij niet te pas.
Het is telkens weer nodig om die verbanden helder te maken en zo het begrip en het draagvlak voor onze internationale inspanningen te vergroten. Nog te vaak heerst er een beeld dat we internationaal actief zijn omdat we erbij willen horen. Omdat we met de grote jongens mee willen doen. Amerika willen pleasen. Maar het gaat om iets veel wezenlijkers. Het gaat om het verdedigen van de Nederlandse belangen, de Nederlandse veiligheidsbelangen, in de wereld om ons heen.
Onze veiligheidsomgeving
De overzichtelijkheid die het wereldbeeld van de Koude Oorlog suggereerde (“zij” aan de ene kant, ‘wij” aan de andere) is van voorbije tijden. Sinds de val van de Muur is de wereld ingrijpend veranderd. In 1989 keken we nog uit naar The End of History. Daarna volgde de Quest for a New World Order. In 2011, een kleine twinitig jaar later, zijn we nog steeds onzeker. Inclusief Black Swans.
De machtsverhoudingen in de wereld zijn verschoven. Opkomende machten eisen hun plaats op. In demografisch, economisch en steeds vaker ook technologisch opzicht streven nieuwe spelers Europese landen voorbij. De positie van de Westerse wereld is er op achteruit gegaan. Die ontwikkeling is nog versterkt door de financieel-economische crisis. We stevenen af op een periode waarin anderen domineren. Lees Martin Jacques’ boek met de veelzeggende titel: “When China Rules The World”. China beschouwt zichzelf als een continent, niet zomaar een natiestaat van het kleine soort.
De druk op energiebronnen neemt toe. Al wat nodig is om de economie draaiende te houden – hier, maar ook elders – wint aan waarde. Grondstoffen, strategische goederen, aardmetalen. Schaarste doet zich voelen. Ook van voedsel en water. Schaarste is een bron van conflicten en strijd die vluchtelingenstromen en massamigratie in gang zetten.
Zwakke staatsstructuren bieden een voedingsbodem voor radicalisering en georganiseerde misdaad. Niet-statelijke actoren opereren buiten de rechtsorde. Zij achten zich niet gebonden aan afspraken die tussen staten overeen zijn gekomen. Dus, zoals het zo gedragen heet: asymmetrische oorlogvoering. Oftewel: we moeten de strijd voeren met ongelijke middelen.
En er zijn technologische ontwikkelingen, met name de opkomst van internet, waardoor het tempo en de expansie van deze ontwikkelingen enorm toenemen.
Uit deze omgeving komen andere veiligheidsriscico’s voort. In de 21e eeuw kampen we met verschillende soorten dreigingen. Van de kant van staten. Nog steeds. Die opvatting lijkt wat minder in zwang, maar ik benadruk dat zware conflicten onverminderd betrekking hebben op strijd tussen staten of tussen staten en groeperingen die een staat willen worden. Zie het Midden-Oosten, Soedan, de Kaukasus. Maar we hebben ook te maken met dreigingen van niet-statelijke actoren, of lone wolves. Terroristische groeperingen, of op zichzelf opererende randfiguren. De verscheidenheid aan risicio’s, hun bronnen en hun samenhang leveren een complex beeld op van wat onze veiligheid behelst.
Allereerst Iran. Sinds het Non-proliferatieverdrag in 1970 van kracht werd, zijn er kernwapenstaten bijgekomen. Sommige daarvan gaan buitengewoon onverantwoordelijk om met die status. Noord-Korea. En ook Iran plaatst zich de laatste jaren geheel buiten de orde: het nucleaire, maar zeker ook het raketprogramma van Iran gaat dwars in tegen internationale afspraken. Dit is niet alleen een regionale kwestie. We hebben het hier over de internationale vrede en veiligheid. De verspreiding van massavernietigingswapens, waaronder kernwapens en de technologie om ze te maken, blijft een dreiging van de eerste orde.
En wat te denken van de mogelijkheid dat niet-statelijke actoren de beschikking krijgen over nucleaire technologie? Al-Qaeda dreigde met een “nuclear hell storm” in het geval Osama bin Laden zou worden gedood. Wie wil het risico lopen zo’n dreigement niet serieus te nemen? Van terrorisme gaat een reële dreiging uit. Eén die ons rechtstreeks kan raken. De dood van Osama bin Laden verandert niets aan de aard en het wezen van terrorismebestrijding. De bestrijding van terrorisme en het tegengaan van gewelddadig extremisme houden de hoogste prioriteit.
Terrorisme en andere vormen van internationale misdaad bedreigen de stabiliteit in onze samenleving. Het indrukwekkende boek van Moises Naim, de editor van Foreign Policy, draagt rechttoe rechtaan de titel: Illicit. Daarmee doelend op een breed scala aan illegale transacties, waaronder drugs- en mensenhandel en illegale wapenhandel. Toenemende grensoverschrijdende criminaliteit is als een sluipmoordenaar die de stabiliteit in de wereld onder schot neemt. De om zich heen grijpende piraterij is ook een klemmend voorbeeld. Ik noem ook cyberdreigingen. Hoe ontwrichtend het zou zijn voor onze samenleving als alle schermen op zwart gaan, hoef ik u niet te vertellen.
Deze nieuwe dreigingen zijn ook opgenomen in het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO, dat wij afgelopen november in Lissabon hebben vastgesteld. Nieuwe dreigingen is één. Daartegen de geschikte strategie, tactiek en middelen vinden en inzetten vergt een krachtige collectieve inspanning.
Internationale samenwerking geboden
We kunnen als Nederland alleen weinig uitrichten tegen deze dreigingen. Grensoverschrijdende problemen vragen om een grensoverschrijdende oplossing. Deze dreigingen kunnen bovendien ver weg ontstaan, maar hier wel een grote impact hebben. Denk aan een computerworm die elders in elkaar wordt gezet om via-via in Europa zijn verderflijke werk te doen. Of al diegenen die in het grensgebied van Afghanistan en Pakistan worden getraind als terrorist en in Rome, Berlijn of Amsterdam toeslaan. Bij het signaleren en adresseren van dit soort dreigingen moeten we beschikken over een mondiaal netwerk van partners en bondgenoten, waar we onmiddellijk een beroep op kunnen doen. Die contacten hebben we nodig, voor onze eigen veiligheid en die van anderen. En daarom investeren we in internationale samenwerking. Zonder effectieve internationale samenwerking kan Nederland niet veilig zijn.
De trans-Atlantische samenwerking in de NAVO blijft voor mij de hoeksteen van het Nederlandse veiligheidsbeleid. De Verdragsorganisatie blijft de toon aangeven in de wereld. De NAVO is eerst en vooral ook een waardengemeenschap. Er is een sterke gedeelde basis, en dat maakt keer op keer dat lidstaten er met elkaar uit kunnen komen. De NAVO heeft bewezen zich aan steeds veranderende omstandigheden te kunnen aanpassen. Neem Libië. We waren het niet meteen eens. Dat lag ook niet voor de hand. Maar we hebben wel overeenstemming bereikt, en toch nog betrekkelijk snel. Dat komt vooral omdat we elkaar kennen. Omdat er vertrouwen is. Omdat we bondgenoten zijn. Dat is in deze onzekere tijd heel wat waard. Ik houd daar graag aan vast. Niet als een relikwie, maar als een anker.
Aan de totstandkoming van het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO heeft Nederland actief meegewerkt, en dat blijven we doen. Dat geldt dan in de nabije toekomst vooral de Deterrence & Defence Posture Review die de NAVO onderneemt. Die Posture Review moet het dreigingsbeeld dat in het Strategisch Concept staat, vertalen in capaciteiten. Wat hebben we nodig? Ik heb bij de laatste NAVO-bijeenkomst in Berlijn gezegd dat het publiek en het parlement betrokken moet worden bij de opstelling van deze Review. Dit zou ook, afgezien van vanzelfsprekende vertrouwelijke informatie, een openbaar document moeten worden. Die openheid helpt om uit te leggen wat de NAVO voor onze veiligheid betekent. En ook wat wij daar als Nederland aan moeten bijdragen. Draagvlak is belangrijk. Voor ons eigen veiligheidsbeleid, maar ook voor de NAVO als geheel.
Ook de Europese samenwerking is belangrijk. De Europese Unie is inmiddels een belangrijke leverancier van veiligheid. Zie de twintig missies die sinds 2003 onder de vlag van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid zijn uitgevoerd. Die missies behelzen vaak combinaties van hard en soft power. Een uniek produkt van de EU, waarin militair en civiel worden samengebracht. Dat moet ook, want veel actuele dreigingen kunnen niet alleen met militaire middelen worden opgelost. Daar komt een breder scala aan instrumenten aan te pas - vooral ook assistentie bij het ontwikkelen van de rechtsstaat, wederopbouw en verzoening. We kunnen die verschillende instrumenten van de Unie nog effectiever en coherenter inzetten.
Selectiviteit
Dan terug naar wat ons land zelf te bieden heeft. Wij moeten selectief te werk gaan. Dus ook als het om onze veiligheidsbelangen gaat. We moeten kijken waar onze belangen liggen en waar we meerwaarde hebben binnen de internationale verbanden waarin we opereren. Op die zaken moeten we ons richten. Daarom heeft Buitenlandse Zaken onlangs het netwerk van ambassades en consulaten tegen het licht gehouden. Ook om die reden heeft collega Ben Knapen de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking opnieuw ingericht. En vanuit die gedachte heb ik gekeken naar ons mensenrechtenbeleid. Diezelfde selectiviteit neem ik nu ook als uitgangspunt voor het veiligheidsbeleid. Ik wil me richten op die zaken waar Nederland toegevoegde waarde heeft. Waar Nederland een verschil kan maken.
• Dat geldt dan allereerst de geïntegreerde benadering: de 3D-aanpak. De inzet van diplomatieke, militaire en economische middelen moet in samenhang geschieden. Zo sorteren we meer effect: het resultaat is groter dan de som der delen. Ik sprak er al over toen ik het over de Europese aanpak vis-à-vis de Arabische wereld had. Nederland heeft ervaring met deze aanpak. Grootschalig, in Uruzgan, maar ook in Soedan en Burundi bijvoorbeeld hebben wij waardevolle ervaring opgedaan. Daar gaan we mee door. In Afghanistan, in Kunduz. Die missie ligt in het verlengde van onze eerdere inspanningen in Afghanistan. Nederland gaat de Afghanen de komende jaren helpen de rechtsstaat verder op te bouwen en de openbare orde te handhaven. Nederlandse politieagenten, marechaussees, ontwikkelingsexperts, mensenrechtendeskundigen, militaire trainers en ondersteuners, diplomaten en juristen werken nauw samen om de Afghaanse politie en de Afghaanse civiele politie en justitiesector te versterken. Mijn Afghaanse collega zei onlangs tegen me dat dit vitaal is voor de verzelfstandiging van zijn land.
• Ook ons antwoord op piraterij berust op een geïntegreerde benadering. Nederland neemt deel aan antipiraterijmissies in de Golf van Aden. Momenteel aan die van de NAVO, vanaf oktober weer aan die van de Europese Unie. We wisselen het af en dat verloopt goed. Sinds kort zetten we ook militaire beschermingsteams, zogenaamde Vessel Protection Detachments, in om zeer kwetsbare schepen te beschermen. We willen robuuster kunnen optreden. Dat is de militaire kant. Tegelijkertijd wil Nederland bijdragen aan regionale capaciteitsopbouw. Landen in de regio moeten op termijn zelf in staat zijn piraterij te bestrijden. Wij moeten achter de organisatoren van piraterij aanzitten, de lieden die aan de touwtjes trekken. Het beeld van piraten als een soort hedendaagse geuzen is volledig misplaatst. Want het zijn pure criminele netwerken die hun mannen vanaf de wal dirigeren. Daar moeten we het nodige aan doen, anders wordt het symptoombestrijding.
• Een geïntegreerde benadering vraagt dat ook ontwikkelingssamenwerking wordt ingezet voor de internationale, en dus ook onze, veiligheid. Niet voor niets zijn het bevorderen van veiligheid in fragiele staten en het versterken van de rechtsstaat speerpunten in het Nederlands ontwikkelingsbeleid. Dat is goed voor de mensen daar, en voor ons. Weer nadrukkelijk een wederzijds belang.
• Het werkt ook door in onze aanpak van terrorisme. Een voorbeeld. In het grensgebied van Afghanistan en Pakistan is de bevolking goeddeels analfabeet. Toegang tot internet hebben ze niet, maar naar de radio luisteren ze wel. Maar die uitzendingen worden bepaald door radicaal-islamitische groeperingen. Met Nederlandse financiering worden radiomakers opgeleid zodat het gematigde geluid ook doorklinkt en er betere berichtgeving komt. Dat helpt radicalisering tegengaan. En juist preventie is een belangrijke poot van terrorismebestrijding.
• De rol die Nederland de afgelopen jaren op zich heeft genomen als ‘ontwapeningsmakelaar’ wil ik vasthouden. Juist als klein en betrouwbaar land kan Nederland in vaak moeizame multilaterale onderhandelingen bruggen slaan. Dat hebben we in het verleden ook gedaan, bijvoorbeeld in de aanloop naar de Toetsingsconferentie van het Non-proliferatieverdrag. Ons land doet nu in de “Groep van Tien” (waaronder Japan, Australië, Mexico en Duitsland) mee aan het Non-Proliferation and Disarmament Initiative (NPDI). Die ad hoc coalitie maakt zich hard voor de concrete uitwerking van het actieplan om non-proliferatie te bevorderen. Wat betreft de ontwapeningsverplichting: ik wil een gefaseerde en stapsgewijze benadering om te komen tot een kernwapenvrije wereld. Wederkerigheid van Russische zijde is essentieel voor de verdere voortgang.
• En dan de cyberdreiging. Die verdient een volwaardige plaats in het buitenlands beleid. Ze moet die ook hebben, want ze is één van de belangrijkste nieuwe dreigingen. Afgelopen februari presenteerde het kabinet de Cyber Security Strategie. Niet voor niets is die getiteld ‘Slagkracht door Samenwerking’. We zullen dit gezamenlijk moeten aanpakken: overheid, burgers, bedrijfsleven en NGOs. In Nederland en daarbuiten. Het is per slot een dreiging die een groot ontwrichtend effect kan hebben. En we hebben al voorbodes ervan gezien.
Op de vraag wat “politiek” is, zei de Britse premier Harold Macmillan ooit: “Events, dear boy, events.” Dat zijn nu de Black Swans van Nassim Taleb. In deze genetwerkte en onvoorspelbare wereld neemt hun impact almaar toe. We kunnen niet voor de volle 100% voorbereid zijn op alle mogelijke scenario’s die zich kunnen voordoen. Maar we kunnen er wel voor zorgen dat onze uitgangspositie zo goed mogelijk is. Dat we sterk staan, en flexibel kunnen optreden. Dat is precies wat het kabinet zich ten doel heeft gesteld bij zijn aantreden: Nederland sterker maken. Dat doen we óók door te werken aan veiligheid in de wereld.