Congres Voorbeeldig Bestuur

Toespraak | 14-04-2011

Dames en heren,

“Wie zeer integer is, legt daar geen nadruk op”, “Wie volkomen integer is, is als een kind met een gezonde blos." en ‘Wie weinig integer is, let constant op integriteit en is daardoor weinig integer’. Zo zei Lao-Tse, de Chinese filosoof. Niet het minst opvallend daarbij is dat hij zo’n nadruk legde op integriteit. Het zegt iets over de bestuurlijke traditie van China. Want let wel Lao Tse leefde 600 v Chr., in een tijd toen onze voorvaderen nog in beestenvelletjes rondliepen en de Rijn nog moesten afzakken, toen de Griekse cultuur nog moest gaan bloeien. Toen hechtte hij er al aan om aandacht te vragen voor integriteit.

Nu, tweeëneenhalfduizend jaar later, bent u hier bijeen om over dezelfde vraagstukken na te denken. Iedere tijd heeft zijn eigen bestuurlijke deugden waaraan gehecht wordt. Een Romeins bestuurder hechtte aan goede naam, het middeleeuws bestuur aan: doorzettingskracht, grootmoedigheid, matigheid, voorzichtigheid. In de 17e eeuw adviseerde Joseph Addison het bestuur: "If you wish success in life, make perseverance your bosom friend, experience your wise counselor, caution your elder brother and hope your guardian genius." – volharding, ervaring, voorzichtigheid en hoop. De 19e eeuw zag weer meer in: regelmaat, gelijkmatigheid en bureaucratie. En midden vorige eeuw lag de nadruk op rechtmatigheid, doelmatigheid en behoorlijk bestuur.

Sinds twintig jaren telt integriteit weer sterk. In het bijzonder minister Ien Dales vroeg hier aandacht voor. Het begrip is al eeuwenoud. In het Latijn betekent het: onberoerd, gaaf, geheel, ongekreukt. Het legt de nadruk op een kwaliteitsaspect – van organisaties en van personen. Niet rechtmatigheid of resultaat is daarbij de maatstaf, maar de ethiek - de professioneel, moreel en waarden gerichte wijze waarop verantwoordelijkheden en functie worden uitgeoefend. Afwezigheid van fraude en corruptie is niet voldoende. Het gaat om meer, en betreft zowel de interne wijze van functioneren als het optreden naar buiten.

Blijkens Lao Tse wordt er al duizenden jaren over integriteit gesproken en gedacht en toch kunne we de essentie daarvan slechts omschrijven, maar niet identificeren. We kunnen er aspecten van noemen en ‘vruchten’, maar niet beschrijven wat de kern daarvan is. Eén van de beste omschrijvingen komt van Lao Tse zelf; "Wie integer is, let op zijn schulden. Wie niet integer is, let op zijn vorderingen." Integriteit richt zich op wat men anderen verschuldigd is. Niet integer handelen let vooral op het eigenbelang en wat men van anderen kan ‘vangen’.

‘Wie weinig integer is, let constant op integriteit en is daardoor weinig integer’ Wijst de aandacht voor integriteit op een gebrek daaraan? Ik zou menen van niet. Er zijn ongetwijfeld onverkwikkelijke zaken geweest. Er zullen ook nu vermoedelijk misstanden zijn. Maar met de kwaliteit van het bestuur in ons land – op gemeentelijk, provinciaal of nationaal niveau – is het niet slecht gesteld. Machtsmisbruik, corruptie, omkoping; ze komen gelukkig maar zelden voor. Dat blijkt ook uit de zogeheten Corruption Perception Index 2010 van Transparency International, de internationale index over binnenlandse corruptie in de publieke sector. Nederland stond vorig jaar op de zevende plaats in de lijst van de minst corrupte landen uit een totaal van 178 onderzochte landen. Het kon minder.

Niet dat we zelfgenoegzaam achterover kunnen leunen; voor wie de fles altijd half leeg is, wijst de afwezigheid van grote schandalen er slechts op dat we er in Nederland niets aan doen. Het is een venijnige bewering, maar het onderstreept dat op het terrein van integriteit zwijgen al evenzeer op een probleem kan duiden als spreken. Het is bij uitstek het terrein waar men alleen al door wat de Duitsers Rufmort noemen, de integriteit kan aantasten.

Kwaliteit en integriteit binnen het openbaar bestuur zijn geen vanzelfsprekende zaak. Er moet iedere dag aan gewerkt worden; ieder moment moet er aandacht zijn voor de dilemma’s die voor kunnen doen. De essentie van overheid is belangen afwegen, beslechten van geschillen, kiezen in het algemeen belang. Men beslist daarbij voor anderen, over anderen en op kosten van anderen. En de overheid hanteert plichten, lasten en dwang als instrumenten om zijn beslissingen geldend te maken. Het functioneren van de overheid is dus intrinsiek gevoelig voor integriteit; voor het ongemerkt verschuiven van het perspectief van wat men anderen verschuldigd is, naar wat men er zelf beter van wordt – financieel, qua invloed of qua aanzien.

Bovendien, bij integriteit gaat het om vertrouwen – vertrouwen van de burger in de overheid. Daarvoor geldt dat het te voet komt en te paard gaat. Een rotte appel bederft de mand. Ieder van ons kan een heilige zijn maar één probleem van integriteit van één van ons, plaatst ieder in de geur van verdenking; dat is onrechtvaardig, onterecht, maar wel werkelijkheid. Op ieder van ons ligt dus de verantwoordelijkheid voor het aanzien van de hele overheid. Daarom dienen bestuurders, volksvertegenwoordigers, ambtenaren professioneel én integer zijn. Dat is makkelijk gezegd, maar vaak moeilijk gedaan; verzoeking, verleiding en verlokking liggen constant op de loer en vaak niet op herkenbare wijze. Men kan met de beste bedoelingen in een onfrisse situatie geraken.

Als ieder integriteitsprobleem zich zou aandienen met een loensende blik en een wapperende geldbundel, dan zouden we hier niet hoeven zitten. Dan lieten verzoekingen en verleidingen zich makkelijk herkennen. Maar zo eenvoudig is het niet. Integer niet-integer; de scheidslijn is vaak lastig te trekken. Later vanmiddag worden enkele praktijkvoorbeelden gepresenteerd die illustreren dat er, tussen het helder zwart en het helder wit, een groot gebied met alle schakeringen van grijs is. Dat is de fuik waar je makkelijk inzwemt, maar waar het vaak lastig is om aan te ontsnappen.

Neem het volgende voorbeeld. In een gemeente wordt jaarlijks een prijs uitgereikt aan de ondernemer van het jaar. Er is een stichting opgericht om dit evenement te organiseren, die gesponsord wordt door een bekende lokale onderneming. De wethouder EZ is qualitate qua lid van het stichtingsbestuur en daarmee ook van de jury. Het college heeft deze nevenfunctie goedgekeurd.

Bij het tienjarig bestaan laat de sponsor een jubileumfilm maken, waaraan de wethouder meewerkt. Maar als de film wordt vertoond, lijkt het of de wethouder een vurig pleidooi houdt voor de sponsorende onderneming. Hij krijgt prompt het verwijt dat hij zich voor het karretje van het bedrijf heeft laten spannen. Ook wordt de suggestie gewekt dat hij voor zijn bijdrage is betaald. Dat laatste staat groot in de krant. De wethouder verdedigt zich tegen deze inbreuk op zijn integriteit en eist een rectificatie. Die komt er ook. Maar het beeld blijft hangen.

Achteraf is duidelijk dat de wethouder met zijn deelname aan de film een verkeerde keuze heeft gemaakt; maar achteraf is veel duidelijk. Natuurlijk erkent hij dat hij had kunnen weten dat deelname aan de film mogelijk een verkeerde indruk zou wekken en hij transparanter had kunnen zijn over zijn medewerking. Maar als hadden komt is hebben te laat; in casu tot schade van hemzelf en het openbaar bestuur.

Dit voorbeeld maakt duidelijk dat je als bestuurder op ieder moment moet worstelen met integriteitsvraagstukken: ‘Deugt het wat ik doe of niet’? Die vraag, die houding, dat is nu precies waarvan ik wil dat die bij ieder van ons structureel tussen de oren komt te zitten. Het moet onderdeel worden van je dagelijkse doen en laten. En áls u voor de vraag komt te staan of iets wel of niet door de beugel kan en u twijfelt, maak het dan bespreekbaar. In het eigen bestuurlijk college, of neem de Commissaris der Koningin, de burgemeester, de griffier of de gemeentesecretaris in vertrouwen.

Ik denk dat het goed is dat er nu speciaal aandacht is voor de integriteit van uw – en mijn! – beroepsgroep, nadat jarenlang de nadruk heeft gelegen op de integriteit van het ambtenarenkorps. Voor beide groepen geldt natuurlijk dat integer handelen vanzelfsprekend moet zijn. Maar politieke ambtsdragers zijn voor lieden met minder goede bedoelingen om voor de hand liggende redenen een nog gewildere prooi dan ambtenaren. Bovendien werken u en ik in een glazen huis. Wij worden voortdurend op de vingers gekeken door even kritische als mondige Nederlanders en door de media die ons doen en laten, terecht, op de voet volgen. Zij beschouwen zich als de, zelfbenoemde, waakhonden van de democratie.

Zelfs als er een misstap wordt gesignaleerd die dat achteraf toch niet blijkt te zijn, leidt dat tot schade en verlies van aanzien voor het politieke en bestuurlijke ambt. En soms tot het aftreden van een bestuurder of volksvertegenwoordiger. Ik wil er maar mee zeggen dat ogenschijnlijk onschuldige en soms ook wérkelijk onschuldige gedragingen grote gevolgen kunnen hebben. Voor de man of vrouw in kwestie, voor wie het een persoonlijk drama is, en voor het imago van een hele beroepsgroep. Het is bovendien olie op het vuur voor al die mensen bij wie de aanduiding ‘zakkenvullers’ in de mond bestorven ligt.

Het gaat dus om houding, gedrag, instelling én bewustzijn van de bestuurder en volksvertegenwoordiger. Het bewustzijn dat integriteit een integraal onderdeel is van goed bestuur. In mijn ogen is de trits professionaliteit, goed bestuur en integriteit onlosmakelijk met elkaar verbonden. Anders gezegd: je bent een integer politiek ambtsdrager of je bent géén politiek ambtsdrager.

Ook als het gaat om gedragingen van een collega die in de fout gaat of dreigt te gaan. Val elkaar daar niet op aan, want voor men het weet zit men in een persoonlijke of politieke vendetta. Integriteit mag nooit de inzet worden van een politiek spel of worden aangegrepen om iemand zwart te maken. Laat het oordeel liever over aan iemand die op enige afstand van de partijen staat.

Dat laat onverlet dat integriteit ieders persoonlijke verantwoordelijkheid is. U maakt zelf de keuze om iets wel of niet te doen. Er bestaat niet zoiets als een integriteitswet, noch voor ambtenaren, noch voor bestuurders. Natuurlijk gelden er bepaalde regels en procedures, bijvoorbeeld als het gaat om belangenverstrengeling, en er zijn gedragscodes. Maar integriteit is vooral een grondhouding, iets waar je aan kunt werken en in kunt groeien.

Verwacht van mij dus geen nieuwe wet- of regelgeving. Regels maken vlegels, zoals een voormalig DG op mijn ministerie placht te zeggen: als je precies gaat omschrijven wat wel mag en wat niet, dan gaan mensen afvinken en de houding aannemen dat als men zich daar nu maar aan houdt, het goed is. Integriteit is niet een kwestie van uitkomst en uiterlijke schijn, maar van innerlijke inzet.

Het moet niet alleen om de letter gaan, maar ook om de geest. Integer gedrag moet tot de cultuur van elke organisatie, iedere medewerker en iedere bestuurder horen. Voor politieke ambtsdragers geldt dat nog eens extra, omdat ze een voorbeeldfunctie wordt toegedicht. Als ú het al niet zo nauw neemt met de regels, waarom zouden uw medewerkers of de inwoners van uw gemeente of provincie dat wél doen?

Ik wil u in dit verband nog even wijzen op de brief die ik u 21 maart stuurde over agressie en geweld tegen politieke ambtsdragers. Die brief heb ik, samen met onder andere de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen, opgesteld om de doodeenvoudige reden dat agressie en geweld jegens uw beroepsgroep nooit mag worden geaccepteerd. Omdat dat bewust of onbewust van invloed kan zijn op een integere uitvoering van uw taken en omdat het onnodig leed kan veroorzaken voor u of uw naasten. Scheldpartijen, intimidatie, chantage of andere vormen van verbale, digitale of fysieke bedreigingen mogen nooit een factor worden in de keuzes die u maakt of de besluiten die u neemt. Daarom doe ik vandaag nogmaals een beroep op u om dergelijke praktijken nimmer te tolereren, duidelijke grenzen te stellen aan het gedrag van derden en in voorkomende gevallen aangifte te doen tegen de daders. Later dit jaar zullen de mede-ondertekenaars van de brief en ik u een aantal praktische handvatten aanreiken in de aanpak van agressie en geweld. Ik nodig u uit om, zoals ik ook in de brief heb gedaan, aan te geven waar u behoefte aan heeft om deze kwestie met elkaar grondig aan te pakken.

Ook los van deze specifieke kwestie wil ik er samen met u aan werken dat de professionaliteit van ons bestuur op hetzelfde hoge niveau blijft. De Kamer heeft gevraagd om de bevoegdheden van de burgemeester en de Commissaris der Koningin in de gemeente- respectievelijk de provinciewet beter vast te leggen als het gaat om integriteitskwesties. Ik denk daar positief over, want het biedt politieke ambtsdragers in hun gemeente of provincie een betere ruggesteun.

Vanzelfsprekend doe ik dat in goed overleg en samenwerking met uw koepel- en belangenorganisaties. Want integriteit is, ik kan het niet genoeg benadrukken, een zaak van ons allemaal. Die samenwerking heeft, behalve dit congres, onder meer geresulteerd in de vernieuwde ‘Handreiking integriteit ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen’, waarover ik al eerder sprak. Ik hoop dat u die niet alleen leest, maar ook dat u erover in discussie gaat met uw vakgenoten. Deel elkaars ervaringen, leer van elkaar. Dat is minstens zo zinvol als het bestuderen van een handleiding, gedragscode of wat dan ook.

Toch zullen er altijd dilemma’s zijn waarvoor je in overleg met collega’s of binnen je beroepsgroep geen directe oplossing ziet. Daarom denk ik aan het volgende. Het kan helpen als u een integriteitskwestie kunt voorleggen aan ervaringsdeskundigen, bijvoorbeeld oud-bestuurders die samen een denktank vormen op het gebied van integriteitsvraagstukken. Ik wil proberen zo’n expertisecentrum tussen nu en een jaar handen en voeten te geven. Dat moet geen formele of groots opgetuigde organisatie worden, maar een compacte club van een aantal ter zake kundige lieden uit gemeente-, provincie- of waterschapshoek.

Verder is BZK van plan om, samen met de andere organisatoren van dit congres, in de toekomst vaker bijeenkomsten als deze te organiseren. Zo’n congres of cursus kan dan bijvoorbeeld gaan over onderwerpen als aanbestedingen, de toepassing van de Wet Bibob of de invloed van de onderwereld op de bovenwereld en hoe dat tegen te gaan. Want integriteit is, zoals ik al eerder zei, een onderwerp waar je eigenlijk voortdurend mee bezig moet zijn en waar je dus ook regelmatig bij stil moet staan.

Dames en heren,

Ik ga er van uit dat dit congres voor u genoeg stof tot napraten en nadenken biedt. En dat het een stevig fundament legt onder een samenhangend en structureel integriteitsbeleid voor bestuurders en volksvertegenwoordigers. Met als doel: een openbaar bestuur dat dagelijks werkt aan integriteit in de wetenschap dat een beetje integer niet voldoende is en niet mogelijk is. Net als bij zwangerschap; je bent het of je bent het niet.

Dat er dan nooit meer een bestuurder over een integriteitskwestie zal struikelen is een illusie. Ik herinner in dat verband graag aan de woorden van een andere Chinese wijsgeer, Confucius. Hij zei 500 jaar voor Chr. al: ‘Onze grootste overwinning is niet dat we nooit falen, maar dat we telkens als we struikelen weer opstaan’.

Dank u.