Toespraak minister Donner bij het Festival der Bestuurskunde

Toespraak | 10-02-2011

Krimp is een verschijnsel van alle eeuwen. Meestal vormt menselijk handelen daarvan de oorzaak; wanneer mensen door oorlog of uitputting van natuurlijke hulpbronnen soms hele streken onbewoonbaar hebben gemaakt. Soms zijn ziektes of natuurlijke rampen de oorzaak. Een van de grootste rampen in dat opzicht was de grote pest epidemie die Europa in de 14e eeuw trof. In een periode van enkele jaren werd de bevolking van Europa gehalveerd. We kunnen het ons nauwelijks voorstellen. De meest in het oog springende herinnering aan die ramp is wellicht de dom van Siena. Wat wij nu als enorme kerk ervaren, was bedoeld als niet meer dan het dwarsschip van een nog veel gigantischer kerk, waarvan slechts twee zijmuren waren gebouwd toen de stad in 1348 werd getroffen door de zwarte pest die de bevolking meer dan halveerde. De kerk is nooit meer afgebouwd maar de muren staan er als herinnering van overmoed en de wisselvalligheid van het bestaan.

U denkt misschien: over die krimp wilden we het vandaag niet hebben. Het gaat ons om het verschijnsel van inklinken van overheden onder druk van de noodzaak tot bezuiniging. Toch lijkt het me goed om naar die eerdere situaties van krimp te verwijzen. Nederland en andere Europese landen worden op dit moment met beide vormen van krimp tegelijk geconfronteerd; demografische en bestuurlijke krimp. Vanaf dit jaar gaat de Nederlandse beroepsbevolking krimpen over een paar jaren gevolgd door een steeds snellere krimp van de bevolking. Als gevolg van de voortgaande trek naar de grote steden wordt die krimp nu steeds sneller zichtbaar in een toenemend aantal gebieden. Overigens past daarbij de kanttekening dat die krimp nog zeer mild is vergeleken met andere landen in Europa die daar al langer mee bekend zijn, en dankzij welk ontwikkeling veel van onze landgenoten tweede huizen hebben gekocht in Frankrijk en Italie.

Het is verre van mij verschijnselen van leegloop in Zeeuws-Vlaanderen, Limburg en Oost Groningen weg te poetsen; die ontwikkeling behoeft aandacht en zorg. Maar voor ontwikkelingen zoals in Skara Brae en Siena hoeven we voorlopig niet te vrezen. Behoudens de situatie dat Nederland onderloopt en alleen Zuid-Limburg overblijft, zal Nederland bewoond blijven. Voorlopig zijn we vaker met het omgekeerde geconfronteerd: Zuid-Limburg dat onderloopt en de rest van Nederland dat het droog houdt.

Eén ding is echter duidelijk; we weten niet goed wat we aanmoeten met krimp of het nu demografische of bestuurlijke krimp betreft. Krimp vinden we niet vanzelfsprekend; krimp zien we als probleem, als fout. Net als in die oude wasmiddelenreclame met het doorgeknipte babytruitje; dat was de schuld van onnadenkende huisvrouwen. Krimp behoeft een verklaring en een rechtvaardiging.

Krimp is economisch en politiek inderdaad een probleem. Economische groei is nodig, in welke politieke optie dan ook. Zelfs om op dezelfde plaats te blijven, zullen we harder moeten lopen. Zonder gaat het niet. Dan raken we achter op een wereld die in versnelde pas vooruit gaat. Dan blijven we vastzitten in de moeilijkheden, in groeiende werkloosheid, in geldgebrek voor zorg en de oplossing van nieuwe maatschappelijke problemen. Stilstaan is achteruitgang en behoud van ellende. Ook de vraagstukken van natuur en klimaat vergen groei – alleen een andere groei dan tot dusver; een groei die niet het natuurlijk draagvlak aantast en zich primair richt op individuele welvaart, maar die meer bijdraagt aan collectief welzijn. Dat laat onverlet dat de tering naar de nering zetten gewenst is.

Ook de politiek leeft bij gratie van het veranderen, groeien en het aanpakken van maatschappelijke problemen met de vruchten van economische groei. U ziet in de heftige debatten in alle Europese landen nu er onder druk van de economische gevolgen van de crisis een stap teruggezet moet worden en er minder te verdelen valt.

Ons maatschappelijk stelsel berust op groei, maar dat betekent niet dat het overheidsapparaat ook voortdurend mee moet groeien; ik zou zelfs zeggen integendeel. Dat is wel wat er in de afgelopen eeuw is gebeurd. Huizinga sprak in dat verband van vermaatschappelijking van de overheid. het proces waarbij de overheid in de loop van de 19e en vooral 20e eeuw steeds meer is gaan voorzien in voor het maatschappelijk functioneren wezenlijke voorzieningen culminerend in de verzorgingsstaat die we nu weer proberen uit te sluipen. Het begon met wegen, kanalen en spoorwegen, het ging voort met riolen, water en energie, en het culmineerde in volksgezondheid, volkshuisvesting, sociale zekerheid - welzijn, zorg en pensioen.

De gevolgen van de crisis dwingen tot een trendbreuk. In enkele jaren tijd zal de omvang van het overheidsapparaat en de overheidsuitgaven drastisch moeten inkrimpen. Dat laat zich ten dele realiseren door een doelmatiger inrichting en bedrijfsvoering. Het is echter een illusie te menen dat de krimp van het overheidsapparaat mogelijk is zonder gevolgen voor het functioneren van de overheid. Dat is overigens niet alleen het gevolg van de crisis. Die heeft alleen maar sneller aan het licht gebracht dat we vastlopen in concepten waarin ieder maatschappelijk probleem door de overheid voor de mensen moet worden opgelost. Ook zonder de crisis waren we daarin vastgelopen; het zou alleen meer tijd gevergd hebben voor we het ons bewust zouden zijn. We zouden misschien nog niet primair opgelopen zijn tegen financiële beperkingen, maar tegen de grenzen die de demografische krimp stelt. De overheid zal eenvoudig het personeel niet meer kunnen krijgen dat nodig is om de voortdurende groei van het overheidsapparaat te voeden bij een krimpende beroepsbevolking.

Onder druk van de crisis moeten we dus alleen maar versneld aan het werk. Dat is de inzet van het kabinet. Het gaat daarbij zowel om het beperken van het overheidsapparaat tot een compacte overheid en om de bestuurlijke inrichting van het land. Beide processen worden niet verstoord, maar juist geholpen door de noodzaak van krimp.

Het huidige kabinet heeft zich ten doel gesteld om circa 6,5 mld. te bezuinigen op de omvang van het overheidsapparaat; het hele overheidsapparaat dus ook gemeenten en provincies. Dat is een forse operatie die voor wat de rijksapparaat bovenop de operatie ‘nieuwe rijksdienst’ komt, welke door het vorige kabinet was besloten.

Zou die bezuiniging volgens de bekende kaasschaafmethode gerealiseerd worden, dan leidt dit vermoedelijk tot verschraling van de dienstverlening aan burgers. Vandaar dat het kabinet dit op andere wijze tracht te realiseren.

In de eerste plaats door een drastische rationalisatie van de bedrijfsvoering van het ambtenarenapparaat van de rijksoverheid. Het gaat daarbij om een omvangrijke operatie van concentratie van de ondersteunende bedrijfsvoering bij de kerndepartementen en een clustering van de uitvoerings- en toezichtsorganisaties. Het gaat daarbij om een groot aantal uiteenlopende projecten, zoals een drastische reductie van het aantal datacenters van de rijksoverheid (van +60 naar 4 á 5); één facilitair dienstverlener en één ICT dienstverlener. Maar het gaat ook om clustering van de incasso, de inkoop, van de rijksinspecties die toezicht houden op de fysieke veiligheid van bedrijven.

Langs deze weg is het naar onze schatting mogelijk om zeker 40% van de taakstelling van het rijksapparaat te realiseren, terwijl er sprake is van verbetering van de doelmatigheid en dienstverlening. En let wel, hetzelfde is mogelijk bij gemeenten en provincies. In dat kader zal ook bezien moeten worden hoe de uitwisseling van informatie, bedrijfsvoering en personeel tussen de rijksoverheid en andere overheden vereenvoudigd kan worden.

Ik ga hier niet verder in op de lopende CAO onderhandelingen en de discussie over de ambtelijke status. Wel wil ik met betrekking tot beide de indruk wegnemen dat het zou gaan om een miskenning of aantasting van de kwaliteit van het ambtelijk apparaat; integendeel. Bij een zo ingewikkelde operatie als waar de rijksoverheid thans voor staat, heeft de regering bij uitstek behoefte aan optimaal gekwalificeerd ambtelijk apparaat. Maar rijksambtenaren zijn in de afgelopen twee jaren, toen de lonen in de markt vrijwel stilstonden, met 3% vooruitgegaan op basis van een CAO die voor de crisis werd afgesloten. Dan is het logisch dat nu een pas op de plaats gemaakt moet worden. Er is niet meer geld dus betekent iedere concessie op het punt van het loon dat er meer ambtenaren zullen moeten afvloeien. Hetzelfde geldt voor toezeggingen met betrekking tot gedwongen ontslagen. Uiteraard zal het rijk zich als goed werkgever tot het uiterste inzetten om ambtenaren weer te herplaatsen. Maar het rijk moet ook zorgen dat het jonge ambtenaren kan blijven aanwerven, anders blijft straks een geheel vergrijst ambtenarenapparaat over. De discussie over de ambtelijke status gaat tenslotte niet over de uitoefening van het overheidsambt; iemand die overheidsgezag uitoefent zal dat nog steeds doen op basis van een publiekrechtelijke aanstelling. De discussie gaat derhalve uitsluitend over de rechtspositionele positie teneinde de uitwisseling van personeel met de private markt te vereenvoudigen. Al deze maatregelen strekken derhalve tot versterking van de kwaliteit van het overheidsapparaat en niet tot verzwakking, terwijl op die wijze al meer dan de helft van de taakstelling gerealiseerd kan worden.

Ik noem het slechts om duidelijk te maken dat redeneringen die inhouden dat bezuinigingen per definitie ten koste gaan van de rijksdienst, weinig steekhoudend zijn. Ik maak me echter geen enkele illusie dat bij een taakstelling als waar het overheidsapparaat thans voor staat, dit niet alleen gerealiseerd kan worden met maatregelen die de doelmatigheid verbeteren. Nederland heeft een goed ambtenarenapparaat en dat impliceert ondermeer dat je bij een operatie van deze omvang niet kunt denken dat dezelfde ook wel met minder ambtenaren vervuld kunnen worden. Verre van dat.

Het principiële politieke gevecht zal gaan over de aanpassing in het functioneren die dit met zich meebrengt. Wie beleid gelijk stelt aan aantal ambtenaren en beschikbare publieke middelen, die zal de krimp bestrijden als verschraling van de overheid en deze door lastenverzwaring of inkomensgerelateerde bekostiging willen tegengaan. Anderen zullen de krimp zien als wenselijke terugtred van de overheid ten gunste van de markt.

Ik meen dat geen van beiden aan de orde is. Wat nodig is, is een herwaardering van het functioneren van de overheid in verhouding tot andere mechanismen van samenwerking. Coördinatie via de markt of via onderlinge samenwerking zijn andere mechanismen van maatschappelijke samenwerking. De overheid is een conditio sine qua non voor het functioneren van die mechanismen en voor het vertrouwen in samenwerking waar de samenleving op berust. Overheidsmacht is een voorwaarde om met grotere aantallen mensen in vrede samen te kunnen leven en samen te kunnen werken. Achter een bureau en op papier kan men die noodzaak eindeloos relativeren, maar als er brand is houden we ons instinctief aan de bevelen van de brandweercommandant en als het kruispunt vastloopt, volgen we de aanwijzingen van de verkeersagent. Een markt, als het meer is dan een simpele ruilmarkt, bestaat bij gratie van overheidsregels en de handhaving daarvan; na de ervaring in de afgelopen twee jaren met de financiële markten behoeft dit toch weinig betoog.

Er zijn in de moderne samenleving steeds minder zaken die we geheel op eigen kracht kunnen. Dat betekent dat we steeds meer zijn aangewezen op samenwerking met een of meer anderen. Samenwerken gaat niet vanzelf. Samen leven en samen werken vergt het vermogen om besluiten te nemen ook als men het niet eens is en om geschillen te beslechten als men het oneens is. Het vergt mechanismen om in het gemeenschappelijk belang te handelen en om dit te beschermen. De samenleving kent daarvoor diverse mechanismen. Overheidsmacht -het vermogen om dit ook te doen als met er niet op voorhand mee instemt- is daarbij echter het ultieme mechanisme waardoor ook andere effectief zijn. Die macht is onvermijdbaar omdat er tussen mensen, die denken dat ze alles zelf kunnen maar die elkaar desondanks nodig hebben, er altijd conflicten zijn die moeten worden beslecht, regels nodig zijn over wat we van elkaar mogen verwachten, en gemeenschappelijke taken zijn die op kosten van allen moeten worden uitgevoerd.

Macht vinden we geen sympathiek woord. Het Nederlands is namelijk blind voor de dubbele betekenis daarvan. Frans ziet dat wel; ons begrip ‘macht’ is ‘pouvoir’, maar dat is ook het werkwoord ‘kunnen’. ‘Macht’ is een werkwoord. Het is niet wat we hebben, maar wat we kunnen, wat we doen.

Coördinatie van handelen via markten in plaats van overheidsverplichting is mogelijk, maar lang niet overal bruikbaar; juist in krimpsituaties werken markten vaak averechts. Maar dat betekent niet dat als de markt geen oplossing biedt, men automatisch is aangewezen op ambtelijke apparaten die het dan wel even voor de burger zullen oplossen. Verre van dat; er zijn doorgaans diverse andere manieren van samenwerking die het mogelijk maken om de belangen die door de overheid werden behartigd, recht te doen zonder dat dit een omvangrijk overheidsapparaat vergt. Het kan best dat daarvoor overheidsregelgeving nodig is als borging van die samenwerking, maar dat onderstreept dat de overheidsfunctie niet steeds ook uitvoering door ene overheidsapparaat vergt. De overheid is een mechanisme om maatschappelijke samenwerking te realiseren; ze kunnen het zelf doen, maar ze kunnen ook de samenwerking tussen burgers borgen, met als bijkomend voordeel dat dit met minder regels, juridificering en bureaucratie gepaard gaat. (sociale woningbouw, pensioenen).

Of dit lukt, hangt af van ons vermogen om de geest van wantrouwen, verwijten en afgeven op elkaar weer terug in de fles te krijgen, en het vermogen tot samenwerken, tot vertrouwen, tot elkaar verdragen en ieder tot zijn recht laten komen, kunnen activeren. Hoe minder we daartoe bereid zijn, hoe meer de overheid nodig is om ons allen op één noemer te brengen.

Ik schets hier alleen het algemene principe. Nadere invulling zal uiteraard per beleidsterrein bezien moeten worden. Er zijn echter algemene uitgangspunten.

• Markten ontstaan niet door terugtred van de overheid, maar dankzij overheidsregels en rechten. Evenzo herleven de ‘civil society’ en sociale samenwerking niet automatisch door terugtred van de overheid. Sociale samenwerking ontstaat niet op bevel van de overheid, maar door groei en ontwikkeling.
• De keuze voor andere vormen van sociale samenwerking impliceert dat uitkomsten onderling kunnen afwijken, dat gestuurd moet worden op resultaten, dat controle op het proces in beginsel niet mogelijk is en dat aanvaard moet worden dat er fouten gemaakt worden en dingen misgaan. Wanneer ongelijke uitkomsten, misstappen en beoordelingsfouten bestreden worden met nieuwe regels en procedures zal er weinig veranderen. Daartoe behoeven de geschetste concepten van verantwoordelijkheid, sociale verscheidenheid en vertrouwen in mensen nader uitwerking.
• Vertrouwen in mensen en processen klinkt mooi, maar onderkend zij dat vertrouwen van twee kanten moet komen. Bureaucratie, fijnmazige regelgeving en juridificering berusten niet op wantrouwen in mensen, maar in de overheid. Ze zijn gevolg van onze concepten van rechtstaat, rechtsbescherming en democratische controle. Een andere wijze van samenwerken tussen overheid en samenleven vergt dan ook aanpassing van de uitwerking van die concepten.
• Vertrouwen op sociale samenwerking vergt ook ruimte voor ondersteuning van wie minder goed uit de voeten kan met de verantwoordelijkheden die dit impliceert. Niet in de vorm van en publiek ambtelijk netwerk, want dan is men weer terug bij af. Ieder moet op zijn verantwoordelijkheid worden aangesproken, maar ieder moet wel op steun van anderen kunnen rekenen om die verantwoordelijkheid te dragen. Ook dat vergt sociale samenwerking en organisatie.

U ziet in deze benadering de grote voordelen van de hereniging van het oude departement van Binnenlandse Zaken met het departement van volkshuisvesting of wonen. Sinds kort ben ik bouwminister en staat BZK voor Bouwzaken. En op dat terrein ligt het hele onderwerp groei volstrekt anders. Ik richt mij nu op kunst en architecten zoals Mies van der Rohe die stelde: “Less is More”. De politiek kan nog veel leren van het minimalisme: van Buckminster Fuller - ontwerper van de Geodetische koepel – die als uitgangspunt had: “doing more with less”; van de muziek van Glass en Andriessen en van schilders als Van Doesburg en Mondriaan. De compacte overheid wordt een ‘Victory Boogie Woogie’.

De oude gewoonten en idealen van de Rococo-achtige overdaad van de totale verzorgingsstaat moeten slijten. Ik stel daar niet de terugtred van de overheid tegenover, maar het politiek minimalisme. En zo kom ik weer terug bij de krimp in de krimpgebieden. Een compacte overheid vergt immers ook een adequate verdeling van taken tussen verschillende overheden. Daarbij zullen die overheden onderling meer samenhangend moeten functioneren, zodat zij naar de burger als herkenbare eenheid optreedt. Een bestuurlijke inrichting kortom die aansluit bij de economische en sociale dynamiek, die slagvaardig operen mogelijk maakt, maar die tegelijk mensen en gemeenschappen tot hun recht laat komen.

Vandaar dat mijn inzet met betrekking tot het binnenlands bestuur zich niet beperkt tot een compacte overheid die als herkenbare eenheid opereert, en een bestuurlijke inrichting die bij de economische en sociale vitaliteit aansluit en slagvaardig opereren mogelijk maakt. Het gaat mij bovenal om een bestuur dat mensen en gemeenschappen in hun woon en leefomgeving tot hun recht laat komen, en die samenhang en burgerschap versterkt, door integratie te benadrukken.

Grootschalig bestuur is logisch en de verstandelijk meest aangewezen manier om de complexiteit van het maatschappelijk leven en de steeds hogere eisen die aan de overheid gesteld worden, gewassen te blijven. Gevoelsmatig herkennen we ons echter meer in buurten, wijkverenigingen en lokale gemeenschappen. In wezen zitten we klem tussen een maatschappelijke ontwikkeling die dringt in de richting van steeds grootschaliger systemen en een gevoels- en belevingswerkelijkheid die zoekt naar herkenbaarheid en aanspreekbaarheid. Het roept weerstand op omdat de spanning telkenmale wordt gepresenteerd als tegenstelling waartussen gekozen moet worden, met als enige keuzemogelijkheid nieuwe anonieme, grootschalige oplossingen. Dat is waardoor de problematiek van de krimpgebieden ontstaat.

In werkelijkheid is er minder sprake van tegenstelling als wel keerzijden van eenzelfde werkelijkheid. Daarin ligt ook de sleutel van een uitweg uit het dilemma. In oplossingen die beide kanten verenigen; die mensen mobiliseren en aanspreken op hun verantwoordelijkheid en saamhorigheid, en die tegelijk recht doen aan de zekerheid en stabiliteit van een grootschalige aanpak binnen een nationale, of zelfs Europese of internationale context. Het gaat niet om een keuze tussen grootschalige organisatie of kleinschalige verbanden; uitdaging zal zijn hoe we kleinschaligheid grootschalig weten te organiseren.

Mijn woorden komen neer op de stelling dat we nu te veel gefascineerd zijn door het woord krimp, waar we niet goed mee omgaan. De krimp die we bedoelen is maar één aspect van een veel breder proces van verandering van het functioneren van de overheid en het bestuur. Het is niet zoals bij Alice in Wonderland, waar krimp het gevolg is van het ledigen van het flesje met daarop “Drink mij”. Dat vervolgens te niet kan worden gedaan met het eten van de goede kant van een paddenstoel. U moet terecht bij uw inwoners en bij uw bedrijven. Niet aan het eind, om na afloop –zoals dat heet – draagvlak te scheppen. Maar om hen van dienst te zijn bij het ontwikkelen van hun antwoord op de gegevenheden van het leven.

Nog even over Skara Brea. De steentijdbewoners daarvan hadden er op een gegeven moment genoeg van en zijn vertrokken, niet eens met meenemen van al hun spulletjes. Een toenmalig eventueel antikrimp beleid zou dat waarschijnlijk niet hebben tegen gehouden. Nu hebben we wel instrumenten en deze bijeenkomst zal nog meer opleveren. Maar mocht het toch komen tot radicale ontruimingen, zou ik zeggen, laten we een paar onbegrijpelijk dingen in de grond stoppen, alleen maar om toekomstige archeologen te verwarren.