Toespraak minister Donner bij verkiezing Overheidsmanager van het jaar 2010

Toespraak | 24-11-2010

"We hebben allemaal één ding gemeen en dat is dat we allemaal een hekel aan de overheid hebben" zou oud premier Lubbers ooit gezegd hebben. Die hekel strekt zich uit tot de dienaren van de staat – de ambtenaren. Er is ontzettend veel onaardigs gezegd over ambtenaren. Zoals: "een ambtenaar is iemand die tegen beter weten in, geen fouten begaat” of "zelfs 's nachts kan een ambtenaar slapen." Ik weet niet waar we dat aan te danken hebben. Ik denk dat mensen onbewust een beetje jaloers zijn op ambtenaren vanwege hun betrouwbare, oprechte en eerlijke karakter. De hekel aan overheid en ambtenaren valt in de praktijk ook wel mee als men de gretigheid ziet waarmee ieder nieuw probleem onmiddellijk bij de overheid wordt neergelegd.

Wat daar ook van zij, we kunnen niet zonder overheid. ‘What is life without the state but nasty, brutish and short’ schreef Hobbes al. En die overheid kan niet zonder ambtenaren.

Ook Nederland heeft een grote traditie als het gaat om ambtenaren; u staat op de schouders van reuzen als Cats, Huygens, Van Oldebarnevelt, De Witt; de laatste illustreren dat een ambtelijke carrière in Den Haag niet zonder zekere risico’s is – en let wel het ADO publiek ligt nog steeds op de loer.  Van Oldebarnevelt, Heinsius, De Witt (die zich er op liet voorstaan dat hij meer rapporten geschreven had dan al zijn voorgangers samen) waren echter niet de enigen die de Haagsche burelen bevolkten. Neem een Willem Hoppevelt die als klerk bij de griffie een illegale handel in staatsstukken bedreef; het lekken van stukken is echt niet nieuw. Of Cornelis Musch, de notoire corrupte griffier van de Staten-Generaal.

Het waren allemaal ambtenaren. Dat is een uitstervend soort. In het regeerakkoord staat dat ambtenaren werknemer zullen worden. Dat is een bijzondere opdracht. Mijn grootvader heeft als minister van Justitie de Ambtenarenwet in het Staatsblad gekregen en ik mag hem er als minister van Binnenlandse Zaken weer uithalen. Wees gerust, ik heb al kleinzoons die te zijner tijd weer terug kunnen draaien, wat ik nu doe.

Ambtenaren zijn gedateerd; overheidsmanagers duidelijk niet. We kiezen vanavond niet de ambtenaar van het jaar maar de overheidsmanager van het jaar. Die uitverkiezing is inmiddels een prestigieus instituut; dan hoort daar een lezing bij - dé overheidslezing. Ik mag dat doen als kersverse minister van Binnenlandse Zaken.

Het concept overheidsmanager is een contaminatie van de praktijk van de overheid met het bedrijfsidioom. De gedachte dat het functioneren van de overheid verrijkt zou worden door ondernemingservaring ontstond in de jaren tachtig. Ambtenaren met leidinggevende functies dienden daartoe geoefend te worden in bedrijfsdenken en –doen en zo werd in 1987 een eerste lichting van 20 ambtenaren naar het VNO trainingskamp ‘De Baak’ in Noordwijk gestuurd. Het waren kanjers onder de jonge ambtenaren van tussen de 40 en de 50; mensen zoals Peter Veld die toen al grote afdelingen en diensten manageden en aan honderden mensen leiding gaven. Ik zat daar ook bij, maar ik hoorde daar niet, want ik was voor niemand verantwoordelijk, had nooit iets gemanaged en gaf alleen aan mijzelf leiding; dat was al moeilijk genoeg. In mijn geval had de leiding van Justitie kennelijk gedacht: laat hem maar gaan dan leert hij misschien nog wat praktisch en in alle gevallen zijn we drie weken van hem af. Na drie weken werd de eerste lichting overheidsmanagers afgeleverd en daarna zijn ze niet meer weg te denken.

Overigens zint mij dat begrip manager maar matig. De kamer heeft om een Grondwetsbepaling gevraagd om het gebruik van het Nederlands te bevorderen. Al die Engelse bedrijfstermen, zoals managen, runnen, account, passen daar niet bij. In goed Nederlands is managen gewoon: beredderen. Dus voortaan spreken we van beredderaars van de publieke zaak - de bereddertjes.

Overheidsberedderaar, uiteraard, want beredderen bij de overheid is wat anders dan managen bij een bedrijf. Want laat het duidelijk zijn; het beeld van de overheid als onderneming is fundamenteel misleidend en verkeerd. Ondernemen en politiek zijn fundamenteel verschillend; zij berusten op verschillende rationaliteit en ethiek. De hemel beware ons voor ondernemers die wel eens politiek zullen bedrijven. Het is minstens zo gevaarlijk als een politicus aan het hoofd zetten van een groot bedrijf – hoewel sommige politici daar uiteindelijk heel behoorlijk mee uit de voeten kunnen. Maar dan betreft het doorgaans banken of zorgverzekeraars; die handelen ook in zekerheden, dat lijkt sterk op de overheid.

Natuurlijk, er zijn overeenkomsten tussen ondernemingen en de overheid. Maar overeenkomsten maken nog geen gelijkenis. De overheid is geen onderneming en een ondernemer is niet per se geschikt als politicus. Het is het beeld van Nederland als BV; de burger als klant, en politiek als een zaak van goed luisteren, gedegen consumentenonderzoek, uitgekiende reclame en doen wat de klant wil.

Het is een misleidend beeld dat we helaas de laatste jaren zijn gaan zien als sociale werkelijkheid. Ondernemen is mensen, middelen en activiteiten op basis van vrijwilligheid of contract, rationeel ordenen en dienstbaar maken aan een bepaald oogmerk. Ieder die daarbij betrokken is heeft in beginsel een alternatief; de klant, de werknemer, de leveranciers en de partners. De klant hoeft een product niet te kopen en hij kan hij kiezen uit verschillende aanbieders.

Politiek is echter omgaan met verscheidenheid en met fundamenteel verschillende doelen. Het gaat erom ze met elkaar verenigbaar te maken of geschillen daartussen te beslechten, vanuit het gegeven dat ieder zich verplicht moet voegen naar de uitkomst ongeacht of hij het daar mee eens is of niet. In de democratie mag een burger kiezen, maar ook als hij een oppositie partij kiest, moet hij zich voegen naar wat besloten wordt. En ook bij keuze voor een coalitiepartij is het twijfelachtig of hij instemt met alles wat deze doet. Hij moet verduren dat de overheid zich met hem bemoeit terwijl hij er niet om gevraagd heeft. Als een onderneming zo zou werken als de politiek; dat ieder het aanbod moet aanvaarden tegen de vastgestelde prijs, dan zou ondernemen er anders uitzien.

Een bedrijf kan andere markten zoeken, andere klanten of andere kerntaken, maar een overheid kan niet een ander volk kiezen of andere kerntaken. En een volk kan maar beperkt een andere overheid kiezen. Een winkel kan na de zoveelste overval de buurt de rug toekeren. De overheid kan dat niet. Zij zal leefbaarheid terug moeten brengen in de wijk. Zij kan niet zeggen, blijven jullie maar lekker crimineel in je eigen wijk, ik ga wel ergens anders patrouilleren. Een overheid kan wel prestatieakkoorden sluiten met politie, scholen of ziekenhuizen, maar bij tegenvallende prestaties kan zij niet de dienst sluiten, de politie ontslaan en de burgers, leerlingen of zieken aan hun lot overlaten. Een overheid moet beslissen - ook als zij onvoldoende informatie heeft. En vrijwel steeds geldt dat een slechte beslissing beter is dan geen beslissing.

Er is kortom een diepe kloof tussen bedrijfscultuur en politieke cultuur. Niet omdat er geen overeenkomsten zijn, of omdat ondernemers en politici niet over en weer van elkaar zouden kunnen leren. Maar het gaat om een fundamentele verschillende ethiek en rationaliteit die voortvloeit uit de wezenlijk andere middelen die worden gehanteerd. Zo valt er uit een oogpunt van doelmatigheid, slagvaardigheid en snelheid vaak veel op overheidsbeslissingen aan te merken. Maar daar gaat het bij die beslissingen niet om; essentie daarvan is om zodanig te beslissen dat we morgen weer door één deur kunnen. De overheid handelt daarbij in rechten en plichten, in dwang en straf, in zekerheid en veiligheid, en gebruikt daarbij zonodig dodelijk geweld.

Dat alles maakt het beredderen bij de overheid fundamenteel anders. Veel blijkt vaak anders dan het lijkt; dingen vaak niet wat we denken dat ze zijn. Zo bijv. het beeld dat de overheid er is voor zekerheid, en de particuliere sector voor verandering. Fout; in de moderne samenleving wordt overheidsmacht doorgaans gebruikt om verandering te bewerkstelligen door zekerheden te scheppen. Die moderne overheid is zo zelfs ontstaan; niet om rechtszekerheid te scheppen in plaats van absolutistische willekeur, maar omgekeerd om verandering te brengen in een systeem dat muurvast zat in de rechtszekerheid.

De Franse revolutie is geboren uit het faillissement van de Franse staat als gevolg van de onmogelijkheid wetten, in het bijzonder belastingwetten, te veranderen door de opstelling van de rechter. Toen die verstarring was doorbroken met het idee van democratische besluitvorming, deed de staat korte tijd later alles waar de meest absolute vorst nooit van had kunnen dromen. De belastingwetgeving werd hervormd, eigendom en status onteigend, het burgerlijk recht verandert en dienstplicht ingevoerd. Democratische besluitvorming schiep geen rechtszekerheid, nee zij bracht verandering en later zelfs terreur. Daarom had de rest van Europa diepe achterdocht tegen het democratisch ideaal. Dat vond pas ingang toen met de concepten van constitutie en rechtstaat weer grenzen werden gesteld aan democratie.

Met de democratie is verandering geïnstitutionaliseerd; is de overheid er voor de verandering. Lees er verkiezingsprogramma’s op na; of de wetgever moet met wetswijziging de werkelijkheid veranderen, of zij moet met wetswijziging de veranderende werkelijkheid afstoppen. Die verandering schept de overheid in de regel door zekerheid te scheppen. Dat is een eerste paradox. De overheid schept zekerheid met rechten, plichten en dwang; de verandering komt door de wijze waarop de samenleving, waarop burgers met die zekerheid omgaan. Neem het wegverkeer dat is mogelijk geworden door het gebod om rechts te rijden. Zonder dat gebod zou het verkeer niet harder kunnen dan stapvoets.

Dat inzicht gebruiken we vervolgens maar beperkt. Bij wegwerkzaamheden voeren we weer nieuwe geboden in om de snelheid te matigen. Dat laat mensen een keuze om te gehoorzamen, wat ze doorgaans maar matig doen. Effectiever zou vermoedelijk zijn om te waarschuwen voor spookrijders. Van die methode maken we wel gebruik in woonwijken, door verkeersdrempels en bloembakken op de weg; dan heeft men geen keuze en moet wel.
Veranderen door het scheppen van zekerheden kent evenwel wezenlijke beperkingen die we nog onvoldoende begrijpen.

Een fundamentele denkfout is ontstaan door de wijze waarop we met de bevindingen van Montesquieu omgaan. Hij kwam in  “l’ Esprit des Lois” tot de conclusie dat recht en regels niet absoluut zijn, maar de resultante van omstandigheden, geschiedenis, maatschappelijke dynamiek. Dat is een plausibele conclusie. Maar sinds twee honderd jaren draaien we het syllogisme om en denken we dat we door de regels te veranderen de omstandigheden kunnen veranderen. Dat als regels gevolg zijn van gedrag, we gedrag kunnen veranderen door de regels te veranderen. Daar zijn we met groot enthousiasme steeds intensiever mee bezig; regeldruk heet dat. Het is gevolg van het beeld dat regels gewenst gedrag voorschrijven en dat we door de regel te veranderen het gedrag veranderen. Dat laatste is wel juist, maar mensen kiezen zelf hoe zij hun gedrag aanpassen aan veranderende regels; en dat kan sterk afwijken van wat de wetgever beoogde, zonder dat het daarom in strijd met de regels is. Daar komt de handhavingsparadox dan nog bovenop.

Een vuistregel van wetgeving is dat geen regel handhaafbaar is, indien niet tenminste 80% van betrokkenen zich vrijwillig aan de norm houdt. Teneinde de 20% die zich niet aan de regel houdt te kunnen veroordelen, maken we gedetailleerde regels om te voldoen aan de eisen van de rechter. Het paradoxale is dat we dus steeds meer regellast opleggen aan mensen die zich vrijwillig aan de regel zullen houden, om de degenen waarvan we weten dat ze zich niet aan de regel houden aan te kunnen pakken. Maar die 20% pakken we vaak niet aan omdat het al heel bevredigend is dat 80% zich wel aan de regels houdt.

Regels die gedrag voorschrijven hebben vaak averechts effect, omdat mensen zelf kiezen of ze zich met hun gedrag naar de regel zetten. Een opvallend voorbeeld was de WAO. Die was zo geformuleerd dat men naar gelang de omvang van de beperking een hogere uitkering kon krijgen. Een op zichzelf zinnige gedachte die op papier klopt maar in de praktijk ertoe leidt dat in alle twijfelgevallen gekozen kan worden voor de hoogste uitkering. Pas door de regel averechts te formuleren in de zin dat alleen wie duurzaam geheel arbeidsongeschikt was een uitkering kreeg, en ieder ander een ondersteuning kon krijgen om te doen wat hij wel kon, was het mogelijk om de groei van de arbeidsongeschiktheid af te remmen.

Zo zijn er vele voorbeelden waar de goede bedoelingen in de wet zijn geformuleerd. Politiek is dat begrijpelijk. Politiek is te ongeduldig om goede resultaten af te wachten; men en wil de goede bedoelingen daarom al in de wet lezen. Die kan men dan laten zien als resultaat. Als er dan ook nog een zak geld op wordt ingezet, is er al gauw een politieke werkelijkheid los van de praktische werkelijkheid. Wanneer die laatste later tegenvalt, zal men dan niet terugkomen op de eerder regel maar deze alleen aanvullen met verdere goede bedoelingen.

Om al deze redenen is beredderen bij de overheid wezenlijk anders dan bij een onderneming en vele malen meer gecompliceerd; niets is wat het lijkt. Daar komt bij dat de overheid zich bedient van recht en rechtsregels bij het realiseren van resultaten. Daar zit de oude gedachte achter van Augustinus: “Remota iustitia, quid nisi magna latrocinia” – neem de gerechtigheid weg en wat zijn overheden dan anders dan roverij in het groot. Die gedachte is juist, maar we zijn ons zelden bewust van de beperkingen die het stelt. Die beperking wordt prachtig geïllustreerd door de gotische zinnebeelden voor justitie en ethiek. Beide worden verbeeld door een vrouw met een weegschaal, wat betekent dat het om een gevoel gaat en om een afweging. Vrouwe Justitia draagt daarbij een zwaard en is geblinddoekt; vrouwe ethiek heft een vermanende vinger, maar kijkt de geadresseerde aan. De Justitie veroordeelt en straft en handelt daarom zonder aanzien des persoons.

De ethiek beoordeelt en vermaand en doet dit met aanzien des persoons. Het verklaart waarom hulp, barmhartigheid en naastenliefde niet door het recht gerealiseerd kunnen worden; want al die deugden moeten betracht worden met aanzien des persoons. Daar is het recht niet toe in staat. Vandaar ook dat beleid op maat ten principale niet mogelijk is.

Het is zelfs nog erger. Recht heeft geen additieve eigenschap. Beleid wordt niet per definitie rechtvaardiger, naarmate alle beslissingen rechtvaardig zijn. Het omgekeerde kan juist het geval zijn. Neem het vreemdelingenbeleid. Men kan het beleid zo inrichten dat in ieder individueel geval met de meeste zorgvuldigheid en de grootste rechtswaarborgen besloten wordt. Gevolg daarvan is echter dat iedere vreemdeling het beeld krijgt dat men vrij mag inreizen, met als gevolg een groeiende groep vreemdelingen die hier geen perspectief heeft en onder verkommerende omstandigheden hier verblijft. ‘Summum lex, summa iniustitia’ de Engelsen zeggen het pregnanter: ‘The law is an ass’.

Het onderstreept wat Machiavelli reeds concludeerde dat het succes van het handelen van de overheid niet wordt bepaald door rechtvaardigheid van de besluitvorming en deugdzaamheid bij de totstandkoming, maar door het succes van het resultaat.  

Het zijn slechts enkele reflecties bij het functioneren van de overheid die vooral onderstrepen de eigenaard van het functioneren van de overheid en de wezenlijke verschillen tussen besluiten en handelen in een onderneming en bij de overheid. Die overheid heeft tegelijk weer andere mogelijkheden om problemen op te lossen; bijv. door onze concepten of denkpatronen te veranderen. Vaak is het een zaak van anders naar een probleem kijken of de vraag anders percipiëren.

Eerder heb ik ooit als illustratie het fileprobleem gebruikt. Dat is mede een probleem omdat iedereen in zijn eigen vrije tijd in de file staat. Het fileprobleem oplossen vergt dan ook het gedrag veranderen van miljoenen burgers die het wel lastig vinden, maar die op dat moment niets profijtelijkers hebben te doen. Als we echter het woon-werk verkeer tot arbeidstijd zouden verklaren, dan staat u in de tijd van de baas in de file; het maakt iedereen gelukkig, behalve werkgevers, maar die kunnen dan ook veel effectiever maatregelen nemen om het probleem te beperken of op te lossen: collectief vervoer, flexibele werktijden, extra-betaalde verkeersstrook.

Door even anders te kijken, zijn er vaak verrassende, vernieuwende perspectieven. Neem de Betuwelijn. Zou er even grote weerstand tegen geweest zijn als deze vanaf het begin gepresenteerd was als een nooddijk om de helft van de Betuwe te beschermen in geval van hoog water in de rivieren, die we ook nog nuttig uitbaten door er een spoorlijn overheen te leggen, dan zou de perceptie vermoedelijk geheel anders zijn geweest.

Een ander voorbeeld; als u het percentage arme huishoudens in de gemeente Den Haag willen verkleinen, kan dat door de gemeente Wassenaar bij Den Haag te voegen. Het denken een draai geven is vaak de eerste stap naar een oplossing en op dat punt heeft de overheid vaak weer meer mogelijkheden.

We zijn hier bijeen om vanavond de beredderaars bij de overheid te eren. Het is een bijzonder vaardigheid die vereist dat men weet om te gaan met de eigenaard van de overheid.

Overheidsbeleid en het realiseren van publieke doelstellingen luisteren naar eigen wetten en regels.
Het meest opvallend is dat die wetten een merkwaardige overeenkomst vertonen met de wetten van de algemene relativiteitstheorie. Ook bij overheidshandelen is de kortste weg tussen twee puntenniet de rechte lijn. Tussen voornemen en realisatie volgt overheidsbeleid vele krommen, bochten en kronkels maar nimmer de rechte weg.
Evenzo is de formule E=mc2 van toepassing. Waarbij E de energie is die nodig is om een doel te bereiken. M is de massa mensen die geraakt wordt door het beleid en C is de snelheid waarmee dat doel bereikt moet worden.
En tenslotte geldt het verschijnsel dat hoe sneller we gaan des te minder we oud worden. Dat geldt niet voor de betrokken ambtenaren, maar het resultaat. Het is zoals verwoord in de paradox; als we willen dat alles gelijk blijft, dan moeten we zorgen dat alles verandert.

En nu staan we voor de noodzaak om te krimpen en dat is geen ramp, integendeel durf ik zelfs te zeggen.
Merkwaardigerwijze heb ik de goede hoop dat de krimp in de beschikbare middelen ertoe zal nopen om opnieuw te kijken naar het functioneren van de overheid en de wijze waarop zij samenwerking in de samenleving bewerkstelligt. Dat zal, naar ik verwacht – en dat verbaast u misschien - niet vooral geschieden in de vorm van terugtreden van de overheid ten gunste van de markt. Markten ontstaan niet door het terugtreden van de overheid, ze ontstaan dankzij overheidsregels en ingrijpen. Markt en overheid zijn geen communicerende vaten.
Het gaat alleen om een andere wijze van coördinatie en van verdeling van de voordelen. Het functioneren van markten berust bovendien op vrijwel onbeperkte deelbaarheid van vraag en aanbod, waarbij vraag en aanbod onmiddellijk zichtbaar zijn. Op de meeste terreinen waar de overheid in is gemengd wordt wel aan die voorwaarde voldaan. Toch zal ook op die terreinen de overheid anders moeten gaan functioneren.

De huidige crisis heeft alleen maar sneller aan het licht gebracht dat we vastlopen in concepten waarin ieder maatschappelijk probleem door de overheid voor de mensen moet worden opgelost. Ook zonder de crisis waren we daarin vastgelopen. Nu moeten we alleen versneld aan het werk om de maatschappelijke problemen aan te pakken vanuit de samenleving, maar met de overheid om de samenwerking te laten slagen.

Dat is de inzet van het kabinet op het terrein van het beperken van het overheidsapparaat en de bestuurlijke inzichten van het land. En dat kan ook als we er in slagen de overheid weer te herstellen in zijn waarde van mechanisme en instituut van maatschappelijke samenwerking. Als we er in slagen de overheid weer geaccepteerd te krijgen als beschermer van de samenleving.