Reactie op groenboek beleid inzake controle van financiële overzichten
Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA ’S-Gravenhage
Datum 22 november 2010
Betreft Groenboek beleid inzake controle van financiële overzichten: lessen uit de crisis
Ons kenmerk FM 2010-19779 M
Geachte voorzitter,
Op 13 oktober 2010 heeft de Europese Commissie het Groenboek ‘Beleid inzake controle van financiële overzichten: lessen uit de crisis’ gepubliceerd en ter consultatie aan lidstaten en marktpartijen voorgelegd. Conform de daarvoor geldende procedure bied ik u bijgaand de reactie van het kabinet op de door de Europese Commissie gestelde vragen aan. De Europese consultatietermijn loopt af op 8 december 2010. De Europese Commissie heeft aangegeven dat ook reacties die later dit jaar binnenkomen worden geaccepteerd. Dit betekent dat uw Kamer de gebruikelijke reactietermijn van een maand in acht kan nemen. Het Groenboek is overigens als bijlage aan deze brief gehecht.
Achtergrond en doel Groenboek
In het Groenboek worden door de Europese Commissie vragen gesteld over de wenselijkheid van diverse nieuwe maatregelen ten aanzien van het beleid inzake de controle van financiële overzichten. Thema’s die hierbij worden aangesneden zijn de rol van de auditor, de governance en onafhankelijkheid van auditkantoren, toezicht, de configuratie van de auditmarkt, het tot stand brengen van een interne markt voor de verlening van auditdiensten, de vereenvoudiging van de regels voor wettelijke controles bij MKB-ondernemingen en internationale samenwerking. De voorstellen van de Europese Commissie moeten worden gezien in de algemene context van de hervorming van de regulering van de financiële markt. Hiermee wordt aangesloten op het op 2 juni 2010 uitgebrachte Groenboek corporate governance bij financiële ondernemingen en het beloningsbeleid.
De Europese Commissie wijst in het Groenboek op de behoefte aan een debat over wat er moet worden gedaan om ervoor te zorgen dat zowel controles van financiële overzichten als controleverklaringen geschikt zijn voor het doel dat ze hebben. Ook in Nederland vindt een debat plaats over welke waarde moet worden gehecht aan de door accountants verstrekte verklaringen en of en in hoeverre accountants die wettelijke controles verrichten meer relevante informatie zouden moeten verschaffen. Het kabinet verwelkomt dan ook het Groenboek waarin de auditfunctie in brede zin onder de loep wordt genomen.
Het Nederlandse standpunt
De door uw Kamer ingestelde Commissie de Wit heeft in haar rapport “Verloren krediet” geconcludeerd dat de financiële crisis heeft laten zien dat de accountancy is tekortgeschoten in zijn maatschappelijke taak, om zorg te dragen voor een begrijpelijke en toereikende toelichting op de jaarrekening van financiële instellingen, in het bijzonder de toelichting op onzekerheden in de waardering van financiële activa. De Autoriteit Financiële Markten heeft na haar reguliere onderzoeken 2009 gericht op de wettelijke controles van de Big 4-kantoren geconcludeerd dat de kwaliteit van de werkzaamheden van accountants in de financiële sector, de sectoren bouw/vastgoed, automotive en de publieke sector moet worden verbeterd en dat hiervoor een fundamentele gedragsverandering nodig is. Het kabinet ziet dan ook voldoende ruimte voor verbetering van de kwaliteit van de auditfunctie. Naar de mening van het kabinet moet hierbij allereerst worden ingezet op betere naleving en strengere invulling en handhaving van de bestaande wet- en regelgeving. Zo zouden accountants meer gebuik moeten maken van de mogelijkheid tot het geven van toelichting bij de door hen afgegeven verklaringen en mogen zij zich niet geremd voelen tot het afgeven van een beperkte verklaring indien de bevindingen van door hen uitgevoerde controlewerkzaamheden hiertoe aanleiding geven. De toezichthouder speelt volgens het kabinet een belangrijke rol bij de gewenste kwaliteitsverhoging van de wettelijke controles en de versterking van de professioneel-kritische houding van de accountant.
Uit de voorliggende antwoorden op de in het Groenboek gestelde vragen blijkt dat het kabinet voorstander is van vergaande (minimum)harmonisering om verschillen tussen lidstaten in het regelgevend kader en de mate van toezicht tegen te gaan. Zo is het kabinet voorstander van een strakkere harmonisering van de regels voor kwaliteitsborgingstelsels en het publiek toezicht, een grotere rol voor de Europese Unie bij het toezicht op accountantskantoren, bij voorkeur door het beleggen van bevoegdheden bij een European Supervisory Authority (ESA), en het harmoniseren van het normenkader bijvoorbeeld inzake de onafhankelijkheid van accountants. Dit draagt volgens het kabinet niet alleen bij aan de kwaliteitsverhoging van de accountancy, maar bewerkstelligt ook dat kleinere accountantskantoren gemakkelijker binnen de Europese Unie kunnen opereren en daarmee hun concurrentiekracht kunnen vergroten. Het kabinet pleit voor het behoud van de mogelijkheid om waar nodig op nationaal niveau een extra kwaliteitsslag te kunnen maken. Het kabinet acht maximumharmonisering daarom niet wenselijk.
Wat betreft de door de Europese Commissie aangehaalde marktconcentratie van de Big 4-kantoren en het daarmee gepaarde gaande veronderstelde systeemrisico is het kabinet overigens van mening dat toezicht- en mededingingsoverwegingen niet door elkaar mogen lopen. In geval van marktverstoringen beschikt de Europese Commissie over sterke mededingingsbevoegdheden en volgens het kabinet ligt het in de rede dat als door het wegvallen van één van de Big 4-kantoren een overname door één of meer van de andere Big 4-kantoren plaatsvindt, die overname vanuit mededingingstoezicht kritisch bekeken zal worden. Een systeemrisico bestaat als financiële problemen bij een instelling andere instellingen kan besmetten en hiermee een algehele crisis kunnen veroorzaken. Daarvan is hier volgens het kabinet geen sprake.
De Europese Commissie komt volgens het kabinet met enkele voorstellen waarvan de noodzaak in het Groenboek niet is aangetoond en waarvan de verhouding tot het beoogde doel onduidelijk is. Bijvoorbeeld het neerleggen van de aanstelling van en beloning aan de accountant bij derden, de verplichte oprichting van een consortium van accountantskantoren en het verplicht rouleren van accountantskantoren. Het kabinet is niet overtuigd van de noodzaak van deze maatregelen en voorziet dat deze de kosten voor controlecliënten kunnen opdrijven. Het kabinet vindt wel dat goed gekeken moet worden naar de door de Europese Commissie aangehaalde al dan niet gewenste samenloop van audit- en niet-auditdiensten aan dezelfde controlecliënt. Volgens het kabinet zou de kwaliteit van de auditmarkt erbij gebaat zijn als de Europese Commissie hiervoor met de lidstaten een nieuw regelgevend kader zou ontwerpen. Hierbij moet echter ook rekening worden gehouden met de nadelen die aan een beperking van non-auditdiensten verbonden zijn, zoals het verlies aan bepaalde –ook voor de controle belangrijke- deskundigheid die het gevolg is bij een volledig verbod op non-auditdiensten. Ook doet het kabinet de suggestie om de controlerende accountant te laten aanstellen door de auditcommissie/raad van commissarissen. Deze laatste zou een kritische rol kunnen vervullen ten aanzien van de kwaliteit van de uitvoering van de jaarrekeningcontrole.
Tot slot
De Europese Commissie spreekt in het Groenboek consequent over “auditors” en “auditkantoren”. In de door het kabinet geformuleerde antwoorden worden deze termen enkel gebezigd daar waar wordt gesproken over de accountant in zijn functie als wettelijk controleur. Voor het overige spreekt het kabinet in algemene zin over “accountants” en “accountantskantoren”.
Hoogachtend,
de minister van Financiën,
mr. drs. J.C. de Jager