Toespraak van minister J.P.H. Donner van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij DNB Pensioenseminar, 13 september 2010
13-09-10DNB pensioenseminar
Een duurzaam adequaat pensioen
Inleiding
‘En ze leefden nog lang en gelukkig’ dat is waar sprookjes eindigen – en het pensioenfonds begint. Geld maakt niet gelukkig. Maar zonder geld leef je niet lang gelukkig en al helemaal niet lang en gelukkig. Lang gelukkig leven; het zijn ook de termen waarin het probleem van de pensioenfondsen wordt omschreven. Want mensen leven gelukkig langer maar ze willen ook langer gelukkig leven en het is een sprookje dat zulks voor dezelfde premie kan.
Dat pensioenen geen rustig bezit meer zijn, was voor u geen nieuws. Deze week werd het ook een groot publiek duidelijk. Het was de week van het pensioen. In Frankrijk gingen twee miljoen mensen de straat op; in Athene raakten demonstranten slaags met de politie; ook in België wil men de straat op, maar daar moet men nog wachten op een kabinet om tegen te protesteren; in Luik kwamen deskundigen en regeringen uit de EU samen om zich te buigen over de pensioenproblematiek. En in Nederland? In Nederland doen we het rustig. De vijf grote pensioenfondsen zette een advertentie in de krant, maar het had hetzelfde effect.
Laat het aan de pers en de politiek over en het vraagstuk is al gauw gereduceerd tot een probleem van korten van pensioenen en van een lage rentestand. De oplossing wordt dan ook beter hanteerbaar; mensen krijgen minder pensioen maar de minister kan het verhelpen door een ander rente te hanteren. De kwaliteit van die oplossing werd laatst op de radio mooi getypeerd. Je kunt de afstand van Amsterdam naar Keulen in kilometers uitdrukken of in mijlen; in mijlen lijkt het minder, maar de afstand blijft hetzelfde.
Bij welke rekenrente dan ook, het probleem blijft hetzelfde. Demografische en fysieke ontwikkelingen –relatief meer ouderen die absoluut langer leven- maken het draagvlak voor pensioenen steeds dunner; of het nu een omslag gefinancierd of kapitaalgedekt pensioen betreft. Dat is al een tijd aan de gang. Maar als gevolg van de financieel economische crisis dreigen we nu plotseling door het ijs te zakken. Alle Europese overheden moeten als gevolg daarvan pensioenen aanpassen; door de pensioenleeftijd te verhogen, pensioenen te versoberen of pensioenrechten te beperken.
Het Nederlandse pensioenstelsel heeft naar internationale maatstaven gemeten de crisis tot dusver robuust doorstaan, maar de duurzaamheid van het stelsel laat te wensen over. De commissie Goudszwaard heeft die boodschap al gegeven; het stelsel is gezond, maar om het zo te houden moeten nu maatregelen getroffen worden.
Op hoop van zegen?
De discussie over de maatregelen die getroffen moeten worden lijkt zich de afgelopen weken te concentreren op de veertien fondsen die thans een eventuele korting moeten overwegen. Het lijkt wel alsof de hele betrouwbaarheid van het bestaande stelsel afgemeten moet worden aan die mogelijke korting. Maar betrouwbaarheid is niet dat er nooit iets mis gaat. Wiskundig staat vast dat ‘ontsporingen’ een integraal onderdeel zijn van welke systeem dan ook; hoe complexer het systeem des te regelmatiger de ontsporingen. 500 jaar voor Christus zei Confucius al: "Onze grootste overwinning is niet dat we nooit falen, maar dat we telkens als we struikelen weer opstaan." Betrouwbaarheid is niet gelegen in de afwezigheid van missers, maar in het adequaat aanpakken van de missers die zich voordoen.
Het korten van pensioenen is een uiterst middel. Voor een pensioenfonds is het korten van pensioenen even zuur als het is voor een autofabrikant om een automodel terug te moeten roepen wegens veiligheidsgebreken. Toch maakt het incidenteel terugroepen, auto’s als zodanig betrouwbaarder in de ogen van het publiek, dan het rond laten rijden van auto’s met een gebrek in de hoop dat het zich niet voordoet.
Geldt dat niet ook voor pensioenen? Is het in een voorkomend geval niet beter om te kiezen voor korten, dan dit kost wat kost te vermijden? Natuurlijk, korten doet pijn. Maar als daartoe besloten wordt, geschiedt dit doorgaans op een moment dat het economisch tegenzit en iedereen wel ziet dat het moeilijk anders kan. Belangrijk is ook dat na het korten iedere ruimte die ontstaat, weer gebruikt kan gaan worden voor groei en indexering. Waar korting zo lang mogelijk wordt uitgesteld, komt ze vaak op een moment dat het economisch weer beter gaat en wordt dan niet begrepen. Bovendien zal indexering juist nog lange tijd moeten achterblijven bij de groei die mensen weer ervaren, wat ook veel minder begrepen zal worden. Korten is een uiterst middel, maar als het nodig is kun je het maar beter doen.
Toen ik aantrad als minister van Sociale Zaken trof ik daar vergaande plannen om pensioenen te voorzien van een pictogram, waarmee het voor deelnemers in een oogopslag duidelijk zou zijn hoe het met hun pensioenfonds en de vooruitzichten van indexering was gesteld. Het beoogde pictogram was een bootje dat hoger of lager op het water dreef, al naar gelang de vooruitzichten. De bootjes zouden associaties oproepen met de positieve kanten van het pensioen: vrijheid, varen, vakantiegevoel. De heer Riemen, toen nog ambtenaar ten departemente, was zeer stellig; dit zou duidelijk zijn.
Gelukkig hebben we het niet gedaan. Het zou niet goed geweest zijn als 340 pensioenfondsen nu voorzien zouden moeten zijn van het pictogram van een zinkend schip. Het is een onjuist beeld, hoewel ook de heer Ulenbelt van de SP dit beeld vorige week gebruikte en ik een cartoon van mijzelf gezien heb zittend in een tobbe spelend met gezonken pensioenscheepjes,.
Het feit dat 340 van de 600 pensioenfondsen begin vorig jaar een onvoldoende dekking hadden, is niet opmerkelijk gegeven de storm die toen door de financiële wereld raasde. Opmerkelijk is dat iets minder dan de helft ook toen nog steeds een voldoende dekking bood; opmerkelijk is dat maar 18 fondsen aangaven niet zonder korting binnen vijf jaren weer een toereikende dekking te kunnen bereiken; opmerkelijk is dat de pensioenfondsen inmiddels hun vermogenspositie hebben verbeterd - ook enkele van de bedoelde achttien fondsen. Nog opmerkelijker is dat sociale partners in de afgelopen periode overeenstemming hebben bereikt over de maatregelen die getroffen moeten worden om het stelsel beter bestand te maken tegen de groeiende levensverwachting en financieel-economische onzekerheden.
U kunt kortom met tevredenheid terugkijken op het afgelopen jaar; het beeld is niet dat van een konvooi dat in verwarring verkeert, ondanks de bijzondere rentestand. Er is een grotere deining op de financiële markten. De toegenomen volatiliteit maakt dat we heftiger op en neer gaan. Dat kan tot zeeziekte leiden als de dekkingsgraden weer duikelen; maar zeeziekte pak je aan door op de horizon te letten en niet op de golven. Er wordt niet op dagkoersen gevaren. De eerstvolgende peiling vindt eind dit jaar plaats. De bevindingen daarbij kunnen tot maatregelen leiden, maar pas in april 2012, als niet in de tussentijd de situatie is verbeterd. Als over anderhalf jaar de rentestand nog even laag is als nu, kan niemand beweren dat er op basis van dagkoersen wordt beslist. Wie dan nog in moeilijkheden verkeert moet maatregelen treffen.
Dat veertien fondsen eind van dit jaar mogelijk een korting moeten overwegen is niet het gevolg van dagkoersen. Het betreft fondsen die eind 2008 ook al niet konden voldoen aan een herstelpad van vijf jaren. Ik weet; in sommige gevallen is de vermogenspositie aanzienlijk verbeterd en is het nu de rentestand die de dekkingsgraad aantast. Dat is evenwel geen reden voor verder uitstel. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat de huidige rentestand van korte duur is. In Japan lag de rente jarenlang op een zeer laag niveau. De staat heeft nog vorige week een lening tot 2013 uitgeschreven tegen 1¾ %; de hypotheekrente is de afgelopen maand ook neerwaarts bijgesteld. We hopen misschien wel dat de rente weer omhoog gaat, maar zeker zijn van wat je hoopt heet geloof. En hoewel je uit geloof bergen kunt verzetten en over water kunt lopen, zou ik het pensioenstelsel daar niet op durven bouwen.
Indien nu weer extra uitstel wordt gegeven of indien van een andere rekenrente wordt uitgegaan, wordt weer een nieuw risico genomen in de verwachting van betere tijden. De wet eist dat een pensioenfonds dat beneden een dekking van 105% zakt in drie jaren terug moet zijn op dat niveau of anders binnen een jaar moet korten. Op dat uitgangspunt zijn al vele versoepelingen aangebracht in de verwachting dat het beter zal gaan. De hersteltermijn is van drie op vijf jaren gesteld; de eis van korting binnen een jaar is op twee jaar gesteld; de parameters die de commissie Don aanbeveelt worden nog niet toegepast, en er wordt tot dusver maar beperkt rekening gehouden met de stijgende levensverwachting. Allemaal om onnodige onrust en verlies aan vertrouwen te voorkomen. We moeten oppassen dat met al die risico’s in de verwachting van betere tijden, het pensioenstelsel niet gaat lijken op de situatie in het toneelstuk van Heijermans: “Op hoop van zegen”. Dan worden de pensioenfondsen als onzeewaardige schepen de zee op gestuurd, op hoop van zegen. Als het dan alsnog tegenvalt, worden het vertrouwen en het voorkomen van onrust duur betaald.
Hoe verder?
De situatie van de bedoelde veertien fondsen is nu verder een zaak tussen het betrokken fonds en de toezichthouder. Wij moeten aandacht en energie richten op wat nodig is om het bestel gezond te houden en aan te passen aan de demografische en economische realiteit. Het voorbereidende werk is gedaan; door de commissies Don, Frijns en Goudswaard. Eerder al wees de commissie-Bakker er op dat de AOW-leeftijd omhoog moet in het belang van de arbeidsparticipatie. Die analyses en adviezen maken het mogelijk een koers uit te zetten.
Het zij verre van mij om u te vertellen welke koers de pensioenfondsen moeten varen. Ik weet het; ik ben niet de grote roerganger van de pensioenwereld. Ik word gerekend tot de stuurlui aan de wal. Maar dat zijn de beste. Ik stel dan ook tevreden vast dat mijn aanwijzingen van de ‘wallekant’ zijn gevolgd, en dat partijen vast zijn begonnen zonder mij. Het bord is redelijk leeg gegeten. Ik bedoel dat sociale partners na het pensioensymposium van dit voorjaar, het Pensioenakkoord hebben gesloten, waarin afspraken zijn gemaakt om pensioenregelingen toekomstbestendiger te maken en om pensioenen meer mee te laten bewegen met de financiële markten en met de levensverwachting. Met het Pensioenakkoord laten de sociale partners zien dat ze hun verantwoordelijkheid voor de aanvullende pensioenen serieus nemen.
Het programma ligt er nu. Laten we de uitvoering ter hand nemen. Langs twee lijnen zullen pensioenregelingen duurzamer gemaakt moeten worden; door mee te groeien met de levensverwachting en door mee te groeien met de economische ontwikkeling. In samenhang daarmee zal het financieel toetsingskader moeten worden aangepast en zal behoeft ook de ‘governance’ van pensioenfondsen nadere aandacht. Een snelle aanpak langs die twee lijnen schept bovendien ruimte voor pensioenfondsen voor verbetering van de dekkingsgraad.
Ik weet dat sociale partners graag zouden zien dat deze nieuwe meegroei pensioenen al vanaf 1 januari 2011 gehanteerd zouden kunnen worden. Dat is met een uiterste krachtsinspanning mogelijk als het gaat om het meegroeien van de pensioenleeftijd met de levensverwachting. Het zou al ruimte scheppen als pensioenfondsen vanaf die datum bij de berekening van hun verplichtingen uit zouden mogen gaan van een hogere pensioenleeftijd. Maar dan zal ook de AOW-leeftijd aangepast moeten zijn, anders ontstaat een mogelijke divergentie tussen de AOW-leeftijd en de pensioenleeftijd. Vandaar dat ik de Tweede Kamer vorige week heb opgeroepen de daartoe strekkende voorstellen nu ter hand te nemen. Ik ben bereid om de voorstellen die in de kamer liggen bij nota van wijziging aan te passen aan het Pensioenakkoord. Ook dan zal de uiteindelijke besluitvorming over de verhoging van de AOW-leeftijd vermoedelijk pas plaatsvinden na het aantreden van een nieuw kabinet –hoewel je weet tegenwoordig nooit- maar dat betekent niet dat de voorbereiding daar op moet wachten.
De aanpassing van de AOW-leeftijd wacht al te lang. De keuze voor een pensioenleeftijd van 65 is al honderd vijftien jaren oud. In 1895 lichtte Abraham Kuyper de wenselijke pensioenleeftijd toe voor ‘werklieden en huns gelijken’. Moest het 60 zijn? Of 70?: ‘Zij, die enkel met hun hart te rade gingen, kozen liefst voor 60.’ En zij, die uitsluitend naar de financiën keken, kozen voor 70, want ‘dan zijn er weer zooveel meer gestorven.’ Kuyper gebruikte hart en hoofd en koos de gulden middenweg: 65 jaar. Het is echt niet te vroeg voor een heroverweging en om de AOW-leeftijd aan te passen aan de gemiddelde levensverwachting. De afweging van Kuyper laat ook zien waarom het verstandig zou zijn om het mechanisme van periodieke aanpassing van de AOW-leeftijd aan de voortgaande stijging van de levensverwachting uit het Pensioenakkoord over te nemen. Het bespaart pijnlijke afwegingen tussen hoofd en hart in de toekomst; de politiek heeft altijd wat moeite met dat soort afwegingen.
Het mogelijk maken dat pensioenen meegroeien met de levensverwachting is nog denkbaar, het is evenwel irrealistisch om te denken dat dat ook kan voor wat betreft het meegroeien met de economische situatie. Daarbij gaat het om drie sporen die bereden moeten worden. De pensioenfondsen zullen het concept moeten ontwikkelen. In samenspraak met de overheid zal vervolgens moeten worden ontwikkeld wat een evenwichtige risicoverdeling is, wat de grenzen van de aanvaardbare risico’s zijn en welk financieel toetsingskader daarbij hoort. Het derde spoor is ten slotte dat van de wetgeving, in het bijzonder van de aanpassing van de pensioenwet. Die zal pas ingezet kunnen worden als de contouren duidelijk zijn van wat zo’n meegroeipensioen kan zijn. Dat betekent niet dat eerst alles duidelijk moet zijn, voordat het wetgevingstraject kan worden ingezet. Ik verwacht dat er in alle gevallen bij de uitwerking en invoering nieuwe vragen en problemen zullen opduiken die een antwoord behoeven.
In de brief aan de Kamer die ik vandaag of morgen zal sturen op verzoek van de Kamer, waarin het ‘spoorboekje’ wordt aangegeven van de verschillende trajecten die in gang moeten worden gezet, zal ik aangeven dat we er naar moeten streven dat we de verschillende voorstellen rond 1 januari 2011 op de rails hebben, met als oogmerk dat de wetgeving in 2011 kan worden afgerond. Dan kan de ademruimte op tijd worden geboden voor de toetsingsmomenten eind dit jaar, eind volgend jaar en 1 april 2012. Daarmee weten we ook op tijd of er in het kader van een nieuw FTK reden is voor een andere benadering bij het hanteren van de rente bij het berekenen van de dekkingsgraad.
Het kan, maar we moeten het niet onderschatten. Onderkend moet worden dat wat we trachten te realiseren, is een nieuwe vorm van collectief pensioen: een duurzame, adequate pensioenvoorziening. Dat is niet eenvoudig een kwestie van het verschuiven van risico’s naar gepensioneerden. Daar zullen grenzen aan gesteld worden. Het schept nieuwe vragen over solidariteit tussen generaties en tussen mensen die in een laagconjunctuur met pensioen gaan, en die dit doen in een hoogconjunctuur.
Inzet blijft een pensioenvoorziening in aanvulling op de AOW die mensen een adequaat pensioen in het vooruitzicht stelt, maar dat gelijk duurzaam meegroeit met de levensverwachting en de economische ontwikkeling. Alleen als daar betrouwbare zekerheid over geboden kan worden, zullen mensen niet op allerlei wijze zelf bij gaan sparen met als resultaat dat we een steeds grotere spaarpot krijgen, die onnodig beslag legt op kapitaal en uiteindelijk niet minder kwetsbaar is.
Flankerend beleid
Bij alle aandacht voor de aanpassing van het pensioenstelsel moet tegelijk niet uit het oog verloren worden, dat dit slechts één onderdeel is van de bredere plaat van de aanpassingen die nodig zijn in een vergrijzende samenleving. Verhoging van de pensioenleeftijd is de keerzijde van langer werken. Dat omvat een veel bredere agenda. Een eerste dimensie daarvan is versterken van duurzame inzetbaarheid. Daarbij gaat het om fysieke aspecten (hoe houden we mensen gezond in hun werk), scholing en ontwikkeling van mensen en het vraagstuk van arbeidsmobiliteit: het tijdig kunnen wisselen van baan en ander werk vinden.
De tweede dimensie van langer werken is het versterken van de arbeidsmarktpositie van ouderen. Sociale partners hebben in het pensioenakkoord afgesproken dat ze dit najaar met voorstellen hiervoor komen. Dat is nodig. De feitelijke uittreedleeftijd stijgt gestaag, maar ouderen die werk verliezen hebben beperkt kans op een nieuwe baan. Het gaat bovendien niet alleen om het vinden van een nieuwe baan bij verlies van de oude, maar ook om de mogelijkheid om een stap terug te doen; in het eigen bedrijf of in een ander bedrijf.
Dat laatste zou gepaard kunnen gaan met vormen van deeltijdpensioen. Veel mensen willen best doorwerken, maar hebben niet meer het ‘heilige moeten’ van vijf dagen per week en minstens acht uur per dag. Tenslotte is er ook het doorwerken na de pensioenleeftijd. Zodat er de mogelijkheid is dat als het pensioen tegen lijkt te vallen, mensen dit kunnen opvangen door langer door te werken.
Tot besluit
Er is veel te doen. Op korte en op lange termijn. Het gaat er om het pensioenstelsel gezond te houden. Ik ben blij dat enkele grote fondsen dit vorige week vrijdag zelf al in een advertentie hebben aangekondigd dat pensioenen zullen worden aangepast. Een zekere onrust zal echter onvermijdelijk zijn. Ook daarom is het goed de uitvoering snel ter hand te nemen.
Het is positief dat pensioenfondsen de perceptie van het pensioen beter in lijn proberen te brengen met wat het werkelijk waard wordt. Het zou ook mooi meegenomen zijn als het ze zou lukken iedereen duidelijk te maken dat het niet de minister is die pensioenfondsen dwingt om te korten. Het zijn de pensioenfondsen zelf die dat in handen hebben. Maar dat is de boze droom. Het gaan nog steeds om het sprookje: zij leefden nog lang en gelukkig. Daar begint het pensioen.
Sprookje en werkelijkheid weer met elkaar in overeenstemming brengen, dat is uw opdracht, dat is onze opdracht. Ieder moet daarbij doen wat zijn taak is. Bartolus van Saxoferrato (jurist 11e eeuw) zei: Als feiten en regels niet met elkaar in overeenstemming zijn, moeten regels aan de feiten worden aangepast.
Dat komt eerst, maar daarna moeten regels en feiten tot betrouwbare zekerheid worden gebracht. De zekerheid van een adequaat pensioen. Dat is het sprookje dat nog steeds mogelijk is. Inzet blijft immers: ze leefden nog lang en gelukkig, maar ze moesten er wel voor werken!