Kamerbrief over ontwikkelingen in het Grote Merengebied
Onder verwijzing naar de brief van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van 1 februari jl., met kenmerk 08-BuZa-B-015, informeer ik u hierbij over de ontwikkelingen in het Grote Merengebied. Ik bouw daarbij voort op het Algemeen Overleg over de Grote Merenregio van 3 oktober 2007 en mijn brieven van 8 juni 2007 (29237, nr. 61) en 1 oktober 2007 (29237, nr. 64), waarin ik verslag doe van mijn werkbezoeken aan de regio.
Recente ontwikkelingen
Sinds het Algemeen Overleg van 3 oktober 2007 heeft zich een aantal belangrijke ontwikkelingen voorgedaan die van direct belang zijn voor de vrede en stabiliteit in het Grote Merengebied: er liggen nu concrete akkoorden en actieplannen voor de aanpak van de grootste regionale spoilers: het Front Démocratique pour la Libération du Rwanda (FDLR, waaronder een harde kern van génocidaires uit 1994), de troepen van ex-generaal Nkunda in de DRC, het Ugandese Lord Resistance Army (LRA) en het Burundese Front National de Libé ration (FNL).
In de DRC is enige voortgang geboekt in de stabilisatie van het oosten. In reactie op de geweldsuitbarstingen in oktober vorig jaar, tekenden de DRC en Rwanda op 9 november 2007 een joint communiqué voor de gezamenlijke en gelijktijdige aanpak van de FDLR en de troepen van ex-generaal Nkunda. Beide partijen erkenden dat de FDLR en Nkunda’s troepen de voornaamste bedreiging vormen voor de veiligheid en stabiliteit van de regio. De nederlaag die het Congolese leger vervolgens heeft geleden tegen Nkunda heeft pijnlijk duidelijk gemaakt dat langs militaire weg geen definitieve oplossing van de conflicten te bereiken is. Het mislukken van het militair offensief tegen Nkunda heeft de weg vrij gemaakt voor de meer op dialoog gerichte krachten in Congo, zoals de Congolese parlementsvoorzittter Kamerhe en de voorzitter van de kiescommissie Malu Malu. Op hun initiatief is begin januari een vredesconferentie voor de Kivu ’s gestart. Deze heeft, tegen de verwachting in, geresulteerd in de ondert ekening van de zogeheten akkoorden van Goma tussen de Congolese regering en alle binnenlandse gewapende groepen in de Kivu-provincies.
Ook Uganda heeft historische stappen gezet voor de oplossing van het LRA-vraagstuk en de wederopbouw en ontwikkeling van Noord-Uganda. In Juba (Zuid-Sudan) zijn de onderhandelingen over een alomvattend vredesakkoord tussen de Ugandese regering en de LRA een laatste fase ingegaan. Op alle onderdelen hebben partijen inmiddels overeenstemming bereikt en vastgelegd. Tevens hebben partijen zich verbonden voor 28 maart 2008 het vredesakkoord te tekenen. Nederland is steeds voorstander geweest van een oplossing langs vreedzame weg. Nederland heeft dan ook de vredesbesprekingen sinds hun start in zomer 2006 gesteund, zowel politiek als financieel.
De onderhandelingen tussen Burundi en FNL zijn begin dit jaar nieuw leven ingeblazen: het Regionaal Initiatief, dat het vredesproces begeleidt, heeft het mandaat van de Zuid-Afrikaanse facilitator verlengd en uitgebreid, de FNL is teruggekeerd naar de onderhandelingstafel en drie weken geleden is in Kaapstad een ambitieus actieplan overeengekomen om de afspraken van het Comprehensive Ceasefire Agreement van september 2006 nog voor medio 2008 daadwerkelijk uit te voeren en de FNL tot een politieke partij om te vormen.
Een nieuwe fase: van verkiezingen via het Pact naar de akkoorden van Goma
De akkoorden van Goma vormen een belangrijk moment in het lange proces van vrede en verzoening in de regio, dat in gang is gezet met de succesvol verlopen democratische verkiezingen in de DRC, in juli en oktober 2006. De installatie van een legitieme regering in Kinshasa maakte immers de weg vrij voor de ondertekening in december 2006 van het Pact voor Veiligheid, Stabiliteit en Ontwikkeling van de Grote Merenregio, dat de basis vormt voor het Joint Communiqué en de Goma-akkoorden.
De beginnende stabilisering van Oost-Congo en de akkoorden die gesloten zijn met en over gewapende troepen in de Kivu-provincies, zetten ook druk op gewapende groepen elders in de regio om tot een politieke oplossing van hun geschillen en grieven te komen. Bij het vlottrekken van de vredesbesprekingen met de LRA en het FNL heeft zeker ook de hernieuwde belangstelling van en versterkte coördinatie binnen de internationale gemeenschap een aanjagende rol gespeeld.
De ontwikkelingen in de Grote Meren gaan langzaam in positieve richting; er is een momentum ontstaan voor vreedzame oplossing van binnenlandse en grensoverschrijdende geschillen. Een goede afloop is echter nog lang niet gegarandeerd.
Succesvolle uitvoering is niet vanzelfsprekend: rol van de internationale gemeenschap
Of de akkoorden van Nairobi, Goma, Juba en Kaapstad daadwerkelijk zullen leiden tot duurzame vrede en stabiliteit in de Grote Merenregio zal primair afhangen van de politieke wil in Kinshasa, Kigali, Kampala en Bujumbura om de overeenkomsten naar letter en geest uit te voeren. Daarnaast is eensgezinde en geïntegreerde internationale ondersteuning onontbeerlijk, zowel op het diplomatieke, militaire als ontwikkelingsvlak, om het momentum vast te houden.
De eerste prioriteit ligt bij de gelijktijdige en geïntegreerde aanpak van de FDLR en Nkunda. De internationale gemeenschap zal daartoe druk moeten houden op zowel Rwanda als de DRC om de gezamenlijke aanpak van FDLR en Nkunda voortvarend uit te voeren. Daarnaast zal internationale ondersteuning nodig zijn voor het herstel van het wettig gezag in de DRC. Verder dient MONUC, de VN-vredesmissie in de DRC, adequaat toegerust te zijn voor de uitvoering van haar mandaat, met name voor de bescherming van de burgerbevolking. Ik heb in dit verband eind 2007, 19 mln euro aan MONUC toegekend specifiek voor Oost-Congo. De Speciaal Vertegenwoordiger van de Europese Unie voor de Grote Meren, de Nederlander Roeland van de Geer, speelt een cruciale rol bij de coördinatie van internationale ondersteuning voor de uitvoering van de akkoorden.
De regering zal de inspanningen van de EU Speciaal Vertegenwoordiger voor de Grote Meren, Roeland van de Geer, krachtig ondersteunen, juist nu er historische kansen liggen, die de internationale gemeenschap zich niet mag laten ontglippen. Nederland zal aandringen op een eensgezinde EU-lijn en, als lid van de Grote Meren Contactgroep, actief bijdragen aan optimale coördinatie en samenwerking tussen EU, VN en VS. Daarnaast zal Nederland, als co-voorzitter van de Vrienden van de Grote Merenconferentie, de daadwerkelijke naleving van het Grote Meren Pact bevorderen. Reeds nu is duidelijk dat het Pact geen dode letter is: DRC en Uganda hebben erop teruggegrepen om te komen tot een vreedzame oplossing van hun geschil over de olievoorraden onder het Albertmeer; Rwanda en DRC om te komen tot een gezamenlijke aanpak van FLDR en Nkunda.
Rol van Nederland : De Grote Merenregio blijft prioritair
De Grote Meren zullen voor de komende jaren een prioritaire regio blijven voor het Nederlandse geïntegreerde buitenlandbeleid. De landen in dit gebied behoren immers tot de allerarmste ter wereld, de millenniumdoelstellingen worden hier bij lange na niet gehaald, het gevaar van terugval naar gewapend (etnisch) conflict is voortdurend aanwezig. Daarom is een van mijn speerpunten: meer aandacht voor fragiele staten, voor landen voor, in en na conflict.
De Nederlandse inzet in deze landen is gericht op het creëren van randvoorwaarden voor ontwikkeling en, waar mogelijk, het wegnemen van onderliggende oorzaken van conflict. Het aanpakken van onderliggende oorzaken van conflict vergt langdurige betrokkenheid van de internationale gemeenschap, goede internationale samenwerking, een geïntegreerde aanpak en meer maatwerk.
Intensivering Grote Merenbeleid: evenwichtiger en landenspecifieker
De onderliggende oorzaken van conflict zijn grensoverschrijdend; de problemen moeten dan ook vanuit een regionaal perspectief aangepakt worden. Dat betekent niet dat de inzet van Nederland in alle landen van de regio dezelfde zal zijn: elk land (DRC, Burundi, Rwanda, Uganda) bevindt zich in een andere post-conflict- of ontwikkelingsfase en de Nederlandse meerwaarde is in elk van deze landen anders. Daarom vallen de DRC en Burundi vooralsnog onder de categorie ‘veiligheid en ontwikkeling’ waar de Nederlandse inzet primair is gericht op het verminderen van fragiliteit en het creëren van randvoorwaarden voor ontwikkeling. Voor Rwanda en Uganda is het kernprobleem niet langer meer alleen fragiliteit. De primaire focus van de Nederlandse inzet in die landen is dan ook het bereiken van de millenniumdoelen, goed en democratisch bestuur en het bevorderen van groei en verdeling.
Juist nu er een nieuwe fase is aangebroken, met meer ingangen voor vreedzame geschilbeslechting en een voorzichtig begin van wederopbouw en normalisatie, acht de regering de tijd rijp om de inspanningen in Burundi en DRC te intensiveren en verbreden. De ervaring leert dat juist in pre- en post-conflictlanden een alomvattende aanpak van onderliggende problemen cruciaal is. Het gaat in deze landen niet alleen om veiligheid en stabiliteit, maar ook om herstel van bestuursstructuren en democratische instituties, en om sociaal-economische wederopbouw.
In Burundi heeft Nederland een leidende rol, van oudsher op het FNL-dossier en sinds vorig jaar als co-sponsor (met Noorwegen) van de Wederopbouwconferentie. Er zijn weinig andere donoren in Burundi en Nederland heeft een bijzondere vertrouwensrelatie opgebouwd. Dat rechtvaardigt de inzet van overwegend bilaterale instrumenten, in nauwe samenwerking met Europese partners. Het gaat dan onder andere om de detachering van SSR-experts bij het ministerie van defensie en de nationale politie van Burundi.
In de DRC daarentegen is Nederland een kleinere speler en is onze capaciteit in verhouding tot de omvang en complexiteit van de problematiek beperkt. Om effectief te kunnen opereren, moet Nederland zich dan ook toeleggen op de gebieden waar Nederland specifieke meerwaarde en ervaring heeft: vrouwenrechten, humanitaire hulp, innovatieve hulpvormen voor de overgang van humanitaire hulp naar eerste fase van wederopbouw, DDR en SSR, bossen en duurzame energie. Bij voorkeur werkt Nederland met multilaterale en invloedrijke bilaterale partners. Bilaterale activiteiten in de DRC zijn vooral ondersteunend en complementair.
Rwanda heeft ruim tien jaar na de genocide opmerkelijke vorderingen gemaakt op het gebied van sociaal-economisch herstel. Tegelijkertijd blijf ik zorgen houden over de politieke ruimte en mensenrechtensituatie in dat land. Nederland was een van de eerste donoren na de genocide en heeft daarmee een vertrouwensrelatie opgebouwd. Daarop kunnen we nu voortbouwen door de samenwerking te intensiveren op het gebied van economische groei en MDG-bereiking, en tegelijkertijd daaraan een kritischer politieke dialoog te koppelen, samen met andere donoren, over democratisering, mensenrechten en verdelingsvraagstukken. Zo heeft Rwanda onder internationale druk in 2007 de doodstraf afgeschaft en het gevangenisregime dusdanig verbeterd dat het volgens het Internationaal Rwanda Tribunaal voldoet aan internationale standaarden, waardoor overname van in detentie verblijvende ICTR-verdachten nu mogelijk is. Op het gebied van politieke vrijheid is een stap in de goede richting gezet door de inwerkingtreding van de wet op politieke campagnevoering op lokaal niveau. Ook de terughoudende opstelling van Rwanda ten aanzien van de gevechten in Oost-Congo en de toenemende bereidheid van Rwanda actief en constructief bij te dragen aan het oplossen van het FDLR- en Nkunda-probleem in DRC is voor een belangrijk deel terug te voeren op de voortdurende internationale druk op Kigali in de afgelopen jaren.
Uganda is al jaren een partnerland voor Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. De reden hiervoor is dat het een land is waar met ontwikkelingsmiddelen de MDGs bereikt kunnen worden. Natuurlijk kent ook Uganda nog elementen van fragiliteit, maar die nemen zienderogen af naarmate het vrede s - en wederopbouwproces voor Noord-Uganda vordert. Zoals ik hiervoor al heb aangegeven, heeft Nederland dit vredesproces ondersteund, zowel politiek als financieel (met bijdragen aan het Juba Initiative Fund van € 0,9 miljoen in 2006 en €1 miljoen in 2007). Nederland vormde samen met de VS, het VK en Noorwegen de zogenaamde Kerngroep voor Noord-Uganda die diplomatieke druk bleef uitoefenen voor een vreedzame oplossing. Daarnaast is Nederland een van de eerste en grootste donoren voor de wederopbouw van het noorden (met bijdragen van € 8,1 miljoen in 2006 voor het opzetten van de civiele politie in Noord-Uganda (army-out-police-in), € 1,9 miljoen extra in 2006 voor een beurzenprogramma voor kinderen die door LRA gekidnapt zijn geweest dan wel anderszins door het conflict zijn getroffen en € 5 miljoen in 2007 voor het Ugandese wederopbouwplan (Peace, Recovery and Development Plan) ten behoeve van verdere wederopbouw van de politie, gerechtsgebouwen en gevangenissen. Ook bij de uitvoering van het vredesakkoord kan Nederland een leidende rol spelen, door intensivering van wederopbouwactiviteiten van het Noorden, maar ook als leidende donor (o.a. in de Justice, Law and Order sector).
Tegelijkertijd heb ik grote zorgen over de mate van ‘goed bestuur’, in het bijzonder wat betreft politieke ruimte en accountability, het functioneren van de rechtsstaat en corruptiebestrijding. Persoonlijk heb ik hierover in mei 2007 met president Museveni gesproken, mijn standpunt duidelijk gemaakt en heldere afspraken gemaakt, met name op het gebied van goed bestuur en het behalen van betere resultaten in de sectoren. Ik geef dus aan Uganda geen blanco cheque. Sinds 2005 krijgt Uganda bovendien geen algemene begrotingssteun meer. De steun aan Uganda koppel ik namelijk aan het bereiken van de gezamenlijk overeengekomen doelen in de door Nederland gesteunde sectoren (Onderwijs en Justice, Law and Order). Zo heb ik de uitbetaling van de begrotingssteun voor de sector Onderwijs dit jaar afhankelijk gemaakt van het behalen van concrete resultaten die worden gemeten door middel van indicatoren die we met de regering van Uganda zijn overeengekomen. In de reguliere politieke dialoog met de Ugandese overheid wordt deze koppeling aan resultaten en zorgen over goed bestuur door Nederland prominent op de agenda gezet. Nederland is hierin een voorloper, maar handelt hierin niet alleen en werkt nauw samen met andere donoren (bijvoorbeeld in het kader van de recent opgestarte Joint Budget Support Operation).
Bevorderen regionale samenwerking
Naast regionale, grensoverschrijdende problemen, zijn er ook regionale kansen, zoals het gezamenlijk beheer en gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Onderlinge economische afhankelijkheid vermindert immers de kans op gewapend conflict tussen landen. Nu er meer openheid lijkt voor regionale dialoog en samenwerking (Grote Meren Conferentie, uitbreiding van de East African Community met Rwanda en Burundi, doorstart van de Communité Economique des Pays des Grands Lacs), bouwt de regering het huidige programma voor duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen verder uit. Nederland steunt het gezamenlijk beheer van het Virungapark, dat door de drie parkautoriteiten van de DRC, Rwanda en Uganda op 20 februari jl. in Kampala werd gelanceerd. Daarnaast worden in het kader van het kabinetsbrede beleid voor duurzame energie momenteel mogelijkheden geï dentificeerd om ook regionale initiatieven te steunen op het gebied van duurzame energie-opwekking in de Grote Merenregio.
Conclusie
De recente ondertekening van de akkoorden van Nairobi en Goma is nog geen garantie voor duurzame vrede in het Grote Merengebied: zolang de onderliggende oorzaken van conflict niet structureel worden aangepakt, blijft de kans op nieuwe geweldsuitbarstingen in Oost-Congo bestaan, met mogelijke destabiliserende gevolgen voor de hele regio. Niettemin is de situatie wezenlijk anders dan vier jaar geleden door de verkiezingen in de DRC, positieve groei en ontwikkeling in Rwanda en het sluiten van een aantal vredesakkoorden. Ook de toegenomen belangstelling voor de regio van de internationale gemeenschap, en met name de VS, heeft een positief effect op de regionale leiders. Tenslotte heeft de Grote Merenconferentie en de totstandkoming van het Pact voor Veiligheid, Stabiliteit en Ontwikkeling een belangrijke vertrouwenwekkende uitwerking gehad en de basis gelegd voor normalisering van betrekkingen.
Het is nu zaak dat de kernlanden van de Conferentie elkaar aan hun afspraken houden en de politieke wil tonen om de diverse akkoorden daadwerkelijk uit te voeren. Daarbij is eensgezinde en geïntegreerde ondersteuning van de internationale gemeenschap onontbeerlijk. Als co-voorzitter van de Vrienden van de Conferentie zal ik aandringen op spoedige ratificatie door alle kernlanden en daadwerkelijke naleving van het Pact. Ik zal daarnaast in bilateraal en multilateraal verband aandringen op effectieve internationale coördinatie ten aanzien van de ondersteuning van de vredesprocessen in Oost-Congo, evenals in Burundi en Noord-Uganda.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders