Kamerbrief inzake VN-hervormingen op het gebied van gender

Kamerstuk | 28-01-2008

In mijn brief van 14 mei 2007, over de VN-hervormingen op ontwikkelingsterrein (Kamerstuk 26150, nr. 45), zette ik de belangrijkste aanbevelingen van het rapport van het VN-High Level Panel on System-Wide Coherence (HLP-SWC) uiteen en benadrukte ik dat Nederland voorstander is van stroomlijning van de Verenigde Naties op ontwikkelingsgebied. Eén van de punten op de VN-hervormingsagenda richt zich op een verbeterde genderarchitectuur. Ik ben van mening dat om de Millennium Ontwikkelingsdoelen (MDG’s) te behalen, de expertise van de VN zo effectief en efficiënt mogelijk moet worden ingezet. Dit geldt ook voor het bereiken van Millennium Ontwikkelingsdoel 3, het bevorderen van de gelijke rechten en kansen voor vrouwen en meisjes, welke ik tot één van mijn vier beleidsprioriteiten heb gemaakt.

In vervolg op hogergenoemde brief en zoals toegezegd tijdens het Algemeen Overleg over de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN) op 13 september jl., wil ik u, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken, nader informeren over de ontwikkelingen op dit gebied.

Achtergrond en ontwikkelingen

Naast de implementatie van het “Eén VN-concept” op landenniveau, adviseert het in 2006 verschenen rapport van het HLP-SWC ook de VN-genderarchitectuur te hervormen. Zo stelt het panel voor om de drie bestaande eenheden binnen de VN die zich bezighouden met gender samen te voegen tot één genderorganisatie. Het rapport stelt tegelijkertijd dat het werken aan gendergelijkheid het mandaat is en moet blijven van het gehele VN-systeem, en niet alleen kan worden overgelaten aan deze genderorganisatie.

In een conceptnotitie van plaatsvervangend secretaris-generaal van de VN (plv. SGVN) Migiro van 1 augustus jl., is op hoofdlijnen uitgewerkt welke doelstellingen, taken en structuur de genderorganisatie in haar ogen zou moeten hebben. Samengevat komt de VN-genderarchitectuur er volgens de notitie als volgt uit te zien. Het UN Development Fund for Women (UNIFEM), het UN Office for the Special Adviser on Gender Issues (OSAGI), de UN Division for the Advancement of Women (DAW) en het International Institute for Research and Training for the Advancement of Women (INSTRAW) worden samengevoegd. De hieruit op te richten genderorganisatie moet onder leiding komen te staan van een onder-secretaris-generaal, die direct rapporteert aan de SGVN. De drie belangrijkste taken die de genderorganisatie volgens de notitie moet vervullen, zijn:

1. een waakhondfunctie, waarbij de eenheid andere VN-organisaties aanstuurt op concrete resultaten op het gebied van gelijkheid voor mannen en vrouwen,
2. een normatieve functie, waarbij analytische input wordt gegeven in zowel intergouvernementele als in VN interne beleidsvormingsprocessen en
3. een operationele functie, waarbij technische assistentie wordt verleend ten behoeve van de activiteiten op landenniveau.

Hoewel de notitie nog te weinig gedetailleerd ingaat op de taken, doelstellingen, structuur, kosten en planning voor de vernieuwde genderentiteit, beschouw ik het document als een goed uitgangspunt voor vervolgstappen.

Hoewel het voorstel van het High Level Panel voor het oprichten van een vernieuwde krachtige VN-genderorganisatie kon rekenen op een positief onthaal van een aanzienlijk deel van de VN-lidstaten, is het proces nu helaas vrijwel stil komen te liggen. Onder VN-lidstaten bestaat veel steun voor een grotere rol van de VN bij het bevorderen van gelijke rechten en kansen voor vrouwen en meisjes. Echter, enkele prominente leden van de G77 (het samenwerkingsverband van ontwikkelingslanden) tonen zich in algemene zin afhoudend en kritisch over de VN-hervormingsplannen. De voornaamste critici zijn de G77-leden India, Pakistan, Egypte en Cuba, maar ook China en Rusland. Deze critici verdenken de westerse landen ervan de VN-hervormingen te willen gebruiken om meer voorwaarden te verbinden aan ontwikkelingshulp, onder meer op het terrein van mensenrechten, gender en goed bestuur. In dat licht houden deze landen ook de voortgang ten aanzien van een vernieuwde genderarchitectuur tegen. Pogingen, ook vanuit Nederland, om de hervorming van de genderarchitectuur los te koppelen van de bredere VN-hervormingsplannen hebben tot nu toe geen resultaat opgeleverd. Het aanvankelijke optimisme bij Nederland en andere hervormingsgezinde landen dat de besprekingen over de hervormingen van de VN genderarchitectuur wellicht voortvarender ter hand konden worden genomen en sneller tot een resultaat zouden leiden dan andere onderdelen in het VN hervormingsproces is dan ook aanzienlijk gedaald. Het is nog niet duidelijk op welke termijn de volgende stappen in de consultaties over de VN-genderarchitectuur zullen plaatsvinden. De voorzitter van de AVVN heeft in zijn brief van 11 januari jl. de Permanente Vertegenwoordigers van de VN-lidstaten uitgenodigd voor een bijeenkomst op 8 februari a.s. om de intergouvernementele consultaties over de VN-hervormingsplannen te hervatten. In zijn brief benadrukt de voorzitter het belang van vooruitgang bij de implementatie van het “Eén VN-concept” op landenniveau. Aan de overige hervormingstrajecten, waaronder genderhervorming, wordt niet gerefereerd. Nederland zal erop aandringen dat de consultaties zich ook op de genderhervorming zullen richten. Echter, een doorbraak in de patstelling en de daaruit volgende daadwerkelijke oprichting van een genderorganisatie zal naar ik verwacht nog geruime tijd op zich laten wachten.

Standpunt en inzet Nederland

Het versterken van de aandacht voor en de inzet ter bevordering van gelijke rechten en kansen voor vrouwen en meisjes en het tegengaan van geweld tegen vrouwen is een van mijn vier beleidsprioriteiten, zoals neergelegd in mijn brief, “Een zaak van iedereen” (Kamerstuk 2007-2008, 31250. nr. 1) en is ook een van de prioriteiten in de mensenrechtenstrategie, “Naar een menswaardig bestaan ” , van mijn ambtgenoot van Buitenlandse Zaken. De verbetering van de positie van vrouwen -in brede zin- moet hoog op de agenda staan, omdat MDG3 één van de Millennium Ontwikkelingsdoelen is waarop tot dusverre de minste voortgang is geboekt en omdat voortgang op MDG3 ook een belangrijke bijdrage levert aan het halen van de andere MDG’s. Daarnaast is het belangrijk, omdat de mensenrechten van vrouwen wereldwijd massaal worden geschonden.

Dit doel wordt niet gehaald wanneer alleen wordt ingezet op “gender mainstreaming”. Een door Noorwegen opgesteld overzicht van evaluaties van een aantal bilaterale en multilaterale donoren naar hun inzet ter bevordering van gendergelijkheid maakt duidelijk dat de strategie van gender mainstreaming slechts in beperkte mate succesvol is. In essentie tonen de verschillende evaluaties dat een zwaarder accent zou moeten liggen op de praktische implementatie van genderstrategieën in operationele activiteiten. Hiervoor zijn naar mijn mening specifieke inzet, activiteiten en middelen nodig ter ondersteuning van gendergelijkheid en ter versterking van de maatschappelijke stem van vrouwen om op te komen voor hun rechten en kansen (zgn. empowerment). Een actieve genderdiplomatie is hierbij ondersteunend. Hiervoor heb ik voor 2008 een bedrag van € 30 miljoen aan additionele middelen vrijgemaakt, dat zal oplopen naar € 50 miljoen extra in 2010.

Naar mijn mening zou de VN met een versterkte en geconsolideerde VN-genderorganisatie beter in staat zijn om gelijkheid van mannen en vrouwen dichterbij te brengen, onder meer door ondersteuning van nationale overheden bij de ontwikkeling en uitvoering van genderspecifiek beleid. Nederland zal daarom actief de instelling van een vernieuwde VN-genderorganisatie op basis van bovens taande principen blijven steunen. Het is dan ook belangrijk het debat over de genderarchitectuur weer op gang te krijgen.

Nederland zal zich in 2008 beraden op welke wijze in het genderhervormingsproces vooruitgang geboekt kan worden en welke rol Nederland daarin kan spelen. Nederland zou zich willen inzetten om een coalitie van VN-hervormingsgezinde landen afkomstig uit alle regio’s van de wereld samen te brengen, om het debat over de VN-genderhervorming aan te jagen en de coalitie van voorstanders te vergroten. Bezien zal worden of in New York een dergelijke coalitie kan worden gevormd en vervolgens geschikte momenten kunnen worden geï dentificeerd om aandacht te vragen voor de VN-genderhervorming. Mogelijk zou hiervoor één van de in 2008 door de voorzitter van de AVVN voorgestelde MDG-gerelateerde evenementen kunnen worden aangegrepen. Ook zal Nederland het onderwerp opbrengen in relevante reguliere VN-fora, zoals de VN Commission on the Status of Women (CSW). Daarnaast zal Nederland in diverse internationale fora en waar opportuun ook tijdens bilaterale bezoeken, de plannen voor de VN-genderarchitectuur ter sprake brengen en trachten het draagvlak en actieve steun voor de hervormingen van de VN genderarchitectuur te vergroten.

Voor wat betreft het inhoudelijk mandaat ben ik het vooralsnog met plv. SGVN Migiro eens dat de taken van de vernieuwde genderentiteit, zoals hogergenoemd, drieledig moeten zijn. Mocht uit de bijeenkomsten blijken dat aanpassing van dit mandaat opportuun is, moet dat vanzelfsprekend overwogen worden.

Ad 1) Bij de zogenoemde “waakhondfunctie” zou zoals boven aangegeven het accent moeten liggen op het bereiken van concrete resultaten op landenniveau. Ik ben van mening dat de genderorganisatie, onder leiding van een krachtige Onder-Secretaris-Generaal, erop toe moet zien dat de verschillende VN-organisaties op landenniveau concreet aangeven welke resultaten zij de komende jaren verwachten te bereiken ter bevordering van gelijke rechten en kansen voor vrouwen en meisjes. Een belangrijke taak voor de genderorganisatie is het hoog op de agenda zetten en houden van “women’s empowerment” en gendergelijkheid, waaronder geweld tegen vrouwen. Tevens ben ik van mening, net als het High Level Panel, dat het werken aan gendergelijkheid het mandaat is en moet blijven van het hele VN systeem en niet alleen kan worden overgelaten aan een vernieuwde genderorganisatie. Het mag daarbij echter niet om een vrijblijvende inspanningsverplichting gaan; zowel de directeuren van de verschillende VN-organisaties als de Resident Co-ordinators (de vertegenwoordiger van het gehele VN-systeem in een land) moeten jaarlijks afgerekend worden op de concrete resultaten die op landenniveau zijn bereikt ter verbetering van de positie van vrouwen. De genderorganisatie dient er voorts op toe te zien dat de meerjarenplannen van de verschillende VN-organisaties en – landenkantoren voldoende aandacht besteden aan het bevorderen van gendergelijkheid.

Ad 2) Ten aanzien van het normatieve mandaat van de genderorganisatie ben ik van mening dat de huidige internationale normen in grote lijnen voldoende basis bieden voor naleving en uitvoering op landenniveau. De nadruk zou hierbij daarom moeten liggen op dataverzameling, verspreiding van informatie (in het bijzonder “best practices and lessons learnt”) en het opstellen van analyses, ter ondersteuning van de ontwikkeling van beleidsplannen en regelgeving op landenniveau ter versterking van de positie van vrouwen, het tegengaan van discriminatie en geweld en ter bescherming en bevordering van mensenrechten van vrouwen.

Ad 3) Tot slot, zoals reeds aangeven, ben ik van mening dat “gender mainstreaming” alleen niet werkt. De operationele rol van de genderorganisatie is daarom belangrijk. In alle landen waar de VN actief is, zou genderexpertise beschikbaar moeten zijn, ter ondersteuning bij de ontwikkeling en implementatie van nationale programma’s en activiteiten gericht op de gelijkheid van mannen en vrouwen. In aanvulling daarop, dient de “operationele poot” van de genderorganisatie concrete, katalyserende activiteiten op het gebied van gender te initiëren.

Parallelle activiteiten

Tegelijk met de onderhandelingen over de genderorganisatie moet echter ook een tweede spoor worden bewandeld. De bestaande achterstanden bij het halen van MDG3 worden immers niet ingelopen met onderhandelingen over de vorm van de VN genderorganisatie, en de tijd dringt. De genderongelijkheid moet ook zonder betere VN-architectuur concreet worden aangepakt. Nu reeds moeten de kennis en operationele slagkracht op landenniveau omhoog. De in mijn brief, “Een zaak van iedereen”, aangekondigde intensiveringen en extra multilaterale en bilaterale middelen voor specifieke activiteiten ter ondersteuning van MDG3 zal ik hiervoor inzetten. Zo heb ik bijvoorbeeld recentelijk € 4 miljoen toegezegd aan het VN-fonds ter bestrijding van geweld tegen vrouwen, dat in beheer is bij UNIFEM.
Hiermee zal Nederland de grootste donor zijn van het Fonds. Mijn inzet is om dit fonds zo output-georiënteerd mogelijk in te zetten, waarbij de kwaliteit van de beoogde activiteiten de doorslag geeft, en niet welke organisatie het voorstel aandraagt. Nederland heeft een bijdrage aan het fonds toegezegd, in de veronderstelling dat het fonds in 2008 zal worden opengesteld voor voorstellen van VN-landenteams. De openstelling voor gezamenlijke voorstellen van leden van VN-landenteams zal een stimulans kunnen betekenen voor VN organisaties op landenniveau om beter met elkaar samen te werken op het gebied van geweld tegen vrouwen, activiteiten te coördineren en krachten te bundelen volgens het “Eén VN-concept” op landenniveau. Ook zullen in 2008 diverse andere initiatieven starten: het Nederlandse MDG3 fonds zal maatschappelijke initiatieven die opkomen voor gendergelijkheid ondersteunen; een aantal bilaterale posten zal nieuwe initiatieven ondernemen om de aanpak van geweld tegen vrouwen te ondersteunen. In multilateraal verband zal ik in het licht van de prioriteit die dit onderwerp heeft, blijven kijken naar interessante en resultaatgerichte initiatieven die gericht zijn op MDG3 en blijven stimuleren dat hier meer aandacht aan wordt besteed, centrale genderorganisatie of niet.

De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

Bert Koenders