Kamerbrief inzake vervolg Rusland-notitie d.d. 15 februari 2008
Zoals aangekondigd in de notitie over de betrekkingen met de Russische Federatie van 15 februari jl., die ik mede namens de Minister van Econmische Zaken heb opgesteld (Kamerstuk 21 501-02 nr. 73), zou ik u nader informeren over de uitwerking van de hierin vervatte beleidsvoornemens. Dat zal ik in deze brief doen, mede met het oog op het Algemeen Overleg over Rusland van 10 april a.s.
Een complexe relatie
Het beeld ten aanzien van Rusland is complex en roept vragen op. De signalen die er vandaan komen zijn dikwijls verwarrend en maken het moeilijk tot eenduidige conclusies te komen. In de notitie van 15 februari heb ik het over de paradox dat, daar waar de economische en commerciële betrekkingen zich voorspoedig ontwikkelen, er ten aanzien van politieke en maatschappelijke kwesties juist sprake is van een verwijdering tussen westerse landen en Rusland. Hieraan kan worden toegevoegd het gegeven dat Russische gesprekspartners indiceren dat het land in opbouw is, ook voor wat betreft de ontwikkeling van een democratische rechtsstaat waarin mensenrechten worden gerespecteerd, en wij anderzijds moeten constateren dat de mensenrechtensituatie op veel punten eerder achteruit dan vooruit lijkt te gaan.
Ik constateer dat er in Rusland een proces van modernisering gaande is, zij het dat dit veel tijd zal vergen (in de notitie heb ik aandacht besteed aan de jaren die aan president Poetin vooraf gingen om dit inzichtelijk te maken). Onze doelstelling ten aanzien van Rusland – een duurzaam en breed partnerschap – blijft onverkort gelden vanwege de strategische belangen die hiermee gemoeid zijn en vanwege het feit dat alleen met een dergelijk partnerschap uitzicht bestaat op geleidelijke overeenstemming inzake politieke en maatschappelijke kwesties.
Ik wil hieronder beredeneren hoe we uiteindelijk een combinatie van beleidsinstrumenten kunnen inzetten om ertoe bij te dragen dat Rusland zich opstelt als de door ons gewenste constructieve internationale speler die zijn verantwoordelijkheden wil dragen.
De drie belangrijkste dimensies van onze betrekkingen met Rusland
Wanneer wij de inhoud van onze betrekkingen met Rusland bezien tegen de achtergrond van de verwachte ontwikkelingen in de komende jaren, dan springen er drie dimensies uit.
De rechtsorde, met bijzondere aandacht voor de situatie van de mensenrechten
Dit raakt individuele burgerrechten, maar heeft uiteindelijk ook betekenis voor het ondernemingsklimaat.
De economische betrekkingen
Nederland is bilateraal een zeer belangrijke handels- en investeringspartner van Rusland, en de Europese Unie is verreweg de grootste importeur uit en exporteur naar Rusland. Dit zal in de komende jaren niet wezenlijk anders worden.
De veiligheidspolitieke dimensie
Rusland is vanaf de negentiger jaren een actieve partner geworden in het gestalte geven aan de veiligheidspolitieke architectuur in Europa en de wereld. Recent loopt de samenwerking op verschillende onderwerpen op dit terrein aanmerkelijk minder soepel, terwijl de gemeenschappelijke belangen juist groot zijn. Hoe kunnen we hier tot meer samenwerking komen?
Wat ik verwacht is dat de koers die onder president Poetin is ingeslagen zal worden voortgezet. Dat wil zeggen dat Rusland enerzijds zal blijven ijveren voor de bestendiging en versterking van de eigen internationale positie en dat anderzijds de modernisering van de economie zal worden voortgezet. Dit laatste biedt naar mijn overtuiging uitzicht op een op termijn democratischer gehalte van de Russische samenleving.
Uiteraard kunnen zich t.a.v. ieder van deze dimensies moeilijk te voorziene ontwikkelingen voordoen, die van invloed zullen zijn op het algemene politieke klimaat waarin wij de betrekkingen met Rusland verder willen ontwikkelen.
Deze drie dimensies wil ik hieronder toelichten:
- Democratische ontwikkeling met inbegrip van mensenrechten
Rusland heeft als lid van de Raad van Europa belangrijke verplichtingen op zich genomen op het terrein van de burgerlijke vrijheden en de verhouding tussen staat en burger. Deze normen veronderstellen gedeelde waarden ten aanzien van individuele mensenrechten, het belang van een pluriforme samenleving en vrije pers en een politieke cultuur waarin oppositionele krachten zich vrij kunnen uiten. De gedachte dat voor Rusland andere normen gelden moet worden verworpen.
In de afgelopen jaren was vaak kritiek te beluisteren op de feitelijke tekortkomingen van de Russische rechtsstaat en het functioneren van instellingen – zoals recent nog in een rapport van Amnesty International en het jaarlijkse mensenrechtenverslag van het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken. Ook ikzelf heb hiervoor in mijn contacten met mijn Russische collega aandacht gevraagd, en ik zal dat blijven doen.
Tegelijkertijd is duidelijk dat de hervormingen die Rusland op dit terrein zegt na te streven tijd zullen vergen en brede maatschappelijke steun behoeven, willen zij duurzaam zijn. De Russische regering, ook bij monde van toekomstig president Medvedev, ontkent deze tekortkomingen niet, maar stelt op eigen wijze en in eigen tempo met dit hervormingsproces te willen doorgaan, juist ook om de beoogde duurzaamheid te verzekeren. Hierop moeten wij inspelen.
Het is onvermijdelijk dat nog tal van tekortkomingen in de komende jaren zullen worden geconstateerd, terwijl Rusland toch – en daar ga ik vanuit – aanstuurt op democratische ontwikkeling. Zoals ik ook in de notitie stel: Rusland zal niet een democratie worden zoals Nederland, Duitsland of de VS. Maar evenmin zal het land worden teruggeworpen op een totalitair stelsel. Daarvoor is een te groot deel van de bevolking inmiddels gewend aan economische vooruitgang en een meer open, internationaal georiënteerde samenleving: die geest gaat niet meer terug in de fles.
Mijn inzet zal – conform de Mensenrechtenstrategie - zijn om te bepleiten dat de aangegane mensenrechtenverplichtingen door Rusland worden nageleefd, en dat na de consolidatie van de afgelopen vier jaar in Rusland ruimte moet worden geboden voor verdere democratische ontwikkeling. Ik zal waar mogelijk, zowel bilateraal als in multilaterale organen, rechtsstatelijkheid en democratische ontwikkeling blijven ondersteunen en tegelijkertijd – onder aanroeping van internationaal aangegane verplichtingen – blijven wijzen op bestaande tekortkomingen. Dat kan variëren van de behandeling van een individuele gedetineerde, zoals recent ex-Joekos bestuurder Aleksanjan, tot de positie van NGO’s, de media en de organisatie van verkiezingen.
- Economie
Rusland heeft op het terrein van economische ontwikkeling, hervormingen en groei, in de afgelopen vijftien jaar grote schommelingen doorgemaakt. Inmiddels lijkt een koers ingezet, gericht op verbreding van de economische groei, gefinancierd vanuit een basis van energie-exporten.
Wie een nuchtere blik werpt op de cijfers en de voorspellingen t.a.v. de ontwikkeling van de Russische economie, ziet - hoe kan het ook anders - een gemengd beeld.
Enerzijds, zoals ook het Nederlandse bedrijfsleven ondervindt, grote kansen en perspectieven in steeds meer sectoren van de Russische economie voor handel en investeringen.
Anderzijds bestaan er zorgen over inflatie en achterblijvende arbeidsproductiviteit, oplopende bedrijvenschulden, een verslechterende handelsbalans, toenemende overheidsbemoeienis en dient er fors te worden geï nvesteerd in de kwaliteit van de harde en zachte infrastructuur.
Zoals ik in de notitie heb betoogd: de economische relatie is er een van wederzijdse afhankelijkheid. Europa is in toenemende mate op Rusland aangewezen als energie-leverancier; Rusland is op Europa aangewezen om deze rol te kunnen blijven spelen en om de basis van zijn economie te verbreden.
De contouren van de toekomstige economische betrekkingen met Rusland tekenen zich min of meer af. Zij vormen op de middellange termijn een gunstig perspectief voor de Nederlandse handel en investeringen in Rusland. De rechtszekerheid die hiervoor benodigd is – zo belangrijk voor zowel handel als investeringen – is niet alleen ons belang, maar ook van steeds meer Russische burgers en bedrijven. De Russische regering onderkent dit en steekt de hand ook in eigen boezem. Recent beklaagde Medvedev zich over de tekortschietende rechtszekerheid en de ernstige corruptie die op dit moment nog in Rusland bestaan.
De inspanningen aan Russische zijde om hier effectieve hervormingen tot stand te brengen verdienen onze steun, waarbij het vooral gaat om multilaterale inkadering van de economische betrekkingen. Een Russisch WTO-lidmaatschap is een duidelijk wederzijds belang, omdat het gaat om het onderling vastleggen van de randvoorwaarden voor de bestendiging van onze economische betrekkingen op een transparante en toetsbare grondslag. Ook zou ik graag zien dat Rusland het Energiehandvest Verdrag ratificeert. De energie-dimensie van onze economische betrekkingen blijft immers aanzienlijk.
Ten slotte is de vormgeving van een nieuw strategisch akkoord tussen de EU en Rusland van groot belang, omdat daarmee een brede vrijhandelsovereenkomst tussen die twee grote en onderling steeds nauwer verbonden markten mogelijk wordt.
De inzet van de Nederlandse regering zal dus gericht zijn op het verder bevorderen van de economische betrekkingen met Rusland door, met name in multilateraal kader, te werken aan de totstandbrenging van een zo stevig en transparant mogelijk handels- en investeringsklimaat. De EU zal hierbij het voortouw hebben, maar Nederland kan als belangrijke handelspartner en investeerder in de bilaterale betrekkingen een wezenlijke bijdrage leveren.
Daarnaast beschikt de Nederlandse regering over tal van beleidsinstrumenten, financieel en niet-financieel, om de bilaterale economische relatie met Rusland verder te stimuleren en bedrijven, vooral het MKB, aan te zetten tot internationaal ondernemen in en met Rusland. Ik verwijs hierbij graag naar de Beleidsbrief Internationaal Ondernemen die op vrijdag 7 maart jl. door collega Heemskerk aan de Tweede Kamer is gezonden, waarin specifiek wordt gewezen op het belang van Rusland als handels- en investeringspartner voor Nederland. Om slechts enkele voorbeelden te noemen: alle vormen van dienstverlening van de EVD (o.a. het Programma Samenwerking Opkomende Markten, of het onlangs gestarte Government-to-Government programma, of meerjarige programma´s in het kader van “2g@there”), de publiek-private samenwerking in het kader van de Dutch Trade Board die Rusland heeft gekozen tot één van de drie prioriteitslanden, de Gemengde Economische Commissie tussen het Nederlandse en het Russische Ministerie van Economische Zaken, enzovoorts.
- Veiligheidspolitieke betrekkingen
De betrekkingen met Rusland hebben lange tijd primair in het teken gestaan van de veiligheidspolitieke dimensie. De recent sterk toegenomen Russische assertiviteit op dit terrein roept die tijd voor sommigen in herinnering. Deze vergelijking is echter niet steekhoudend. Juist op het terrein van veiligheidspolitieke onderwerpen – in de breedste zin des woords – is er sprake van sterk gegroeide gemeenschappelijke belangen, van de dreiging van terrorisme en proliferatie van wapenmateriaal tot het stabiliseren van Afghanistan en omgaan met problematische regimes in Iran of Noord-Korea. Voor ons ligt hier een opdracht deze gemeenschappelijkheid uit te dragen en te blijven zoeken naar gezamenlijke oplossingen.
Onze ambities om via het instrumentarium van de EU en de NAVO een extern beleid te voeren gericht op duurzame politieke en economische transformatie in onze gezamenlijke buurlanden, vergen een substantiële dialoog met Rusland. Rusland volgt ons beleid ten aanzien van deze landen immers kritisch, en alleen door middel van dialoog kunnen oude reflexen en wantrouwen worden weggenomen. Wij zullen tegenover Rusland blijven benadrukken dat de gezamenlijke buurlanden in alle vrijheid hun keuzes moeten kunnen bepalen, en dat het politiek, economisch of militair onder druk zetten van deze landen niet acceptabel is.
Door middel van dialoog zouden we in staat moeten zijn op middellange termijn meer gezamenlijk veiligheidsbeleid tot stand te brengen, bijvoorbeeld in die landen waar thans nog sprake is van “bevroren conflicten”, zoals Moldavië en Georgië. Dit zou tevens kunnen bijdragen aan de opheffing van de patstelling die in het verband van het verdrag inzake de Conventionele Strijdkrachten in Europa is ontstaan met de Russische opschorting van dit verdrag. Het Nederlandse beleid blijft overigens gericht op het bevorderen van de inwerkingtreding en mogelijke actualisering van het aangepaste CSE-verdrag. Conventionele wapenbeheersing op het Europese grondgebied blijft een belangrijke aangelegenheid en dient in de betrekkingen tussen Rusland en CSE-partners onderwerp van gesprek te blijven. De kritische houding die Rusland terzake inneemt, zoals tijdens de NAVO-Rusland Raad in Boekarest op 4 april jl., onderstreept dit belang.
Mijn inzet is dan ook dat Nederland op veiligheidspolitiek terrein actief op zoek gaat naar nieuwe vormen van samenwerking met Rusland, uiteraard met respect voor bestaande overlegstructuren en mechanismen. Hier bestaat veel onbenut potentieel, wat mij betreft vooral in de EU-Rusland relatie. Natuurlijk, het zal gezien de bestaande gevoeligheden (ik hoef hier slechts Kosovo te noemen) niet gemakkelijk zijn op korte termijn wezenlijke vooruitgang te boeken, maar het is een diepte-investering meer dan waard en zou recht doen aan de fundamenteel andere veiligheidsomgeving die wij thans met Rusland delen.
Mogelijkheden tot nauwere samenwerking met Rusland ten aanzien van op stabiliteit gerichte grensoverschrijdende projecten met Centraal-aziatische partners en Afghanistan, waarvoor de OVSE een platform zou kunnen bieden, dienen ook nader te worden verkend.
Ten slotte zullen we ook op het gebied van wapenbeheersing actief moeten blijven proberen Rusland te engageren en samen met de VS werken aan een actualisering en eventueel multilateralisering van de huidige wapenbeheersingsregimes. Verdere ontwapening, waaronder het opruimen van verouderde en gevaarlijke chemische en nucleaire voorraden en systemen, moet een gezamenlijke inspanning blijven. Voor wat betreft de Amerikaanse plannen voor een raketverdedigingssysteem in Europa heb ik al eerder aangegeven dat Rusland hierbij zoveel mogelijk dient te worden betrokken.
De keuze voor een “beleidsmix”
Tegen de achtergrond van het gestelde in mijn notitie en de hierboven genoemde dimensies wil ik een aantal keuzes maken voor prioritaire inzet van Nederland, zowel bilateraal als in multilateraal kader, ten behoeve van de vormgeving van de betrekkingen met Rusland. Gezien onze brede en meervoudige doelstelling m.b.t. Rusland ligt het voor de hand dat het beleidsinstrumentarium eveneens meervoudig is, en put uit alle genoemde dimensies die onderling nauw verweven zijn. Simpele, ééndimensionale opties zijn er nu eenmaal niet. In deze afweging beschouw ik voortgaande modernisering van de Russische economie als een motor voor de ontwikkeling van “rule of law”, waarbij veiligheid en stabiliteit de randvoorwaarden moeten zijn voor democratische ontwikkeling en respect voor mensenrechten.
De mensenrechtensituatie in Rusland krijgt in Nederland terecht veel aandacht. Nederland zal Rusland steevast blijven aanspreken, in bilateraal en multilateraal verband, op de nakoming van verplichtingen die voortvloeien uit het lidmaatschap van Rusland van de VN, OVSE en Raad van Europa. Niet alleen om het acquis van deze organisaties te waarborgen, maar ook omdat deze verplichtingen een positief effect hebben op de samenleving. Zo zijn 20% van de zaken bij het Hof in Straatsburg van de afgelopen 10 jaar door Russische burgers aanhangig gemaakt, hetgeen iets over de situatie in Rusland zegt maar evenzeer over de mondigheid van de Russische burger. In dit verband zal Nederland blijven aandringen op ratificatie door Rusland van het Protocol 14 bij het EVRM inzake hervormingen van het Hof. Bilateraal zal Nederland blijven bijdragen aan democratische ontwikkeling en respect voor mensenrechten door projecten te financieren uit MATRA-middelen en het Mensenrechtenfonds, en waar mogelijk deze activiteiten uit te breiden. Zoals aangekondigd in de Mensenrechtenstrategie zal de capaciteitsopbouw van mensenrechtenorganisaties worden ondersteund. Ik wil dit op een transparante wijze blijven doen en ingaan op verzoeken uit de samenleving. Ook wil ik de mogelijkheden onderzoeken om meer follow-up te geven aan de assistentie die Nederland indertijd heeft geleverd aan de totstandkoming van een nieuw Burgerlijk Wetboek. In het kader van de versterking van de rechtsstaat zou gekeken kunnen worden naar soortgelijke projecten op andere rechtsgebieden, of uitbreiding van bestaande inspanningen ten behoeve van de sociale advocatuur. Ten slotte kunnen ook maatschappelijke contacten bijdragen aan democratische vooruitgang: in dat verband zal ik vooral op de jeugd gerichte uitwisselingen op onderwijs- en cultureel gebied blijven bevorderen.
Binnen de EU zal Nederland een pro-actieve opstelling blijven innemen wanneer mensenrechtenschendingen plaatsvinden. De EU dient als middel om het Nederlandse beleid richting Rusland te verstevigen, dus ook wanneer het gaat om mensenrechtenkwesties. De EU moet zo expliciet en concreet mogelijk aangeven wat het van Rusland in dit opzicht verwacht.
T.a.v. onze economische betrekkingen geldt dat ook hier versterking van de rechtsstaat een heilzaam effect heeft op het investeringsklimaat, dus ook hier moet worden gekeken of verdere juridische samenwerking kan worden bewerkstelligd. In multilaterale fora moet Nederland sterk inzetten op het inkaderen van Rusland in internationaal bindende regimes t.a.v. markttoegang en investeringsbescherming. Dit geldt in eerste instantie voor toetreding tot de WTO, waar Nederland een warm voorstander van is, maar zal ook spelen bij de toekomstige onderhandelingen over een strategisch akkoord tussen de EU en Rusland, waarvan energie een substantieel onderdeel moet gaan uitmaken.
Hiernaast zal Nederland in bilateraal verband de betrekkingen blijven stimuleren: meer marktverkenning en ondersteuning van het bedrijfsleven, ten behoeve van zowel handel als investeringen, en contacten tussen overheden en werkgeversorganisaties. Zoals ik ook in de notitie heb aangegeven: ik zie zo’n groeiende belangengemeenschap als een basis om vertrouwen te kweken, wat uiteindelijk gunstig uitwerkt op andere terreinen. Het spreekt voor zich dat de energie-component ook een belangrijk onderdeel van de bilaterale relatie zal blijven uitmaken.
Eerder constateerde ik dat er op veiligheidspolitiek terrein onbenut potentieel is. Hier is veel bezinning nodig, van beide kanten. Ik ben ervan overtuigd dat de grootste veiligheidspolitieke uitdagingen voor Rusland zich niet aan zijn westgrens voordoen. Juist deze gezamenlijke buurregio biedt kansen voor samenwerking. In plaats van de EU-Rusland discussie binnen de Gezamenlijke Ruimte voor Externe Veiligheid te laten domineren door dossiers waar de EU niet penvoerend is (zoals START, INF, Missile Defence) zouden we samen op zoek moeten naar gezamenlijk veiligheidsbeleid. Laat de EU maar eens sterker inzetten op de discussie over de bevroren conflicten in de ENP-landen Georgië en Moldavië: wellicht dat zal blijken dat een EVDB-Rusland missie een kansrijk alternatief vormt. Dit zou tevens gunstig kunnen uitwerken op de CSE-problematiek die is ontstaan rondom de Russische troepenaanwezigheid in deze landen. Maar deze samenwerking hoeft zich niet te beperken tot Europa, getuige het recente be sluit van Rusland helicopters ter beschikking te stellen aan de EUFOR-operatie in Tsjaad en de Centraal-Afrikaanse Republiek: een besluit dat ik bijzonder verwelkom. Ik haast me overigens te zeggen dat een en ander complex zal zijn en overeenstemming binnen de EU veronderstelt. Tevens mogen dit soort voorstellen nooit over de hoofden van betrokken landen gedaan worden, wier onafhankelijkheid en keuzevrijheid voorop moeten staan. Ook zal e.e.a. complementair aan de bredere veiligheidsagenda moeten zijn (en dus goed afgestemd moeten worden met de VS), maar uiteindelijk is zowel de EU als Rusland gebaat bij normalisering van de betrekkingen en stabiliteit in deze regio.
Als gezegd lenen ook Centraal-Azië en Afghanistan zich wellicht voor intensievere samenwerking, in dit geval in OVSE-verband. Maar ook op het gebied van wapenbeheersing en ontwapening is een extra inspanning nodig om te kijken of de impasses binnen de huidige regimes kunnen worden opgelost en of sommige bilaterale regimes kunnen worden gemultilateraliseerd. De discussies hierover zullen allereerst binnen de NAVO en vervolgens in de NAVO-Rusland Raad moeten worden gevoerd. Ik wil mij daar voor inzetten.
Conclusie
Afsluitend wil ik stellen dat de partnerkeuze voor Rusland voor mij een onontkoombare is. Falende staten, internationaal terrorisme, klimaatverandering en grondstoffentekort zijn mondiale uitdagingen die we alleen het hoofd kunnen bieden met een gezamenlijke aanpak. Wij moeten voorbij de krantenkoppen van vandaag kijken en Rusland constructief-kritisch tegemoet treden. De huidige stabiliteit in het land biedt het nieuw gekozen leiderschap de kans het moderniseringsproces voort te zetten. Wij kunnen daarop inspelen door met Rusland een duurzame samenwerkingsrelatie op te bouwen, waarin wij aandacht zullen blijven vragen voor democratische ontwikkeling en respect voor mensenrechten. Dat is uiteindelijk een weloverwogen politieke keuze.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen