Kamerbrief inzake Verloop Wellington-conferentie over clustermunitie

Kamerstuk | 11-03-2008

In februari 2007 heeft Nederland zich in Oslo verbonden aan de totstandkoming, in 2008, van een bindend juridisch instrument over clustermunitie die onacceptabel humanitair leed veroorzaakt. In Wellington vond hierover van 18-22 februari de vierde en laatste voorbereidende conferentie over clustermunitie plaats in het kader van het ‘Oslo proces’. Op 12 februari informeerde ik de Tweede Kamer reeds over de Nederlandse inzet (21501-02, nr. 794).

Graag informeer ik u, mede namens de minister van Defensie, met deze brief over het verloop en de uitkomst van deze bijeenkomst, waarbij 105 delegaties en een groot aantal NGO-vertegenwoordigers aanwezig waren. De bijeenkomst werd voorgezeten door Nieuw-Zeeland, hierbij ondersteund door de andere landen van de zogenaamde ‘kerngroep’ (Noorwegen, Ierland, Peru, Mexico, Oostenrijk en de Heilige Stoel).

Meer dan 80 landen, waaronder Nederland, onderschreven aan het einde van de conferentie de zogenaamde Wellington-verklaring. In deze verklaring wordt steun uitgesproken voor de totstandkoming, in 2008, van een juridisch bindend instrument over clustermunitie die onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt. Verder wordt in de verklaring verwezen naar de conceptverdragstekst en een zogenaamd compendium met alternatieve tekstvoorstellen van diverse landen.

De basis voor de besprekingen in Wellington was de zogenaamde Weense conceptverdragstekst, waarin enkele minimale wijzigingen waren aangebracht. In dit concept werd nog steeds uitgegaan van een de facto totaalverbod op clustermunitie met minimale uitzonderingen. Dit ondanks het feit dat door een groot aantal landen, inclusief Nederland, in Lima en Wenen, duidelijk was aangegeven dat een totaalverbod niet aan de orde was.

Nederland wenst, zoals ook verwoord in de brief van 12 februari, vast te houden aan het oorspronkelijke uitgangspunt zoals in Oslo overeengekomen: een verbod op clustermunitie die onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt. Hoe dit laatste gedefinieerd moet worden, was mede onderwerp van discussie in Wellington. Verder is veel gediscussieerd over het toekomstige optreden met niet-verdragspartijen, de zogenaamde interoperabiliteitskwestie. Deze problematiek is voor Nederland van belang in verband met toekomstig militair optreden in internationaal verband.

De Wellington-verklaring verwijst naar de conceptverdragstekst en is als het ware het entreebewijs voor volwaardige deelname aan de diplomatieke conferentie in Dublin (19 – 30 mei 2008). Omdat de opgestelde Wellington-verklaring aanvankelijk enkel verwees naar dit concept en niet naar andere tekstvoorstellen die gedurende het proces waren gedaan, was de steun van de informele groep van ‘gelijkgezinde landen1’ niet op voorhand zeker.

Tot in een zeer laat stadium van de conferentie hield de kerngroep strak vast aan de oorspronkelijke ontwerpverdragstekst als enige basis voor de diplomatieke conferentie in Dublin. De kerngroep was niet bereid om de vele tekstsuggesties over de reikwijdte van het verdrag, de definitie van clustermunitie en de interoperabiliteitskwestie, in een aangepast conceptverdrag als volwaardige tekstalternatieven mee te nemen. Deze voorstellen zouden, aldus de kerngroep, de ‘ideale verdragstekst’ met een de facto totaalverbod te zeer verzwakken. De kerngroep werd hierbij krachtig ondersteund door de aanwezige NGO’s, waaronder Pax Christi – IKV Nederland, Handicap International, Human Rights Watch, Amnesty International en anderen ondergebracht in de overkoepelende ‘Cluster Munitions Coalition (CMC)’.

De groep van gelijkgezinde landen heeft, zowel gezamenlijk als individueel, herhaaldelijk bezwaar geuit tegen deze aanpak van het voorzitterschap. Nederland, het VK, Canada en andere landen hebben in deze context herhaaldelijk het belang benadrukt van een inclusief onderhandelingsproces, waarbij alle tekstvoorstellen op gelijkwaardige wijze zouden worden behandeld.

Om hieraan enigszins tegemoet te komen en belangrijke landen aan boord te houden, toonde de kerngroep zich op het laatste moment bereid om een compendium van alle alternatieve tekstvoorstellen toe te voegen aan de (ongewijzigde) ontwerpverdragstekst ter doorgeleiding aan de Dublin-conferentie. Hoewel hiermee niet volledig aan de wens van de gelijkgezinde landen tegemoet werd gekomen, was het voor onder meer Nederland, het VK, Australië, Japan, Canada, Duitsland en Frankrijk voldoende om de Wellington-verklaring – waarin nu een verwijzing naar het compendium werd opgenomen – te kunnen steunen.

Nederland en andere landen waaronder Australië, Denemarken, Duitsland, Finland, Italië, Slowakije, Tsjechië, het VK en Zwitserland hebben in hun interventies benadrukt de voorstellen in het compendium op gelijk niveau te zien als de conceptverdragstekst. Uit de afsluitende woorden van de kerngroep, verwoord door de toekomstige voorzitter Ierland, en uit het concept reglement voor de diplomatieke conferentie in Dublin, kon echter afgeleid worden dat de conceptverdragstekst als de primaire basis voor Dublin wordt beschouwd. Het compendium wordt door het voorzitterschap als een alternatief tekstvoorstel gezien, waarvan de status niet gelijkwaardig is aan de conceptverdragstekst.

Discussies over specifieke onderwerpen

Graag informeer ik u tevens over enkele specifieke onderwerpen die gedurende de Wellington Conferentie tot discussies leidden, waaronder de reikwijdte van het verdrag, de definities en de interoperabiliteitskwestie.

Reikwijdte van het verdrag

Tijdens de Wellington Conferentie bleek dat alle aanwezige landen inmiddels uitgaan van een verdrag dat gebaseerd is op een algemeen verbod met uitzonderingen, waarbij in de uitzonderingsbepalingen wordt omschreven welke clustermunitie aanvaardbaar blijft. Met nader te bepalen uitzonderingsbepalingen zou, zo is de visie van de gelijkgezinde landen, een nadere invulling gegeven moeten worden aan het onderscheid tussen aanvaardbare en niet aanvaardbare clustermunitie.

De kerngroep, gesteund door de CMC en een groot aantal ontwikkelingslanden (o.a. Laos, Cambodja, Nepal, Senegal, Indonesië) bleef gedurende de Wellington- conferentie echter consequent pleiten voor behoud van de huidige conceptverdragstekst met een de facto totaalverbod (met minimale uitzonderingen waaronder bijvoorbeeld ‘flares’). Tegelijkertijd leken zij in de loop van de week bereid de voorgestelde uitzonderingscriteria als alternatieve tekstvoorstellen in het compendium op te nemen. Ook gaven het ICRC, Noorwegen, Ierland en een vertegenwoordiger van de CMC aan dat eventuele uitzonderingen gemaakt konden worden voor clustermunitie met:

1) een maximaal aantal submunities;

2) een hoge mate van betrouwbaarheid (waarbij door veel delegaties een betrouwbaarheid van 99% werd genoemd);

3) een bepaald precisiecriterium;

4) goed functionerende zelfvernietigings- of zelfneutraliseringsmechanismen en;

5) ‘sensor-fused weapons’ (detectie van doelen met sensoren).

Deze criteria zouden dan wel deels cumulatief moeten zijn.

Nederland acht het uiteindelijke effect van clustermunitie richtinggevend in deze discussie en heeft dit ook uitgedragen. Of dit resultaat bereikt kan worden door diverse factoren met elkaar te combineren, of dat dit ook op basis van zelfstandige criteria kan worden bereikt, dient nader te worden onderzocht. Het VK, Duitsland en Japan waren van mening dat enkele criteria, zoals een klein aantal submunities en ‘sensor-fused weapons’ ook als zelfstandig criterium konden gelden. Uiteindelijk is door de gelijkgezinden een door Australië opgestelde lijst in het compendium opgenomen waarin criteria staan die hetzij zelfstandig, hetzij in combinatie, in aanmerking moeten worden genomen bij de vraag welke clustermunitie al dan niet onacceptabel humanitair leed veroorzaakt. Nederland, Canada, Denemarken, Finland, Frankrijk, Duitsland, Italië, Japan en het VK hebben deze tekstsuggesties gesteund.

Interoperabiliteit

Landen die zich bij het Oslo-proces hebben aangesloten zullen te allen tijde proberen te voorkomen dat het noodzakelijk is in de toekomst deel te nemen aan operaties waar verboden clustermunitie wordt ingezet. Zij zullen zich bovendien inzetten voor universalisering van een toekomstig verdrag. Echter, de inzet van deze wapens door landen die geen partij zijn bij een toekomstig verdrag is niet op voorhand uit te sluiten.

Met name de NAVO-bondgenoten en landen die veel met toekomstige niet-statenpartijen, zoals vermoedelijk de VS, samenwerken, achten een oplossing voor dit interoperabiliteitsprobleem van groot belang voor een toekomstig verdrag. Sommige landen meenden dat zich in de praktijk geen interoperabiliteitsproblemen zouden voordoen. In de discussie hierover dient een onderscheid te worden gemaakt tussen staatsaansprakelijkheid (waarvoor het internationale recht leidend is) en individuele aansprakelijkheid (waarvoor de nationale wetgeving primair geldt).

Harde voorwaarde van de landen die tekstvoorstellen deden om mogelijke problemen te voorkomen, was dat hierover in de kernbepaling van het verdrag (artikel 1) een regeling werd opgenomen. De verschillende tekstvoorstellen zijn in het compendium opgenomen.

Complementariteit

Naast het Oslo-proces blijft Nederland zich inspannen in het kader van de ‘ Convention on Conventional Weapons’ (CCW). Met het streven van de EU om in dit kader een juridisch bindend instrument voor het eind van 2008 vast te stellen in het achterhoofd, heeft Nederland gedurende de conferentie een tekstvoorstel gedaan om de complementariteit van het toekomstige verdrag met bestaande verdragen zoals het CCW en internationaal humanitair recht te garanderen. Met name het huidige Protocol V, waarin algemene bepalingen over explosieve oorlogsresten zijn opgenomen, is hierbij van belang. Nederland, Spanje, het VK en andere landen riepen in dit verband staten op die deelnemen aan het Oslo-proces om tevens partij te worden bij Protocol V.

Overige bepalingen

Verder is gedurende de Wellington-conferentie uitvoerig gesproken over de bepalingen ten aanzien van opslag en vernietiging, ruiming, slachtofferhulp, internationale assistentie en samenwerking en voorlichting over risico’s. Deze besprekingen leverden ten opzichte van de Wenen-conferentie in december 2007 weinig nieuwe gezichtspunten op. Zo is gesproken over de definitie van slachtoffers, de rechten en plichten van donoren en steun ontvangende landen en de mogelijkheid om voor onderzoek en training een minimale hoeveelheid clustermunitie aan te houden.

Afronding Voltooiing van het Oslo-proces

Hoewel Nederland enige zorgen heeft geuit over de wijze waarop de kerngroep opereert, blijft een succesvolle afronding van het Oslo-proces met een verdrag over clustermunitie van groot belang. Nederland zal zich actief blijven inzetten, voor een verdrag, waar een zo groot mogelijk aantal relevante landen (waaronder EU- en NAVO-partners, producenten en gebruikers) zich bij kan aansluiten. Bovendien zal Nederland actief blijven deelnemen aan de lopende onderhandelingen op dit vlak in VN-kader. De Nederlandse inzet voor de diplomatieke conferentie te Dublin zal ruim voor aanvang van deze onderhandelingen met de Kamer worden gedeeld.

De minister van Buitenlandse Zaken,

Drs. M.J.M. Verhagen

1: Van de informele groep gelijkgezinden waren, naast Nederland, de volgende landen aanwezig: Australië, Canada, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Italië, Zweden, Finland, Tsjechië, Slowakije, Denemarken, Japan en Zwitserland.