Kamerbrief inzake verlenging Nederlandse bijdrage NAVO Trainingsmissie Irak (NTM-I) en politieke situatie in Irak
Hierbij informeren wij u, overeenkomstig artikel 100 lid 1 van de Grondwet en aan de hand van het Toetsingskader 2001, over het besluit van de regering om de Nederlandse militaire bijdrage aan de NAVO-trainingsmissie in Irak (“NTM-I”) per medio augustus 2008 met één jaar voort te zetten.
Daarnaast informeren wij u, in vervolg op eerdere brieven aan uw Kamer, over de politieke ontwikkelingen in Irak, inclusief de mensenrechten en de veiligheidssituatie.
Kern van het besluit
De regering heeft besloten de Nederlandse militaire bijdrage aan de NAVO-trainingsmissie te verlengen voor de duur van één jaar van medio augustus 2008 tot medio augustus 2009. Nederland zal 7 militairen beschikbaar stellen.
Gronden voor deelname
De NAVO-trainingsmissie draagt bij aan de opbouw van de Iraakse veiligheidssector. Ondanks moeilijke omstandigheden verloopt de missie grotendeels volgens schema. Zoals ook besproken tijdens het Algemeen Overleg met uw Kamer op 30 januari 2008 over de verlenging van de NAVO-trainingsmissie tot medio augustus, verandert de missie geleidelijk van karakter. In 2007 en begin 2008 lag de nadruk op de overgang van training naar mentoring. De missie bevindt zich sinds de tweede helft van 2007 in de derde van vier fasen. Fase één betrof het in kaart brengen van benodigde activiteiten van de missie. In fase twee werd begonnen met de uitvoering van de activiteiten door stapsgewijs verschillende opleidingsinstituten op te richten. In fase drie wordt de verantwoordelijkheid voor de trainingsactiviteiten geleidelijk overgedragen aan de Iraakse autoriteiten. In de vierde fase zal deze overdracht worden voltooid. In de huidige planning zal de missie in haar huidige opzet eind 2009 haar eindfase bereiken.
Het is van groot belang dat de Iraakse regering zelf verantwoordelijkheid gaat dragen voor de veiligheid in het land. In januari 2008 heeft de Iraakse premier verzocht de samenwerking tussen NAVO en Irak te verlengen en de NAVO-trainingsmissie uit te breiden. De door de NAVO uitgevoerde evaluatie van de missie, die in het voorjaar heeft plaatsgevonden, heeft uitgewezen dat de trainingen van de NAVO-missie succesvol verlopen. De missie zal zich op enkele nieuwe trainingsgebieden gaan richten (zie hieronder paragraaf NATO Spring Review) en de mentorwerkzaamheden zullen worden uitgebreid. De geplande einddatum van de missie blijft echter eind 2009.
De regering acht het wenselijk bij te blijven dragen aan de opbouw van de Iraakse veiligheidssector en de deelname aan de missie voort te zetten. De positieve resultaten van de evaluatie hebben de regering doen besluiten de Nederlandse bijdrage met een jaar te verlengen. De totale missie bestaat uit ongeveer 160 mensen. Met dit besluit blijft Nederland daaraan een proportionele bijdrage leveren.
Politieke aspecten
Nederland en de Europese Unie steunen de democratisch gekozen Iraakse regering en haar inspanningen om vooruitgang te boeken in het politieke proces, de nationale verzoening te bevorderen, de rechtstaat te versterken en de openbare orde te herstellen.
Zoals ook werd genoemd in de brief van 29 februari over de situatie in Irak van de minister van Buitenlandse Zaken en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking (Kamerstuk 23432, nr. 248), was er in de eerste maanden van 2008 sprake van enige bemoedigende vorderingen in het politieke proces: een amnestiewet is aangenomen, evenals een herziene de-baathificatiewet en een wet over de bevoegdheden van provincies (‘governorates’). Bij veel andere belangrijke onderwerpen, zoals de oliewetgeving en de herziening van de grondwet, is er echter nog geen of onvoldoende vooruitgang gerealiseerd. Aangenomen wetten moeten bovendien ook worden geïmplementeerd. Soennitische partijen en de seculiere partij van oud-premier Allawi zijn nog niet teruggekeerd in de regering, die nu uit twee sjiitische en twee Koerdische partijen bestaat. Premier Al-Maliki liet zich tijdens een bezoek aan Brussel medio april wel optimistisch uit over de kans op toetreding van een soennitische partij tot de regering.
De recent aangenomen provinciewet stelt dat er voor 1 oktober aanstaande provinciale verkiezingen moeten worden gehouden. Of die datum daadwerkelijk gehaald zal worden, lijkt nog niet zeker. Er zijn nog veel voorbereidende stappen noodzakelijk, inclusief het aannemen van een verkiezingswet. De VN is bereid de organisatie van de provinciale verkiezingen te ondersteunen. Als deze inderdaad plaatsvinden zou dit een nieuwe dynamiek kunnen brengen in de Iraakse politiek en mogelijk ook aanzienlijke invloed kunnen hebben op het politieke landschap. In de zuidelijke sjiitische provincies zouden verkiezingen langs democratische weg duidelijk maken hoeveel steun op dit moment de verschillende sjiitische partijen, zoals de rivaliserende ISCI (regeringspartij) en de beweging van Al-Sadr, onder de bevolking genieten. Eerdere provinciale verkiezingen werden geboycot door een groot deel van de soennieten, waardoor deze bevolkingsgroep momenteel in veel provincies nog ondervertegenwoordigd is. Verkiezingen zullen wellicht, al dan niet via de bestaande soennitische partijen, ook een politieke stem geven aan de zogenaamde lokale soennitische ‘ awakening councils’, die sinds najaar 2007 hebben bijgedragen aan het terugdringen van de invloed van Al-Qaeda in diverse gebieden.
Op 22 april vond in Koeweit de derde ministeriële buurlandenconferentie plaats, waaraan naast de directe buurlanden onder meer ook de VN, de vijf permanente leden van de VN Veiligheidsraad, de G8 en het EU-voorzitterschap deelnamen. Het buurlandenproces, inclusief de werkgroepen op gebied van veiligheid, energie en vluchtelingen, raakt met deze derde bijeenkomst verder geïnstitutionaliseerd. Hoewel de bijeenkomsten niet altijd concrete resultaten opleveren, zijn ze van belang als forum waarop de belangrijkste internationale spelers hun bijdrage aan stabiliteit en veiligheid in Irak met elkaar bespreken.
Op 29 mei vond in Stockholm een bijeenkomst van de ‘International Compact for Iraq’ (ICI) plaats. De gedachte achter de ICI, die vorig jaar werd gelanceerd, is dat Irak hervormingen zal realiseren en vooruitgang zal laten zien op politiek en veiligheidsterrein en dat de internationale gemeenschap hulp zal bieden bij de wederopbouw. In Stockholm heeft de Iraakse regering aangeven welke resultaten zij heeft bereikt op eerder geformuleerde prioriteiten en doelstellingen. De EU heeft aangeven dat ze de samenwerking met Irak wil intensiveren en dat ze bereid is om ook in de toekomst hulp te bieden bij de wederopbouw en op humanitair terrein. Tegelijkertijd heeft zij bij de Iraakse regering aangedrongen op verdere substantiële vooruitgang op politiek terrein evenals op het terrein van de nationale verzoening en de bescherming van mensenrechten.
De Amerikaanse militaire bevelhebber generaal Petraeus en VS-ambassadeur Crocker hebben in april jl. in het Amerikaanse Congres gerapporteerd over de huidige situatie in Irak. Zij gaven aan dat hoewel de situatie het afgelopen half jaar was verbeterd, er nog steeds een risico is van een terugval. President Bush nam hun advies over om, nadat komende zomer de terugtrekking is voltrokken van de vorig jaar ingezette extra troepen, eerst pas op de plaats te maken en de situatie in Irak nader te beschouwen alvorens verdere troepenreducties te overwegen. Tijdens een hoorzitting van de Amerikaanse senaat op 22 mei indiceerde generaal Petraeus niettemin dat mogelijk dit najaar gestart kan worden met verdere troepenreductie.
De laatste maanden van 2007 en de eerste maanden van 2008 was er sprake van een duidelijke verbetering van de veiligheidssituatie. Het aantal aanslagen op burgers, op de multinationale troepenmacht en op Iraakse veiligheidsinstanties nam af, al bleef het geweldsniveau nog steeds zorgwekkend.
Vanaf maart is er weer sprake van zekere toename van het geweld, nadat de Iraakse regering een militaire operatie inzette om de zuidelijke havenstad Basra te zuiveren van gewapende milities. De operatie kreeg steun van troepen van de VS en het VK. Het offensief leek vooral gericht tegen de Mahdi-militie van de sjiitische Muqtada Al-Sadr. Het leidde tot een brede steunverklaring in het parlement voor de regering, ook van partijen die geen onderdeel maken van de regering als de soennitische partijen en de seculiere partij van oud-premier Allawi. Zij spraken uit dat alle politieke partijen hun gewapende milities moeten ontbinden op straffe van uitsluiting van het politieke proces. Het geweld in Basra heeft tevens tot een toename van geweld in Bagdad geleid, met name in de sjiitische wijk ‘Sadr-City’, waar de regering samen met Amerikaanse troepen strijd levert tegen de daar aanwezige Mahdi-militie en andere gewapende groeperingen. Als gevolg nam het aantal mortieraanvallen en raketbeschietingen op de internationale zone toe. Inmiddels heeft de veiligheidssituatie zich gestabiliseerd op het niveau van voor de operaties van het Iraakse leger, sinds de regering op 10 mei een staakt-het-vuren overeenkwam met Al-Sadr.
In mei heeft de Iraakse regering haar militaire operaties in het noordelijke Mosul geïntensiveerd, die erop zijn gericht om daar Al-Qaeda en andere terroristische organisaties te verdrijven. Veel strijders van Al-Qaeda waren de afgelopen maanden naar Mosul uitgeweken, nadat zij uit andere delen van Irak waren verdreven door de opkomst, met steun van de VS, van lokale soennitische burgerwachten (de ‘awakening councils’).
Een aantal maanden geleden constateerde de VS nog dat de levering van wapens door Iran aan milities enigszins leek te zijn afgenomen. Inmiddels heeft de VS weer moeten constateren dat de bewapening en training door Iran van de zog enaamde ‘special groups’ in Irak weer is toegenomen.
Mensenrechten
Zoals hierboven aangegeven is het geweldsniveau in Irak nog steeds zorgwekkend. Het aantal slachtoffers van geweldplegingen is nog steeds groot. De mensenrechtensituatie voor grote groepen Irakezen is dan ook zorgwekkend en velen lopen nog dagelijks gevaar.
Hoewel fundamentele vrijheden zoals vrijheid van meningsuiting, vrijheid van vereniging en vergadering, vrijheid van godsdienst en overtuiging en gelijke behandeling van man en vrouw, officieel zijn gewaarborgd, is de realiteit dat de mensenrechten in Irak nog steeds op grote schaal worden geschonden. Het gaat hierbij vooral om het schenden van het recht op leven; discriminatie en geweld op grond van religie, etniciteit, geslacht en seksuele geaardheid; marteling; schending van het recht op persoonlijke levenssfeer; (zelf-) censuur; incorrecte behandeling van verdachten in detentie door veiligheidsdiensten en gebrekkige onafhankelijke en correcte rechtsgang. Ook wordt de doodstraf uitgesproken en uitgevoerd.
Nederland en de EU roepen de Iraakse autoriteiten regelmatig op de mensenrechten, waaronder de rechten van etnische en religieuze minderheden, te waarborgen. In de training van de NAVO-trainingsmissie wordt juist op dit punt het belang onderstreept van een onpartijdig en objectief optreden van de veiligheidstroepen ter bescherming van de gehele Iraakse bevolking, inclusief kwetsbare groepen als vrouwen en etnische en religieuze minderheden.
Vluchtelingensituatie
De veiligheidssituatie is voor veel Irakezen reden geweest om huis en haard te verlaten en elders een veiliger heenkomen te zoeken. Volgens UNHCR zijn er ruim 2,5 miljoen ontheemden in Irak. Naar schatting zijn er volgens UNHCR circa 1,9 miljoen Irakezen gevlucht naar landen in de regio als Syrië en Jordanië. Het grote aantal vluchtelingen zorgt voor verhoogde druk op de lokale bevolking en economie. Syrië en Jordanië hanteren momenteel visa-restricties. De voortdurende onveilige situatie in Irak heeft geleid tot slechts een beperkte terugkeer van vluchtelingen naar Irak. De United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) en andere hulporganisaties zijn bereid om hulp te verlenen aan ontheemden en aan vrijwillig teruggekeerde vluchtelingen.
Zoals verwoord in de brief van 2 april jl. van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking over humanitaire hulp in Irak (Kamerstuk 23432, nr. 251), zal conform het amendement Van der Staaij met 6 miljoen euro een impuls worden gegeven aan de noodzakelijke versterking van de humanitaire hulpverlening aan Iraakse vluchtelingen in met name Noord-Irak, waar ook een groot deel van de christelijke vluchtelingen verblijft. Nederland zal deze hulp verlenen via een bijdrage van 4 miljoen euro aan het appeal van UNICEF (via het IMPACT programma) en 2 miljoen euro aan het appeal van WHO. Deze programma’s vallen binnen de door de VN gecoördineerde ‘consolidated appeal’ voor de hulpverlening aan Iraakse vluchtelingen. Daarnaast zal Nederland 2 miljoen euro bijdragen aan het UNHCR-programma in Syrië voor de opvang van Iraakse vluchtelingen.
Mandaat/Juridische grondslag deelname
Het verzoek van toenmalig premier Allawi van 20 juni 2004 aan de NAVO om ondersteuning bij de opbouw van de Iraakse veiligheidsorganisaties vormt de juridische grondslag voor de NAVO-trainingsmissie. Deze grondslag wordt versterkt door VN-Veiligheidsraadresolutie 1546 (8 juni 2004) waarin lidstaten, internationale en regionale organisaties worden opgeroepen de multinationale troepenmacht te assisteren bij het creëren van veiligheid en stabiliteit, humanitaire hulp en wederopbouw. Ook worden zij opgeroepen de inspanningen van de VN-missie in Irak (UNAMI) te ondersteunen, dit alles in overeenstemming met de Iraakse regering. Aan deze oproep heeft de NAVO gevolg gegeven door het ontplooien van de NAVO-trainingsmissie, op verzoek van de Iraakse regering.
Op 29 januari 2008 heeft minister-president al-Maliki de NAVO verzocht om, in het licht van het succes van NAVO-trainingsmissie de huidige samenwerking tussen Irak en de NAVO, te continueren.
Militaire aspecten NAVO-trainingsmissie
Algemeen
Het operatieplan van de NAVO-trainingsmissie wordt zoals gezegd, gekenmerkt door een gefaseerde benadering. Stapsgewijs zijn verschillende opleidingsinstituten opgericht. Alle Iraakse trainingselementen op de locatie Ar Rustamiyah hebben in 2007 hun volledige operationele status bereikt. Daarna werd langzamerhand de verantwoordelijkheid voor de diverse trainingsactiviteiten geleidelijk aan overgedragen aan de Iraakse autoriteiten. In 2007 en begin 2008 lag de nadruk dan ook op de geleidelijke overschakeling van training naar mentoring. Door deze veranderende rol kon het aantal trainers worden gereduceerd. Fase vier begint als de verantwoordelijkheid voor alle trainingsactiviteiten en instituten aan de Iraakse autoriteiten is overgedragen. De einddatum van de missie ligt in de huidige planning zoals gezegd rond eind 2009.
Voortgang van de missie
De NAVO-trainingsmissie blijft vooruitgang boeken bij zijn activiteiten. De verantwoordelijkheid voor de opleidingsinstituten komt steeds meer in handen van de Iraakse autoriteiten. De Iraqi Military Academy Ar Rustamiyah (IMAR), het Joint Staff College (JSC) en het Iraqi Training and Doctrine Command zijn volledig operationeel inzetbaar. Tijdens de autumn review van 2007 was voorzien dat de activiteiten bij bovenstaande instituten per augustus 2008 beëindigd konden worden. Uit de Spring Review van 2008 blijkt dat er sindsdien nieuwe factoren naar voren zijn gekomen, die een langere inspanning bij deze instituten noodzakelijk maken. Ten eerste heeft de Iraakse regering het initiatief genomen om de opleidingen op de vier Iraakse militaire academies te standaardiseren, waarbij de Ar Rustamiyah-academie als model zal worden gebruikt. Ten tweede heeft een recente evaluatie van Allied Command Transformation uitgewezen dat voortgaande mentoring nodig is om de initiële hoge standaarden van de getrainde troepen vast te kunnen houden nadat zij zijn teruggekeerd naar hun eenheden. Ten derde is gebleken dat het Joint Staff College additionele sponsoring nodig heeft om zijn trainingscapaciteiten te verbeteren en te continueren. Bij het National Operations Centre, het National Command Centre, het Iraqi Ministry of Defence, het Joint Operations Centre en het Iraqi Ground Forces Command worden activiteiten ontplooid om deze instituten op een hoger niveau te laten functioneren. Er worden in dit kader onder andere commando-oefeningen gepland om de implementatie van de nationale veiligheidsstructuur mogelijk te maken. De NAVO werkt momenteel plannen uit om dit te bewerkstelligen. Deze wijziging zal naar verwachting per 1 oktober 2008 ingaan.
Na een verzoek van de Iraakse regering is de NAVO in oktober 2007 gestart met een gendarmerie-achtige training voor de Iraakse Nationale Politie. Het doel van deze training is het ontwikkelen van de eenheden van de Iraakse Nationale Politie, die het gat moeten vullen tussen het routinematige politiewerk en het militaire optreden van het leger.
De eerste resultaten van deze training worden door zowel de NAVO als door de Iraakse autoriteiten als succesvol bestempeld. Dit schrijft de Iraakse premier al-Maliki ook in zijn brief van 29 januari 2008. Op dit gebied gaan de trainingsactiviteiten dan ook door tot medio 2009.
Omdat de initiële doelstellingen van de missie nagenoeg zijn bereikt, maar er nog gebieden zijn waarop aanvullende training en mentoring wenselijk is, sprak de Iraakse regering in januari 2008 de wens uit tot een verlengde samenwerking tussen Irak en NAVO op deze gebieden. Deze training en mentoring wordt bij verschillende instituten en krijgsmachtdelen verzorgd door de zogenaamde Mobile Advisory and Mentoring Teams, geformeerd uit het huidige bestand van NAVO-instructeurs. Deze teams zullen zich bewegen tussen de verschillende instituten, en daar waar nodig advies geven en voorzien in de behoefte aan mentoring. Voor zeer specifieke trainingen en adviezen kan daarnaast gebruik worden gemaakt van Training Augmentation Teams, die voor een korte periode naar Irak worden uitgezonden.
NATO Spring Review
In het voorjaar van 2008 heeft de NAVO een mission review uitgevoerd om te bekijken of de missie aanpassingen behoeft en om te besluiten of de NAVO aanvullende opleidingsinspanningen op zich zal nemen. De belangrijkste uitkomsten van de mission review zijn:
- de missie heeft vooruitgang laten zien, zoals tot uiting komt in de succesvolle overschakeling van training naar mentoring;
- de training van de Iraqi Security Forces (ISF) heeft een positieve impact gehad op de structuur en capaciteiten ervan;
- de gewenste eindstatus is echter nog niet bereikt;
- mentoring is nog noodzakelijk op verschillende gebieden (bijvoorbeeld op het niveau van de staf van de trainingsinstituten);
- er zijn andere terreinen die de NAVO zou kunnen toevoegen aan haar training (bijvoorbeeld leiderschaps- en technische trainingen bij de marine en de luchtmacht)
- er is geen noodzaak voor een structurele verandering van de organisatie van de NAVO-trainingsmissie;
- het relatief nieuwe concept van Mobile Advisory and Mentoring Teams en Training Augmentation Teams werkt goed, en wordt verder ondersteund.
In de review zijn mogelijkheden benoemd om het aandachtsgebied van de NAVO-trainingsmissie te verleggen en/of uit te breiden. Hierover heeft echter nog geen politieke besluitvorming plaatsgevonden.
Iraakse veiligheidsorganisaties
De Iraakse landstrijdkrachten zijn onderverdeeld in twaalf infanteriedivisies, waaronder een gemechaniseerde. Daarnaast is er nog een additionele infanteriedivisie in oprichting. De Koerdische Peshmerga-eenheden zijn nog niet ondergebracht in het Iraakse leger. De Koerdische deelstaatregering en Bagdad hebben nog geen overeenstemming bereikt over de aantallen troepen die door Bagdad betaald zullen worden. Na overeenstemming zullen waarschijnlijk twee Peshmerga-divisies worden opgericht als deel van het Iraakse leger. De overige Peshmerga’s zouden worden ondergebracht bij de Iraakse politie en grensbewaking.
De operatie in Basra vormt een bevestiging van de groeiende professionaliteit van het Iraakse leger. De operatie, uitgevoerd door zes Iraakse brigades, werd geleid door het Basra Operational Command. Ondanks hevige tegenstand in de eerste twee weken van de operatie wist het Iraakse leger het overwicht te krijgen op de stad. Op dit moment is meer dan de helft van de 168 gevechtsbataljons in staat grotendeels zelfstandig op te treden.
Deelnemende landen
De NAVO-missie bestaat uit ongeveer 160 militairen uit zestien verschillende landen. De landen die bijdragen zijn: Bulgarije, Tsjechië, Denemarken, Estland, Hongarije, Italië, Litouwen, Nederland, Oekraïne, Polen, Portugal, Roemenie, Slovenië, Turkije, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten.
Nederlandse bijdrage
Nederland neemt sinds februari 2005 deel aan de NAVO-trainingsmissie in Irak. Gedurende het komende jaar zal Nederland, zoals op dit moment ook reeds het geval is, 7 militairen aanbieden.
Veiligheidsaspecten
De voornaamste dreiging ten aanzien van de woon- en werklocaties van het (Nederlandse) personeel van de missie bestaat uit indirect vuur, te weten mortiergranaten en raketten van diverse kalibers. Sinds eind maart is het gemiddeld aantal beschietingen van woon- en werklocaties van coalitietroepen toegenomen. Deze toename van beschietingen is het gevolg van de start van een operatie in Sadr City. Het aantal aanvallen op coalitielocaties neemt gewoonlijk tijdelijk toe als gevolg van door de coalitie ondersteunde operaties. Na een scherpe toename van geweld eind maart, lijkt dit de laatste weken weer af te nemen. De dreiging voor het Nederlandse personeel in de trainingsmissie is niet gewijzigd.
Het aantal aanvallen op de Internationale Zone heeft geleid tot vragen over de veiligheid van het personeel in het gebied. De commandant van de NAVO-trainingsmissie heeft voorgesteld een multinationaal force protection onderzoeksteam op te richten, waaraan alle deelnemende landen kunnen deelnemen. Dit onderzoeksteam zal de werk- en woonlocaties van de NAVO-trainingsmissie onderzoeken en bezien of het wenselijk is aanvullende veiligheidsmaatregelen te treffen. Vooruitlopend op de ontplooiing van dit team eind juni bekijkt een aantal landen, waaronder het Nederlandse detachement in de NAVO-trainingsmissie, alvast zelf of er snel maatregelen nodig zijn om de woon- en werklocaties nog beter te beveiligen tegen aanvallen van mortieren en raketten. In de tussentijd zijn de Nederlandse militairen tijdelijk ondergebracht op veiliger locaties in de Internationale Zone.
De regering blijft de veiligheidsontwikkelingen in Bagdad en omgeving nauwgezet volgen. Op basis van uitvoerige veiligheidsanalyses door de NAVO en de MIVD acht de regering de met de deelname aan de NAVO-trainingsmissie verbonden risico’s nog steeds aanvaardbaar.
Financiën
De additionele uitgaven voor de verlenging van de Nederlandse bijdrage aan de NAVO-trainingsmissie met 7 personen voor de duur van twaalf maanden, worden geraamd op ongeveer 0,6 miljoen euro. De additionele uitgaven komen ten laste van de structurele voorziening 'uitvoeren crisisbeheersingsoperaties' van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) op de defensiebegroting.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
De minister van Defensie
E. van Middelkoop