Kamerbrief inzake stand van zaken implementatie Europese richtlijnen en kaderbesluiten in vierde kwartaal 2007

Kamerstuk | 30-01-2008

Hierbij leg ik Uw Kamer het overzicht voor van de stand van zaken met betrekking tot de implementatie van EG-richtlijnen en EU-kaderbesluiten in de Nederlandse wet- en regelgeving aan het einde van het vierde kwartaal van 2007.
Voorts informeer ik Uw Kamer in deze brief over het nieuwe elektronische Termijnbewakingssysteem implementatie Europese regelgeving, kort aangeduid als de i-Timer. Ook ingebrekestellingsprocedures die de Europese Commissie tegen Nederland is gestart als gevolg van niet-tijdige implementatie zullen hieronder worden besproken. Met deze informatie wordt tevens gevolg gegeven aan verzoeken zoals deze zijn geformuleerd in de brief van de vaste commissie voor Europese Zaken van de Tweede Kamer (d.d. 5 december 2007) met betrekking tot de kabinetsappreciaties van de stand van zaken rondom de implementatie van richtlijnen.

Dalende achterstand
De totale implementatie-achterstand is in het vierde kwartaal van 2007 met 6 richtlijnen gedaald ten opzichte van het derde kwartaal van 2007. Daarmee bedraagt de totale achterstand ultimo vierde kwartaal 2007 12 richtlijnen. Daarbij zijn in dit afgelopen kwartaal 22 richtlijnen en kaderbesluiten tijdig geïmplementeerd. In heel 2007 zijn 73 richtlijnen en kaderbesluiten op tijd verwerkt - dit op een totale hoeveelheid van 136 tijdig en te laat geï mplementeerde richtlijnen en kaderbesluiten.
Implementatie van richtlijnen en kaderbesluiten blijft een belangrijk aandachtspunt voor het kabinet. Het feit dat ook het laatste kwartaal van 2007 weer een daling laat zien ten opzichte van het voorgaande kwartaal is bemoedigend; de huidige stand van zaken laat een reductie van de implementatie-achterstand van ruim 55% zien ten opzichte van het begin van 2007 – het moment waarop de achterstand nog 27 richtlijnen en kaderbesluiten omvatte.
Terwijl de implementatie-achterstand in 2006 nog gestaag toenam, wijzen de cijfers over 2007 duidelijk op een dalende trend. Deze prestatie als gevolg van de inzet van de betrokken ministeries stemt het kabinet optimistisch over de mogelijkheid tot verdere reductie van de achterstanden in de toekomst.

De i-Timer
In het afgelopen jaar heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken de i-Timer ontwikkeld. Dit elektronisch systeem geeft onder andere per te laat geï mplementeerde richtlijn of kaderbesluit exact aan wat de lengte van de overschrijdingstermijn is. Maar de i-Timer heeft nog een andere functie, namelijk die van early warning ingeval overschrijding van de implementatietermijn dreigt. Anders dan de tot nog toe bekende kwartaaloverzichten volstaat het nieuwe termijnbewakingssysteem niet met het signaleren waar implementatietermijnen van Europese richtlijnen en kaderbesluiten zijn overschreden, maar geeft het ook aan waar termijnoverschrijding dreigt. Juist hiermee wordt het implementatieproces inzichtelijker gemaakt. Eind november 2007 is de i-Timer in gebruik genomen. Met ingang van heden zal uw Kamer overzichten ontvangen die hieraan rechtstreeks zijn ontleend. Voor de centrale invoer van gegevens in de i-Timer en de algemene coördinatie is het ministerie van Buitenlandse Zaken verantwoordelijk; het betreft hier de gegevens die betrekking hebben op de richtlijn of het kaderbesluit zelf. Voor de decentrale invoer is het implementerende ministerie verantwoordelijk; hier gaat het om gegevens die betrekking hebben op het implementatieplan en het nationale wetgevingstraject.
Het kwartaaloverzicht met betrekking tot de implementatie wordt rechtstreeks ontleend aan de i-Timer en daarmee aan de door de ministeries aangeleverde informatie.
Overigens zijn enkele van de commissies uit de Tweede Kamer er recent toe overgegaan ten aanzien van implementatie-achterstanden de eerstverantwoordelijke bewindspersoon direct aan te spreken. Zo hebben de ministers van Financiën en VROM inmiddels de Tweede Kamer geïnformeerd over de oorzaken van te late impl ementatie en dreigende overschrijding van de implementatietermijn. Deze aanpak acht ik efficiënt, ook voor de beantwoording van een aantal andere vragen als gesteld in bovengenoemde brief van de vaste commissie voor Europese Zaken, zoals bijvoorbeeld over de toepassing van de zogenaamde voorrangsregel.

Nadere toelichting op het kwartaaloverzicht
Onderdeel 1 van het kwartaaloverzicht betreft de Europese regelgeving waarvan de implementatie nog onder handen is. Dit onderdeel werkt met een aantal kleuren. Ter toelichting op het gebruik hievan dient het volgende:

• de kleur rood wordt gebruikt in geval de termijn voor het zetten van een stap is overschreden; wordt deze kleur gebruikt in de rechterbovenhoek van de desbetreffende pagina, dan is de voor de richtlijn of voor het kaderbesluit geldende implementatietermijn verstreken;
• de kleur oranje wordt ten aanzien van een Europese regeling alleen gebruikt, indien de voor die regeling geldende implementatietermijn dreigt te worden overschreden; daarmee komt deze kleur ook alleen voor in de rechterbovenhoek van de op de desbetreffende regeling betrekking hebbende pagina;
• wordt een bepaalde stap in het wetgevingsproces met groen aangegeven, dan betekent dit dat de termijn die voor die stap geldt is gehaald; groen komt in de rechter bovenhoek niet voor, omdat onderdeel 1 van het kwartaaloverzicht alleen qua implementatie onder handen zijnde Europese besluiten betreft.

Achterstanden en hun oorzaken
De achterstand van 12 richtlijnen ultimo vierde kwartaal 2007 concentreert zich bij de ministeries van Financiën en Justitie (met respectievelijk 5 en 4 richtlijnen die nog niet zijn geïmplementeerd). Daarnaast hebben de ministeries van OCW, VROM en V&W elk een achterstand van één richtlijn.
Deze totale achterstand vormt 16% van de totale te implementeren hoeveelheid, die 75 richtlijnen betreft (waarvan 63 waarvoor de implementatietermijn ultimo 2007 niet was verstreken).
De overschrijdingstermijn varieert hierbij sterk: op 31 december 2007 bedroeg de kleinste overschrijding ruim twee weken (voor twee richtlijnen bij het ministerie van Financiën en één bij het ministerie van Justitie), terwijl de uiterste implementatiedatum van een andere richtlijn (bij het ministerie van V &W) met bijna 16 maanden was overschreden. Voor een exacte aanduiding van de overschrijding per richtlijn met een achterstand wordt verwezen naar bijgevoegd kwartaaloverzicht.

Van de 12 richtlijnen waarvoor geldt dat ultimo vierde kwartaal de implementatietermijn overschreden is, zijn er vijf ‘nieuw’, dat wil zeggen dat de implementatietermijn gedurende het vierde kwartaal van 2007 is overschreden. Dit geldt voor de ministeries van Financiën (3 richtlijnen), Justitie en OCW.

Voor wat betreft de oorzaken voor de bestaande implementatie-achterstand ultimo vierde kwartaal van 2007 speelt een aantal factoren een rol. Deze factoren zullen hieronder – per ministerie - worden toegelicht.

Financiën: Richtlijn 2004/109 hangt samen met een andere richtlijn, 2007/14, waarvoor een implementatiedatum van 9 maart 2008 geldt (richtlijn 2007/14 bevat concrete uitvoeringsvoorschriften). De richtlijnen 2005/60, 2006/70 en 2005/68 zijn momenteel in behandeling in de Tweede Kamer.
In zijn algemeenheid geldt dat door de grote implementatiedruk en het daarmee gepaarde gaande capaciteitsgebrek bij het ministerie van Financiën een prioriteitenstelling noodzakelijk was. De keuze is gemaakt om bepaalde richtlijnen met voorrrang te implementeren. De richtlijnen die voor het Nederlandse bedrijfsleven het belangrijkst zijn, hebben hierbij prioriteit gekregen. Richtlijn 2006/101 is nog niet geïmplementeerd vanwege het ontbreken van definitieve afstemming tussen betrokken ministeries. Deze richtlijn wijzigt een aantal bestaande richtlijnen, waarvan een gedeelte op het terrein van het ministerie van Financiën ligt (deze wijzigingen geven geen aanleiding tot verandering van de Nederlandse financiële wetgeving). Naast wijziging van richtlijnen op het terrein van het ministerie van Financiën wordt echter ook een aantal richtlijnen veranderd dat buiten het bereik van dit ministerie valt.

Justitie: Met betrekking tot richtlijn 2005/29 kon de tekst van het wetsvoorstel pas worden gefinaliseerd nadat de parlementaire behandeling van de Wet handhaving consumentenbescherming (Whc) in de Tweede Kamer was afgerond (dit is gebeurd in juni 2006). In de Whc zijn keuzes gemaakt ten aanzien van de wijze van handhaving en deze systematiek van handhaving is ook toegepast op deze richtlijn. In de Eerste Kamer zijn vragen gesteld over de bij amendement gewijzigde handhavings-systematiek.
De implementatie van richtlijn 2004/83 heeft onder andere vertraging opgelopen door onduidelijkheden over de interpretatie van de richtlijn (bijvoorbeeld over de betekenis van bepaalde begrippen, de vraag of de richtlijn dwingt tot imperatief geformuleerde bepalingen in het nationale recht en de mogelijkheden om eventueel gunstigere normen vast te stellen). Deze en andere kwesties aangaande de richtlijn zijn besproken tijdens verschillende bijeenkomsten van een 'contact committee' van het directoraat-generaal Justitie, vrijheid en veiligheid van de Europese Commissie. Pas nadat meer duidelijkheid over de interpretatie van de richtlijn was verkregen, kon op adequate wijze worden geï nventariseerd en beoordeeld op welke wijze de richtlijn dient te worden omgezet in de nationale wet- en regelgeving (overigens zullen de gevolgen van de niet-tijdige implementatie van de richtlijn in het Nederlandse recht beperkt zijn; het Nederlandse beleid inzake de toelating van asielzoekers, zoals dat is neergelegd in de Vreemdelingencirculaire 2000, voldoet namelijk in hoofdlijnen reeds aan de bepalingen van de richtlijn). Het implementatiewetsvoorstel ligt thans in de Eerste Kamer. De concept-memorie van antwoord is vrijwel gereed en zal nog in januari 2008 aan de Eerste Kamer worden aangeboden, die heeft toegezegd in dat geval de mondelinge behandeling met voorrang te willen agenderen. Het implementatietraject van richtlijn 2005/56 is volgens plan verlopen. De vertraging is ontstaan doordat de behandeling van het voorstel door de Tweede Kamer, anders dan gepland, pas na de zomer heeft plaatsgevonden.
Het wetsontwerp bij richtlijn 2006/24 betreft een technisch gecompliceerd en niet onomstreden onderwerp. In verband daarmee heeft de noodzakelijke afstemming met het veld (internetproviders en opsporingsinstanties) veel tijd gekost, hetgeen tot vertraging in de fase van het opstellen van het wetsontwerp heeft geleid.

VROM: Richtlijn 2004/35 is nog niet geïmplementeerd doordat uitvoerige afstemming met andere ministeries, overige overheden, het bedrijfsleven en milieu-organisaties meer tijd heeft gekost dan aanvankelijk was voorzien.

V&W: Aan de implementatie van richtlijn 2003/59 bleken na overleg met de uitvoeringsorganisaties dusdanig veel praktische consequenties te zitten, dat het opstellen van de uitvoeringsregelgeving niet tijdig kon worden afgerond.

OCW: De implementatie van richtlijn 2005/36 heeft vertraging opgelopen door de omvang en complexiteit van de betreffende materie; deze richtlijn vervangt namelijk 15 eerdere richtlijnen. Intensieve afstemming met andere ministeries en overleg met de Europese Commissie (over de nadere uitleg van specifieke bepalingen in de richtlijn) hebben geleid tot overschrijding van de implementatietermijn.

Bij een aantal richtlijnen en kaderbesluiten dreigt in meer of mindere mate overschrijding. Hiervan is sprake wanneer de implementatietermijn niet is verstreken, maar waarvoor, op basis van de stand van zaken van het implementatieproces ten opzichte van de planning, aangenomen kan worden dat tijdige omzetting in nationaal recht extra aandacht behoeft. Ik verwijs u hierbij naar het bijgevoegd kwartaal-overzicht. Daarin wordt, als hierboven gemeld, met de kleur oranje aangegeven dat van dreigende overschrijding sprake is. Overigens dient hierbij nog wel te worden opgemerkt dat de i-Timer reeds bij een discrepantie van één dag tussen de actuele stand van zaken en de planning de implementatie van de desbetreffende richtlijn of het kaderbesluit met oranje markeert. Derhalve is hier de opmerking op haar plaats dat het aantal richtlijnen waarvoor werkelijk overschrijding van de implementatietermijn dreigt minder groot is dan het aantal dat in dit overzicht door de i-Timer wordt aangegeven. Vooralsnog is de dreiging van overschrijding van de implementatietermijn voor de richtlijnen 2006/32 (EZ) en 2006/38 (V&W) echter dusdanig serieus, dat rekening gehouden dient te worden met de mogelijkheid dat deze twee richtlijnen niet tijdig kunnen worden geï mplementeerd.

Ingebrekestellingsprocedures
Tenslotte meld ik uw Kamer hierbij, dat op 31 december 2007 van een vijftal ingebrekestellingsprocedures tegen Nederland sprake is vanwege overschrijding van de implementatietermijn. Dit betreft de richtlijnen 2004/109 van het ministerie van Financiën (ruim 11 maanden te laat), 2004/83 en 2005/29 van Justitie (waarvan de termijnen respectievelijk met bijna 15 maanden en bijna 7 maanden zijn overschreden), 2004/35 van VROM (ruim 8 maanden te laat) en 2003/59 van V&W (bijna 16 maanden voorbij de uiterste datum).

Zoals hierboven reeds is gemeld, is de implementatie-achterstand in het afgelopen jaar duidelijk afgenomen. Het kabinet zal het implementatieproces uiteraard nauwlettend in de gaten blijven houden, opdat het in 2007 vergaarde momentum bij het wegwerken van achterstanden behouden blijft. Aangezien het tijdig implementeren van richtlijnen en kaderbesluiten tot de gezamenlijke verantwoordelijkheid van kabinet en Staten-Generaal behoort, blijft het kabinet vertrouwen op de medewerking van Uw Kamer hierbij.

De staatssecretaris voor Europese Zaken,
Frans Timmermans