Kamerbrief inzake Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO's)

Kamerstuk | 08-04-2008

Graag bied ik u hierbij de beantwoording aan op de vragen van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van 7 maart 2008 met kenmerk 08-BuZa-B-024 inzake Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen.

De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders

Antwoorden van de heer Koenders, minister voor Ontwikkelingssamenwerking, op vragen van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken over de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen

Vraag 1
Welk bedrag is gemoeid met de subsidieverlening aan derden ten behoeve van Ontwikkelingssamenwerking (OS)-draagvlakactiviteiten bij de Nationale Commissie voor Internationale Samenwerking en Duurzame Ontwikkeling (NCDO)?

Antwoord
Aan de NCDO is voor de periode 2007-2010 een subsidie toegekend van maximaal € 130,4 miljoen. Dit is op jaarbasis € 32,6 miljoen.

Voor mijn besluit om de NCDO niet onder de werkingssfeer van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen te brengen, is met name de NCDO-strategie Programma’s Ondersteuning Participatie relevant. Het gaat hierbij om het subsidiëren van initiatieven die groepen of individuen in de Nederlandse samenleving nemen in relatie tot internationale samenwerking en duurzame ontwikkeling. In het jaarplan 2008 van NCDO zijn daarvoor de volgende bedragen begroot:

• Kleinschalige Plaatselijke Activiteiten (KPA): € 6.400.452
• Programma Ondersteuning Burgeractiviteiten (POB): € 4.047.992
• Regionale Activiteiten Programma (RAP) en het programma Lagere Overheden & Internationale Samenwerking (LO&IS): € 3.581.813

Daarnaast is er een subsidiepartnerprogramma in ontwikkeling. De financiële status ervan wordt momenteel in overleg met de NCDO in kaart gebracht.

Buiten het subsidiekader 2007-2010 voert de NCDO op basis van een separate subsidiebeschikking van het ministerie van Buitenlandse Zaken het programma Matra/KPA uit. Hiermee is in 2008 een bedrag van ca. € 2.000.000 gemoeid. De subsidiebeschikking Matra/KPA loopt regulier op 31 december 2008 af.

Vraag 2
Bestaan er ook andere organisaties dan de NCDO die subsidie ontvangen ten behoeve van OS-draagvlakactiviteiten? Zo ja, welke organisaties zijn dit en hoeveel subsidie ontvangen zij? Hoeveel subsidie wordt er jaarlijks verstrekt aan het totaal aan OS-draagvlakactiviteiten?

Antwoord
Ja, zoals bekend is in het kader van het Medefinancieringsstelsel (MFS) aan organisaties ruimte gegeven om activiteiten op het terrein van draagvlak voor Ontwikkelingssamenwerking te ontplooien. Voor nadere details verwijs ik naar kamerstuk 2005-2006, 27433, nr.47, Tweede Kamer.Voor 2007 hebben MFS-organisaties, zoals o.m. Cordaid, Icco, Hivos, OxfamNovib een bedrag begroot van € 29 miljoen ten behoeve van draagvlakactiviteiten in het kader van OS.

Vraag 3
Welke gevolgen heeft uw beslissing om deze specifieke taak van de NCDO te beë indigen voor het personeel(sbestand) van de NCDO? Hoeveel subsidie zal de NCDO blijven ontvangen nadat deze specifieke taak van de NCDO is beëindigd en voor welke (concrete) activiteiten is deze subsidie bedoeld?

Vraag 12
Wat zullen de directe (financiële) gevolgen zijn van dit besluit voor NCDO?

Vraag 31
Kunt u garanderen dat een openbreken van de subsidiebeschikking voor NCDO geen gevolgen zal hebben voor de subsidiebeschikkingen die NCDO onder het huidige beleid aan organisaties heeft afgegeven tot aan het einde van 2010?

Antwoord
De oorspronkelijk toegekende subsidie van € 130,4 mln zal worden verlaagd met het bedrag dat is bestemd voor de uitvoering van de onder vraag 1 gespecificeerde programma’s, en dan nog slechts met het gedeelte dat betrekking heeft op het jaar 2010.

Verplichtingen die betrekking hebben op het jaar 2010, en welke door de NCDO rechtmatig en te goeder trouw vóór 1 februari 2008 (de datum van mijn besluit) zijn aangegaan, zullen vanzelfsprekend gehonoreerd worden. De NCDO is op mijn verzoek bezig met het opstellen van een inventarisatie van uit dien hoofde aangegane verplichtingen voor 2010 m.b.t. deze subsidieprogramma’s.

De aldus resterende subsidie is bestemd voor de uitvoering van de activiteiten zoals vermeld in het subsidiekader (zie kamerstuk 2005-2006, 30300 V, nr. 137, 27433, nr.47, Tweede Kamer ) en de daarop gebaseerde subsidiebeschikking, vanzelfsprekend met uitzondering van de bovengenoemde subsidieprogramma’s.

Noch het subsidiekader, noch de subsidiebeschikking schrijven voor op welke wijze de NCDO in haar personeelsbehoefte dient te voorzien. Dit is een verantwoordelijkheid van de NCDO, waarin ik niet kan en wil treden. De NCDO geeft in het jaarverslag 2008 aan dat met de uitvoering van de Programma’s Ondersteuning Participatie (excl. Matra/KPA) ca. 16 fte is gemoeid.

Vraag 4
Bent u bereid de Kamer tijdig te informeren over een eventuele beslissing om de uitvoering van dit subsidieprogramma openbaar aan te besteden dan wel op een andere manier op te lossen?

Antwoord
Ja.

Vraag 5
Heeft uw beslissing gevolgen voor de veertien centra voor internationale samenwerking van COS Nederland? Zo ja, welke zijn dit?

Antwoord
De afspraken die met COS Nederland zijn gemaakt blijven in beginsel in stand. Na ontvangst van de inventarisatie die de NCDO thans maakt van aangegane verplichtingen (zie het antwoord op vraag 3) kan hierover uitsluitsel worden gegeven.

Vraag 6
Wat zijn de argumenten voor het al dan niet onderbrengen onder de Kaderwet per ministerie? Zijn deze per ministerie hetzelfde of verschillen deze?

Vraag 7
Kunt u een overzicht geven welke andere Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s) door de regering worden opgeheven en welke ZBO’s onlangs zijn opgericht?

Vraag 14
Op welke gronden hebt u besloten NCDO niet onder de werking van de Kaderwet te brengen?

Vraag 15
Is het beëindigen van de subsidietaak van de NCDO een noodzakelijk gevolg van het niet onderbrengen van de NCDO in de Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen? Zo ja, uit welke bepaling(en) komt dit voort? Zo neen, op welke gronden is dan besloten de subsidietaak van de NCDO te beëindigen? Aan welke voorwaarden zou de NCDO moeten voldoen om in aanmerking te kunnen komen voor een ZBO status?

Vraag 22
Wat zouden de nadelen zijn voor het verlenen van een ZBO status aan NCDO?

Antwoord
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden bereidt thans ten behoeve van de Tweede Kamer een totaaloverzicht voor van de bestuursorganen die wel en niet onder de Kaderwet zelfstandige bestuurorganen zullen worden gebracht. Voor de daarbij gehanteerde algemene uitgangspunten en de argumentatie per specifiek geval verwijs ik naar resp. de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden d.d. 2 november 2007 (Tweede Kamer 2007-2008, 25 268 en 29 362 nr. 46), alsmede de mededelingen die de ministers aan het parlement hebben gedaan (Tweede Kamer 2007-2008, 25 268 nrs. 47-61).

De grondslag van het besluit de NCDO niet onder de werking van de Kaderwet te brengen, is dat de uitoefening van openbaar gezag door de NCDO op de wijze zoals zulks thans geschiedt niet voldoet aan de vereisten die de Kaderwet stelt.

De NCDO is een privaatrechtelijke rechtspersoon. Haar subsidietaken voor draagvlakversterking door derden vloeien niet voort uit de wet, maar uit de subsidierelatie met de minister voor Ontwikkelingssamenwerking. De bestuursrechter heeft de voorganger van de NCDO – de NCO - in 1982 specifiek voor de uitvoering van deze subsidietaken als bestuursorgaan aangemerkt. De rechter constateerde dat de NCO met deze taken "openbaar gezag" uitoefent. De NCDO – als rechtsopvolger van de NCO – geldt uitsluitend voor de uitvoering van deze taken - als een zbo, zij het zonder wettelijke status en zonder wettelijke taakopdracht.

Deze historisch gegroeide bestuursvorm past niet meer bij de actuele visie op de organisatie van het openbaar bestuur. Op rijksniveau moet openbaar gezag immers bij voorkeur plaatsvinden: a. onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid; b. op basis van de wet; en c. door een overheid die herkenbaar is als overheid.

Bij uitzondering kan een bepaalde overheidstaak aan de ministeriële verantwoordelijkheid worden onttrokken. Dat kan door deze – bij wet – toe te delen aan een zbo. De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen staat dat echter slechts op zeer beperkte gronden toe. Een zbo moet verder bij voorkeur de vorm hebben van een publiekrechtelijke rechtspersoon. Ook de oprichting van een publiekrechtelijke rechtspersoon vindt plaats bij wet.

Een zbo kan uitsluitend worden ingesteld als: a. er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid; b. er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen; en c. participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht.

Voor omvorming van de NCDO tot een zbo in de zin van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen bestaat geen grond die verenigbaar is met de 'toelatingsvereisten' van deze wet. Daarom is ervoor gekozen de uitvoering door de NCDO van de desbetreffende subsidietaak met ingang van 1 januari 2010 stop te zetten en deze taak voort te zetten onder ministeriële verantwoordelijkheid.

Vraag 8
Wordt gegarandeerd dat NCDO haar speciale taak om draagvlakvorming voor ontwikkelingssamenwerking en versterking van de inzet van het maatschappelijk middenveld op gebied van ontwikkelingssamenwerking behoudt? Kunt u aangeven in hoeverre uw besluit het gevolg is van evaluaties van het werk van NCDO in de afgelopen periode? Waarom is bij de goedkeuring van de jaarplannen van de NCDO voor het jaar 2007 en 2008 niet aangegeven dat er sprake zou kunnen zijn van voorwaardelijke voortzetting van de subsidietaak?

Vraag 9
Hoe verhoudt dit besluit zich tot het subsidiekader voor NCDO dat loopt tot 1 januari 2011?

Vraag 32
Waarom heeft u op 17 november 2007 in de Kamer tijdens de begrotingsbehandeling in reactie op een motie van het CDA aangegeven dat NCDO de aangewezen organisatie blijft voor draagvlaksubsidies aan andere grote organisaties in Nederland? Welke nieuwe feiten hebben zich sindsdien voorgedaan?

Vraag 33
Is er overleg geweest met de NCDO over het beëindigen van de ZBO-status, en hoe is dat contact inhoudelijk, procedureel en in de tijd verlopen?

Antwoord
Zoals uit het antwoord op vraag 6 blijkt, vloeit het besluit de NCDO niet onder de werking van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen te brengen voort uit de strekking van deze wet zelf. Er heeft dan ook geen inhoudelijke appreciatie van het werk van de NCDO ten grondslag gelegen aan mijn besluit.

Reeds in de subsidiebeschikking d.d. 17 augustus 2006 is expliciet melding gemaakt van mogelijke consequenties van besluitvorming over de zbo-status. Zo luidt artikel 16 van de beschikking:

“NCDO is, voor de uitvoering van haar subsidietaken, door de bestuursrechter aangemerkt als bestuursorgaan. Tijdens de subsidieperiode zal, conform Kabinetsbesluit, een keuze moeten worden gemaakt of NCDO voor die taak onder de werking van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zal worden gebracht of niet. Effectuering van een dergelijk voornemen tijdens de looptijd van deze beschikking, vormt aanleiding tot heroverweging van deze beschikking en kan tot aanpassing of bekorting van de beschikking leiden.”

Daarnaast is de NCDO in 2007 diverse malen in zowel formele als informele contacten geïnformeerd over de terzake bestaande voornemens.

De overige draagvlaktaken zoals gedefinieerd in het subsidiekader en de daarop gebaseerde subsidiebeschikking blijven in stand. Het subsidiekader loopt zoals bekend tot 1 januari 2011.

Vraag 10
Per wanneer zou dit besluit in werking treden?

Antwoord
Met ingang van 1 januari 2010 zal de vormgeving van het openbaar bestuur in overeenstemming moeten zijn gebracht met de Kaderwet zelftstandige bestuursorganen. Per die datum wordt de subsidietaak van de NCDO beëindigd en zal deze worden voortgezet onder ministeriële verantwoordelijkheid.

Vraag 11
Welke motivatie ligt ten grondslag aan dit besluit om NCDO uit te sluiten als ZBO? Waarom vindt u dat de taken van NCDO weer terug moeten naar het ministerie? In welk opzicht past dit bij de opvatting van de regering om in subsidiariteit juist meer taken op- een lager uitvoeringsniveau te leggen?

Antwoord
Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik naar het antwoord op vraag 6. De subsidietaak gaat niet per se ‘terug naar het ministerie’, maar wordt voortgezet onder ministeriële verantwoordelijkheid. Dat betekent niet automatisch dat het ministerie de uitvoering zelf ter hand neemt. Onderzocht zal worden of derden die taak voor rekening en risico van de minister en met diens mandaat kunnen uitvoeren. Op de gunning van een opdracht daartoe is de geldende regelgeving van toepassing. Ook is een openbare aanbestedingsprocedure een optie.

Vraag 13
Ziet u een belangrijke taak weggelegd voor draagvlakvorming in de samenleving voor ontwikkelingssamenwerking door een organisatie die op dit gebied expertise en kennis heeft opgebouwd? Bent u, indien u van mening bent dat de overheid zelf deze taak moet uitvoeren, voldoende voorbereid op het uitvoeren van deze taak, of leidt dit tot aanbesteding en vermarkting van de taak aan for-profit organisaties?

Vraag 19
Overweegt u de desbetreffende subsidieverlening voort te zetten in een vorm vergelijkbaar als het Europafonds? Zo neen, waarom niet?

Vraag 21
Wat zijn de voordelen van het onderbrengen van de subsidietaak bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken?

Vraag 23
Is het wenselijk dat een organisatie als de NCDO blijft bestaan?

Antwoord
Een breed maatschappelijk draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking is belangrijk en vraagt voortdurend om onderhoud en vernieuwing. De overheid speelt daarin een belangrijke, maar zeker geen exclusieve rol. Juist de betrokkenheid van andere maatschappelijke actoren is cruciaal, zeker als die beschikken over expertise en kennis van zaken. Ik ben dan ook zeker niet van mening dat de overheid deze taak geheel zelf zou moeten uitvoeren.

Wat betreft de uitvoering van draagvlakvorming via subsidieverlening zal worden onderzocht of derden de subsidietaak voor rekening en risico van de minister en met diens mandaat kunnen uitvoeren. Het is uiteraard de bedoeling dat een dergelijke opdracht – al dan niet via openbare aanbesteding – wordt gegund aan de instelling die daartoe het best geëquipeerd is. Op voorhand kan ik niet zeggen of dat een instelling uit de for-profit sector dan wel uit de non-profit sector zal zijn.

Vraag 16
Hoe groot is de financiële bijdrage aan de NCDO van de ministeries voor Ontwikkelingssamenwerking en van Buitenlandse Zaken? Welk aandeel heeft betrekking op de subsidietaak? Voor welke andere taken is de rest van de financiering? Blijven deze andere taken en bijbehorende financiering gegarandeerd voor de NCDO of gaat dit ook naar het ministerie?

Antwoord
Voor deze vragen verwijs ik naar mijn antwoorden op vraag 1 en vraag 8.

Vraag 17
Valt de draagvlakbevordering waarvoor de NCDO 32 miljoen ter beschikking heeft, (deels) onder de subsidietaak van de NCDO? Zo ja, wat zijn de gevolgen van het beëindigen van de subsidietaak voor de draagvlakbevorderende activiteiten?

Antwoord
De subsidietaak maakt thans deel uit van de brede taakopdracht van de NCDO. Beë indiging van deze specifieke taak betekent niet dat de NCDO geen draagvlakactiviteiten kan blijven ontplooien. In het NCDO Subsidiekader 2007-2010 worden nl. twee andere hoofdtaken genoemd, te weten het zelfstandig (doen) uitvoeren van publiekscommunicatie, of opdrachtverlening aan derden daartoe, alsmede het genereren van actuele kennis ten aanzien van (innovatieve) ontwikkelingen op het terrein van draagvlakontwikkeling.

Vraag 18
Op welke wijze krijgt de in de begroting aangekondigde versterkte samenwerking met de NCDO op het gebied van bekendheid en betrokkenheid bij het ontwikkelingsbeleid vorm? Is er al een strategie ontwikkeld? Zo ja, hoe ziet deze strategie er uit, en op welke wijze worden de activiteiten die uit deze strategie voortkomen gefinancierd?

Antwoord
De versterkte samenwerking met de NCDO heeft tot doel de effectiviteit van de draagvlakactiviteiten te verbeteren. Die krijgt o.a. vorm door intensiever en veelvuldiger overleg en een scherpere onderlinge taakafbakening. Zo legt de NCDO zich primair toe op de brede publiekscommunicatie over ontwikkelingssamenwerking en richt het ministerie zich met name op het communiceren van beleid. Door een betere afstemming worden doublures voorkomen en wordt een effectievere inzet van communicatiemiddelen bereikt.

Daarnaast is een belangrijk oogmerk het beter doen aansluiten van de activiteiten van de NCDO op de beleidsprioriteiten van de regering. Voor de versterkte samenwerking zijn geen extra middelen nodig. De activiteiten van de NCDO worden uit de reguliere subsidie gefinancierd.

Vraag 20
Is een openbare aanbesteding van de uitvoering van dit subsidieprogramma noodzakelijk vanuit Nederlandse of Europese regels? Zo ja, om welke regels gaat het?

Antwoord
Op de gunning van een opdracht de subsidietaak te laten uitvoeren door derden is de geldende regelgeving van toepassing. Een openbare aanbestedingsprocedure kan daarbij een optie zijn. Een en ander is thans voorwerp van onderzoek.

Vraag 24
Op welke wijze garandeert u dat burgers duurzaam betrokken worden bij het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid?

Antwoord
In Nederland is een wijdvertakt en veelzijdig netwerk opgebouwd om burgers te betrekken bij ontwikkelingssamenwerking. Er zijn gelukkig – naast de overheid - veel actoren die daarin een actieve rol spelen. Dit is echter geen vanzelfsprekendheid. Zingeving en vernieuwing zijn onmisbare ingrediënten voor een blijvende maatschappelijke betrokkenheid. Alle spelers moeten daarin hun eigen verantwoordelijkheid nemen.

Vraag 25
Kan de voorgenomen tweejaarlijkse aanbestedingsprocedure duurzaamheid in draagvlak garanderen?

Antwoord
Er is geen sprake van een tweejaarlijkse aanbestedingsprocedure.

Vraag 26
Op welke wijze zorgt u ervoor dat met name nieuwe en migrantenorganisaties kunnen bijdragen aan ontwikkelingssamenwerking en aan het werk van de grote voormalige mede- financieringsorganisaties, een functie die NCDO goed oppakte?

Antwoord
De subsidieverlening wordt niet beëindigd, maar onder ministeriële verantwoordelijkheid voortgezet. Dus er is geen reden om te verwachten dat dit aspect in de toekomst minder goed uit de verf zal komen. Daarnaast houdt de NCDO volop mogelijkheden om deze organisaties bij haar andere activiteiten te betrekken.

Vraag 27
Hoe kan het dat andere ministeries hebben besloten dat het geven van subsidie juist op afstand van de ministeriële verantwoordelijkheid en politieke sturing moet geschieden en dat een ZBO-status onder de kaderwet juist een goede oplossing biedt?

Antwoord
Voor de overwegingen van andere ministers om overheidstaken op afstand te plaatsen verwijs ik naar de daarop betrekking hebbende mededelingen van die ministers. Meer in algemene zin wil ik benadrukken dat het opdragen van subsidietaken aan een zbo uitsluitend aan de orde kan zijn indien er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid. In dat verband is relevant dat draagvlaksubsidies subsidies zijn met een overwegend beleidsmatig belang. De voor de toekenning van draagvlaksubsidies vereiste deskundigheid is niet zo specifiek dat voor de borging daarvan een zbo in het leven geroepen zou moeten worden.

Vraag 28
Bestaat er gezien de subsidietaken, een samenhangend kabinetsbeleid over de verhouding tussen ministeriële verantwoordelijkheid en de beslissing of een organisatie een ZBO is, en hoe luidt deze?

Antwoord
Dit kabinetsbeleid ligt ten grondslag aan de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en is verwoord in de daarop betrekking hebbende stukken (kamerst. 25268).

Vraag 29
Is het waar dat voormalig Minister Pronk in 1974 de NCDO een ZBO-status heeft toegekend?

Antwoord
Nee. De NCO - de voorganger van de NCDO - is in 1982 door de bestuursrechter aangemerkt als bestuursorgaan, specifiek voor de uitvoering van subsidietaken voor draagvlakversterking door derden.

Vraag 30
Is er een afweging gemaakt van de impactschade voor NCDO?

Antwoord
De beëindiging van de subsidietaak van de NCDO gaat in met ingang van 1 januari 2010. De NCDO kan daar nu reeds bij subsidieverlening rekening mee houden. Zo wordt een zorgvuldige afbouw gewaarborgd. Het biedt ook ruimte voor een degelijke voorbereiding van een nieuwe subsidieregeling voor draagvlakactiviteiten door derden.