Kamerbrief inzake de reactie over het rapport Oxfam 'Partnership or Powerplay'
Hierbij willen wij u een nadere toelichting geven op de onderhandelingen inzake de Economic Partnership Agreements (EPA’s). Dit conform de toezegging van de staatssecretaris van Economische Zaken in het Algemeen Overleg van 15 mei jl. Deze brief is een aanvulling op de eerdere informatie over de stand van zaken en het Nederlandse standpunt in Brussel1 en zal ook ingaan op de hoofdlijnen uit het rapport van Oxfam-Novib “Partnership or Power Play: How Europe should bring development into its trade deals with African, Caribbean and Pacific countries”.
Stand van zaken in de EPA-onderhandelingen
Zoals bekend is het niet gelukt de EPA-onderhandelingen in alle regio’s met volledige akkoorden af te ronden vóór de beoogde einddatum van 1 januari 2008. M et het Caribische gebied is wel een brede regionale EPA afgesloten, die naast afspraken over goederen ook afspraken bevat over liberalisering van diensten en afspraken over investeringen. Daarnaast liggen er nu interim-akkoorden (alleen afspraken over de handel in goederen) met regionale of sub-regionale verbanden of individuele landen: in de SADCregio (Botswana, Swaziland, Mozambique, Namibi ë, Lesotho), met de Stille Zuidzee (Fiji en Papoea-Nieuw-Guinea), in Oost Afrika met EAC (Kenia, Uganda, Rwanda, Burundi en Tanzania) en ESA (Zimbabwe, Seychellen, Mauritius, Madagascar, Comoren), CEMAC (alleen Kameroen), alsmede in West-Afrika met Ghana en Ivoorkust. Dit jaar zal in het teken staan van de vervolgonderhandelingen.
‘Partnership or Powerplay’
Het rapport ‘Partnership or Powerplay’ van Oxfam stelt een aantal punten in relatie tot de EPA’s aan de orde. Dit betreft met name 1) het APS als alternatief voor de EPA, 2) ondertekening van de interimakkoorden, 3) diensten en investeringen binnen een EPA. Op deze punten zal kort ingegaan worden.
1) het APS als alternatief voor de EPA
Oxfam stelt in haar rapport dat ACP-landen de keus zou moeten worden gelaten tussen een EPA, een bilateraal vrijhandelsakkoord, en het unilaterale Algemeen Preferentieel Stelsel (APS) waarbij de EU eenzijdig preferenties toekent. Daarnaast zou het APS aangepast moeten worden zodat geen enkel ACP-landen dat hier gebruik van wil maken er op achteruit gaat ten opzichte van de behandeling onder het Cotonou-handelsregime.
Nederland heeft er altijd voor gepleit dat het uiteindelijk aan de ACP-landen zelf is om te bepalen hoe zij van hun kant de handelsrelatie met de EU vorm willen geven, binnen de beschikbare opties. Dit betekent een keuze tussen EPA’ s, danwel het APS (APS standaard, APS+ of EBA, afhankelijk van de kwalificaties van een ontwikkelingsland). De minst ontwikkelde landen (MOL’s) kunnen gebruik maken van het Everything But Arms (EBA) regime: de markttoegang naar de EU onder dit regime is ongeveer even gunstig als de nu aangeboden markttoegang onder de EPA, namelijk tarief- en quotavrije invoer voor alle producten met uitzondering van suiker en rijst waarvoor een overgangsperiode is vastgelegd. Voor de niet-MOL’s staat het APS standaard of APS+ open. Hier kleven enkele nadelen aan: het APS heeft niet dezelfde productdekking én geeft niet voor alle producten een nultarief. Het APS+ geeft wel een nultarief, maar hier zijn voorwaarden aan verbonden: 27 verdragen in het kader van duurzaamheid (o.a. corruptie, arbeidsnormen, milieu) dienen geratificeerd, geïmplementeerd én geëffectueerd worden. Nadeel is dat het APS+ dezelfde (beperkte) productdekking kent als het APS. Dit betekent dat er voor de ACP-landen zeer belangrijke producten als bananen, suiker en tropische producten niet onder vallen. De productdekking uitbreiden onder het APS+ naar het niveau van EBA, zoals het Oxfamrapport voorstelt, is theoretisch mogelijk, maar het is de vraag in hoeverre de ACP-landen dit zullen toejuichen. Bij uitbreiding van de productdekking zullen niet alleen de ACP-landen profiteren, maar ook de concurrenten van deze landen in bijvoorbeeld Latijns-Amerika (preferentie erosie). Daarnaast betreft dit voor de EU gevoelige producten op landbouwgebied en de haalbaarheid van een dergelijk voorstel in Europees verband is buitengewoon gering.
Tot op heden hebben alle ACP-landen aangegeven door te willen gaan met de EPA-onderhandelingen. Dit neemt niet weg dat landen die denken aan de criteria van het APS+ te kunnen voldoen zich kunnen aanmelden bij de Europese Commissie tot 31 oktober 2007 om vanaf 1 januari 2009 van de APS+ te kunnen profiteren.
2) Ondertekening van de interimakkoorden
Oxfam pleit voor het uitstellen van de ondertekening van de interimakkoorden totdat een analyse van de interimakkoorden heeft plaatsgevonden. De interimakkoorden zijn in veel gevallen haastig tot stand gekomen en moeten daarom goed bestudeerd worden voordat ze ondertekend worden. Echter, de interim-akkoorden zorgen ervoor dat een aantal ACP-landen onder gunstige voorwaarden naar de EU kan blijven exporteren. Om dit op een legale manier te kunnen voortzetten zullen de akkoorden op enig moment ondertekend moeten worden. Wanneer dit niet gebeurd bestaat de kans dat de verleende volledig vrije markttoegang (denk ook aan het bananenconflict in WTO) ter discussie komt te staan in een WTO-panel. Dit betekent niet dat de interimakkoorden klakkeloos worden ondertekend. Zowel de ACP-landen als de Commissie zijn bezig met een grondige check van de akkoorden (“legal scrubbing” ) alvorens de teksten zullen worden ondertekend. Daarbij laten de akkoorden voldoende ruimte om fouten of vergissingen, bijvoorbeeld in de markttoegangsschema’s van de ACP-landen, ook nog enige jaren na het totstandkomen van de tekst te kunnen herstellen. Nederland pleit in dit kader voor een flexibele opstelling van de zijde van de Europese Commissie, waarbij het ook mogelijk moet zijn dat ACP-landen in de onderhandelingen naar regionale EPA’s kunnen leren van wat er in andere regio’s is afgesproken en bepaalde provisies uit het ene akkoord desgewenst beschikbaar moeten zijn voor een andere ACP-regio.
3) EPA met de Caraïben: een volledige EPA
De Caraïbische regio (Cariforum) heeft als enige regio een volledige EPA gesloten, dus inclusief afspraken over diensten, investeringen en andere handelsgerelateerde zaken. Het Oxfam-rapport gaat in op de mogelijke nadelen die er zouden kunnen ontstaan als diensten en investeringen in de ACP-landen geliberaliseerd worden wanneer de uitkomst van de onderhandelingen onvoldoende asymmetrisch is of als er onvoldoende waarborgen in het uiteindelijke akkoord zijn ingebouwd. In de Cariforum-EPA zijn de afspraken zijn duidelijk asymmetrisch.
Met betrekking tot diensten is de overeengekomen markttoegang tussen de EU en Cariforum het meest gunstig van alle bilaterale afspraken die andere landen met de EU hebben gemaakt. Cariforum heeft minder verplichtingen op zich genomen, waarbij de afspraken alleen van toepassing zijn op commerciële diensten en niet op publieke diensten. De zorg van Oxfam dat ook publieke diensten geopend zouden moeten worden is dus niet terecht gebleken. De EU opent de markt in beperkte mate voor mode 4 (markttoegang voor dienstverleners): gerichte markttoegang is toegezegd in specifieke sectoren waar Cariforum sterk in is (chefs de cuisine, fashion models, tourist guides). Bovendien zijn in een aantal gevallen de opleidingsvereisten voor dienstverleners versoepeld. Wel is het zo dat in veel gevallen van deze extra markttoegang tot de EU alleen gebruik gemaakt kan worden op basis van een Economic Needs Test (ENT), wat de daadwerkelijke toegang mogelijk kan belemmeren.
Naast afspraken over markttoegang voor dienstverleners zijn de EU en Cariforum ook een ondersteunend regelgevend kader overeengekomen zoals voor telecom, financiële diensten en toerisme. Het gaat dan bijvoorbeeld over een gezamenlijke benadering van regelgeving. Deze afspraken zijn bedoeld om juridische zekerheid voor beide partijen te creëren en het investeringsklimaat te bevorderen.
Met betrekking tot investeringen (mode 3) zijn afspraken gemaakt over markttoegang en met name non-discriminatoire behandeling van investeringen en investeerders onder de bindende voorwaarde dat voor het aantrekken van investeringen niet afgedaan mag worden aan het niveau van standaarden die gelden op het gebied van veiligheid, gezondheid en milieu (non-lowering of standards). De afspraken over investeringen hebben ook hier géén betrekking op publieke diensten. Er is aandacht voor duurzaamheid op dit terrein in de vorm van een bepaling die zegt dat de EU en Cariforum er voor dienen te zorgen dat hun investeerders zich houden aan internationale afspraken op het terrein van arbeids- en milieunormen en betrokkenheid met de lokale gemeenschap bij investeringen bevorderd dient te worden (behaviour of investors-bepaling). Samenwerking op het terrein van maatschappelijk verantwoord ondernemen (inclusief vrijwillige duurzaamheidskeurmerken) is overigens ook toegevoegd aan het akkoord.
Met betrekking tot intellectueel eigendom gaan de afspraken verder dan TRIPS, doch niet op voor ontwikkelingslanden belangrijke gebieden als ontwikkeling van en toegang tot techniek, traditionele kennis en toegang tot medicijnen. Alle andere verdergaande afspraken zijn voor Cariforum gebaseerd op vrijwilligheid. Ook voor mededinging zijn de teksten afgezwakt in verband met de ontwikkelingsdimensie.
De afspraken met betrekking tot diensten, investeringen en andere handelsgerelateerde onderwerpen kunnen wat Nederland betreft een bijdrage leveren aan een voorspelbaar en transparant handels- en investeringsklimaat. Dit vereist uiteraard wel dat de partners achter afspraken over deze onderwerpen staan. Cariforum heeft altijd aangegeven dat
zij afspraken over handelsgerelateerde onderwerpen, en zeker diensten, belangrijk vond.
De EPA met Cariforum geeft tot op zekere hoogte een indicatie van hoe een volledige EPA er ook in de andere (Afrikaanse) regio’s uit zou kunnen zien. Echter; onderhandelingen over diensten en investeringen is maatwerk en moet de specifieke belangen van de betrokken landen weerspiegelen. Het akkoord met Cariforum is daarom geen blauwdruk voor de rest van de ACP-landen. Zoals bekend steunt Nederland de onderhandelingen over diensten en investeringen in EPA-verband, ook in Afrika, maar alleen onder voorwaarde dat de ACP-landen achter afspraken over deze onderwerpen staan. Wanneer dit niet het geval is zal de Europese Commissie dit moeten accepteren.
Het rapport van Oxfam geeft niettemin een aantal relevante aandachtspunten in relatie tot de EPA-onderhandelingen aan. Nederland zal de onderhandelingen dan ook met zorg blijven volgen, zodat er binnen de bestaande kaders voor de ACP-landen zo gunstig mogelijke afspraken kunnen worden gemaakt.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Drs. A.G. Koenders
De staatssecretaris van Economische Zaken,
Drs. F. Heemskerk
1: Kamerstukken, vergaderjaar 2007-2008, 25074, nr. 150