Beantwoording vragen van het lid Pechtold over de positie van 'Europa' op Nederlandse ministeries
Graag bied ik u hierbij, mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de antwoorden aan op de schriftelijke vragen gesteld door het lid Pechtold over de positie van 'Europa' op Nederlandse ministeries. Deze vragen werden ingezonden op 16 april 2008 met kenmerk 2070817950.
De staatssecretaris voor Europese Zaken,
Frans Timmermans
Antwoorden van de heer Timmermans, staatssecretaris voor Europese Zaken, mede namens mevrouw Ter Horst, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, op vragen van het lid Pechtold (D66) over de positie van 'Europa' op Nederlandse ministeries.
Vraag 1
Bent u bekend met de recente publicatie “The new Eurocrats: national civil servants in EU-Policy-making” van onderzoekers Karin Geuijen, Paul ’t Hart, Sebastiaan Princen, Kutsal Yesilkagit?
Antwoord
Ja.
Vraag 2
Wat is uw reactie op de volgende conclusie van deze onderzoekers: “Europa is nog weinig aanwezig in de Nederlandse bureaucratie”?
Vraag 3
Wat is uw reactie op de volgende conclusie van één van deze onderzoekers, Karin Geuijen: “Europa is een specialistische activiteit gebleven op de Nederlandse ministeries”?
Antwoord
Kennis over de Europese Unie en ervaring met de Europese besluitvormingsprocessen worden uiteraard steeds belangrijker voor iedere rijksambtenaar. Dit heeft dan ook in toenemende mate de aandacht van het kabinet (zie antwoorden op vragen 4, 5 en 6).
Op die terreinen waar sprake is van intensieve Europese samenwerking is reeds de nodige expertise aanwezig op de vakdepartementen. Voor werkterreinen waar de Europese Unie beperktere bevoegdheden heeft, is dat minder het geval. Dat blijkt ook uit de cijfers van het onderzoek, waar u aan refereert. Gemiddeld heeft 30% van de respondenten aangegeven in hun dagelijks werk met de EU te maken te hebben. Maar voor ministeries zoals LNV, BZ, EZ en VenW liggen die percentages op resp. 61%, 56%, 52% en 52%, terwijl 18% van de respondenten van het ministerie van OCW met de EU te maken hebben in hun werk. Door een gemiddelde te nemen van 30% voor alle beleidsterreinen ontstaat een wat vertekend beeld, dat onvoldoende recht doet aan het feit dat departementen in verschillende mate geraakt worden door het Europees beleid.
Bovendien blijken bovenstaande cijfers uit het onderzoek betrekking te hebben op zowel beleidsmedewerkers als ondersteunende staf. Indien de percentages worden genomen van de universitair-geschoolde respondenten die beleidswerk verrichten, blijkt dat gemiddeld 46% zich met EU-gerelateerd werk bezighoudt.
Tot slot valt op dat er grote verschillen zitten tussen het aantal ambtenaren dat per departement heeft bijgedragen aan de enquête (bijvoorbeeld 1237 van de belastingdienst en tegenover 86 van het ministerie van BZK of 111 van het ministerie van VenW op een totaal van 4388 respondenten). Wellicht dat dit ook tot een vertekening heeft geleid.
Vraag 4
Deelt u de mening dat de Europese dimensie van beleid onvoldoende aandacht krijgt binnen de Nederlandse overheid?
Vraag 5
Welke acties worden reeds ondernomen om de positie van Europa binnen de Nederlandse overheid een prominentere rol te geven?
Vraag 6
Welke acties bent u voornemens te ondernemen om de Europese dimensie op Nederlandse ministeries een belangrijkere positie toe te kennen?
Antwoord
De laatste jaren is in toenemende mate sprake van aandacht voor de Europese dimensie van het overheidsbeleid. Deze trend is verder versterkt door de adviezen van de Gemengde Commissie van Voorst tot Voorst “Sturing EU-aangelegenheden” en van de Raad van State over de gevolgen van de Europese Unie voor de Nederlandse staatsinstellingen uit de jaren 2005-2006. Op alle niveaus wordt bij de rijksoverheid intensief geïnvesteerd in EU-deskundigheid en ervaring.
Zo maakt een EU-module deel uit van de opleiding voor Rijkstrainees en kunnen deze beginnende beleidsambtenaren kiezen voor een plaatsing bij één van de Europese instellingen of de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie. Maar ook leidinggevenden die deelnemen aan het kandidatenprogramma van de Algemene Bestuursdienst (ABD) krijgen meer inzicht in de Europese dimensie van beleid door een cursusweek in Brussel en de mogelijkheid van een stage van 3 maanden in Brussel. Voor het topmanagement in ABD-kader zijn er EU-masterclasses.
Rijksbreed worden er EU-oriëntatiecursussen aangeboden en diverse ministeries organiseren EU-verdiepingscursussen. Ook op het gebied van detacheringen (plaatsen voor Experts Nationaux Détachés (END-ers) bij de Europese instellingen) zijn de nodige ontwikkelingen gaande. Het aantal Nederlandse strategische detacheringen bij EU-instellingen is de afgelopen jaren gestegen (tot 107 in 2007) en de kwaliteit van de detacheringen (strategisch karakter van de plaatsing/kwaliteit gedetacheerde) is toegenomen. Nederland is hierdoor inmiddels goed vertegenwoordigd in ‘Brussel’.
Het door de ministeries van OCW en BZK gefinancierde EIPA (Europees instituut voor de Bestuurskunde) biedt eveneens een keur van cursussen, trainingen en seminars aan Nederlandse ambtenaren aan, waar ook ambtenaren van Europese instellingen aan deelnemen. Hoewel veel ambtenaren de cursussen al volgen, zullen we door een gestructureerd aanbod pogen de deelname aan dergelijke cursussen nog verder te verhogen.
Voorts zal in 2008 een ambitieus vijfpuntenplan worden uitgevoerd door de Secretarissen-Generaal van de departementen om ‘Europa’ nog beter in te bedden in de vakdepartementen. Wij zijn het nl met de onderzoekers eens dat een Europees bewustzijn van ambtenaren van groot belang is en wij daar dus in moeten investeren. De vijf punten betreffen verdere verhoging van het aantal Nederlandse END-ers, het stimuleren van deelname van rijksambtenaren aan het zg. concours (onder meer door recht op studieverlof en andere studiefaciliteiten), verhoging van het aantal rijkstrainees dat een EU-gerelateerde plaatsing vervult, continuering van ontwikkeling van cursussen en training op EU-terrein binnen het eigen departement (en deze zoveel mogelijk interdepartementaal openstellen) en vaststellen van eigen doelstellingen per departement voor interdepartementale detachering over-en-weer van medewerkers met EU-kennis. Bij succesvolle uitvoering van deze vijf punten is de Rijksoverheid beter uitgerust om de Europese dimensie van beleid de juiste aandacht te geven.
Verder zal er beter op worden toegezien dat bestaande ROI-, Clingendael- en EIPA-producten ook worden aangeboden aan rijkspersoneel dat (nog) niet met Europese activiteiten is belast. De kennis van Europa mag niet beperkt blijven tot die ambtenaren die dagelijks met Europa te maken hebben, maar moet uitgebreid worden tot degenen die er pas in een later stadium van hun carrière mee in aanraking komen.
Tot slot heeft een aantal departementen wegwijzers voor EU-besluitvorming opgesteld, die beschikbaar zullen worden gesteld aan alle rijksambtenaren en worden er op de departementen in toenemende mate lezingen, seminars en briefings georganiseerd over Europese onderwerpen.
Al met al worden er reeds vele acties ondernomen om de positie van Europa binnen de Nederlandse overheid een prominentere rol te geven en zijn er nieuwe acties voorzien. Dit onderwerp verdient onze blijvende aandacht om zeker te stellen dat Europa een logisch onderdeel vormt van het werk en bewustzijn van iedere ambtenaar.
Vraag 7
Hoe staat het met het ontwikkelen van methoden om de omvang van de invloed van Europese wet-en regelgeving in Nederland nauwkeuriger en realistischer in te schatten, zodat de aandacht die aan de Europese dimensie wordt besteed daarmee beter in overeenstemming kunnen worden gebracht?
Antwoord
Naar aanleiding van de pilot monitor EU-invloed, die door het T.M.C Asser Instituut in 2006 is uitgevoerd, heb ik de Tweede Kamer in mijn brief van 6 februari jl. (22 112, nr 612) aangegeven waarom het kabinet er niet voor voelt om tot een verdere ontwikkeling te komen van methoden, die beogen de invloed van de Europese regelgeving in Nederland te meten. In het notaoverleg met de vaste commissie voor Europese zaken op 11 februari jl. over onder meer deze brief heeft dhr Pechtold gezegd het te betreuren dat aan deze pilot geen verder vervolg meer wordt gegeven. In het verlengde van wat in genoemde brief daarover reeds wordt opgemerkt, heb ik tijdens dit notaoverleg benadrukt dat blijkens de ervaringen met de pilot geen methode te vinden is die tot een onomstreden percentage door Brussel beïnvloede Nederlandse regelgeving leidt.
Vraag 8
Hoe beoordeelt u de inschatting van één van de opstellers van het WRR rapport ‘Europa in Nederland’- Mendeltje van Keulen van Instituut Clingendael – dat op verscheidene ministeries niet genoeg aandacht wordt besteed aan Europa, omdat er te weinig politieke betrokkenheid is?
Vraag 9
Deelt u de volgende inschatting van deze onderzoeker: “Als er een minister met Europese ervaring naar een ministerie komt, dan merk je dat meteen”? Zo ja, waarom? Zo neen, waarom niet?
Vraag 10
Welke mogelijkheden ziet u om ook op ministeries zonder “minister met Europese ervaring” aan de Europese dimensie van dit beleidsterrein voldoende gewicht toe te kennen?
Antwoord
Het kabinet erkent het belang van de EU voor een welvarend, veilig en duurzaam Nederland. Het voornemen van het kabinet om een actieve en constructieve bijdrage te leveren in Europa en de rest van de wereld vormt dan ook de eerste pijler van het coalitieakkoord.
Alle ministers zijn, door hun deelname aan de verschillende Europese vakraden, politiek betrokken bij Europa. Ook het overleg dat de bewindslieden hebben met de diverse Kamercommissies voorafgaand aan deze Raden getuigt daarvan.
Maar het is een gegeven dat er verschillen zullen blijven bestaan tussen de diverse ministeries: daar waar onderwerpen vaker op Europees niveau worden geregeld, wordt meer menskracht ingezet voor ‘Europa’ dan op ministeries met beleidsterreinen die in hoge mate de nationale bevoegdheid van Nederland betreffen. Hoewel het aantreden van een minister met Europese ervaring mogelijk kan helpen de Europese dimensie van beleid meer gewicht toe te kennen, is dit slechts één van de factoren die een rol spelen bij de inbedding van het ‘ Europees denken’ in een ministerie.
Vraag 11
Kunt u zich vinden in de strekking van de conclusie van een van de onderzoekers – Karin Geuijen van de Universiteit Utrecht – die zegt: “Slechts eenderde van de ambtenaren gaat met een helder mandaat naar een EU-overleg.”?
Vraag 12
Zo ja, hoe beoordeelt u deze gang van zaken? Zo neen, waarom niet?
Vraag 13
Hoe beoordeelt u de volgende conclusie van deze onderzoeker: “Ik heb met ambtenaren gesproken die in de trein naar Brussel zelf het Nederlandse standpunt formuleerden voor de onderhandeling. Velen hebben dus geen duidelijk mandaat en kunnen daarom ook minder verantwoording afleggen.”
Vraag 14
Deelt u de mening dat deze situatie in vrijwel alle gevallen onwenselijk is?
Vraag 15
Welke mogelijkheden ziet u om dergelijke onwenselijke situaties te voorkomen?
Antwoord
In principe gaat iedere ambtenaar die als Nederlandse vertegenwoordiger naar Brussel gaat met een mandaat naar de onderhandelingen. Voor elk nieuw Commissievoorstel wordt een BNC-fiche opgesteld waarin de eerste Nederlandse inzet staat geformuleerd. Dit fiche wordt door de ministerraad goedgekeurd en ter informatie aan beide Kamers gezonden (m.u.v. een besloten gedeelte waar de onderhandelingspositie in meer detail kan worden neergelegd). Dit BNC-fiche is het mandaat waarmee de Nederlandse delegatie/ambtenaar in Brussel aan de slag gaat. De eerste besprekingen over een voorstel van de Commissie worden in Raadswerkgroepen gevoerd. Afspraak is dat Nederlandse ambtenaren die aan deze werkgroepen deelnemen werken aan de hand van een instructie. Voorts worden in een wekelijks interdepartementaal overleg de instructies cq mandaten voor resp. Coreper en de Raden afgestemd. Overigens worden in navolging van de aanbevelingen van de commissie van Voorst in toenemende mate kaderinstructies opgesteld, dat wil zeggen dat onderhandelaars een kader meekrijgen waarbinnen de onderhandelingsresultaten moeten worden geboekt. In een Unie van 27 lidstaten biedt een wekelijkse gedetailleerde instructie voor sommige dossiers niet altijd de ruimte die nodig is om in coalitieverband met andere lidstaten tot goede resultaten te komen.
Voor onderwerpen met een groot belang voor Nederland (politiek en/of maatschappelijk) vindt de laatste jaren meer politieke sturing plaats. Mede naar aanleiding van de eerder genoemde adviezen van de Commissie van Voorst en de Raad van State (zie antwoord op de vragen 4,5 en 6) zijn bewust stappen gezet om de Nederlandse positie in een vroeg stadium in Brussel kenbaar te maken. In toenemende mate wordt, nog voordat de Commissie haar voorstel publiceert, al een strategie uitgezet. Beleids- en standpuntverkennende notities en kaderinstructies worden sneller opgesteld. Het gaat hier om goed uitgewerkte politieke mandaten, die ook in de ministerraad worden besproken. Deze benadering begint zijn vruchten af te werpen. Het kabinet is tevreden, al zijn we er nog niet. Alertheid blijft geboden.
Gezien het bovenstaande kan ik de conclusie van een van de onderzoekers dat slechts eenderde van de ambtenaren met een helder mandaat naar een EU-overleg gaat niet goed plaatsen. Het is ook niet duidelijk waar het percentage vandaan komt en hoe de onderzoeker aan deze informatie komt, met welke ambtenaren zij hierover heeft gesproken, aan welke overlegfora deze gesprekspartners deelnemen en wat wordt verstaan onder een ‘mandaat’.
Mogelijk gaat het hier om deelname aan expertgroepen, waar doorgaans zonder instructies wordt gewerkt. Op een groot aantal terreinen heeft de Commissie onvoldoende expertise om zelf met uitgewerkte voorstellen te komen. De opinie van experts, vaak ambtenaren maar ook medewerkers van thinktanks, ngo’ s etc wordt zeer op prijs gesteld ter voorbereiding van Commissievoorstellen. De experts worden op persoonlijke titel uitgenodigd door de Commissie om hun mening te geven over bepaalde ideeën en voorstellen van de Commissie en om uit te leggen hoe een en ander in hun land is geregeld. De Commissie gebruikt deze input bij de verdere voorbereiding van haar voorstellen. De experts nemen op persoonlijke titel deel aan deze bijeenkomsten, spreken niet namens hun land en hebben derhalve geen onderhandelingsmandaat.
Vraag 16
Wat is uw reactie op het volgende citaat:”Ook Monika Sie Dhian Ho van de Wiardi Beckman Stichting, ziet ambtenaren “zonder duidelijk mandaat” naar Brussel vertrekken. Zij traint ambtenaren die een aantal jaren Europese dossiers gaan beheren. In Brussel staan ze er volgens haar dan ook vaak alleen voor. “ Zolang politici niet worden afgerekend op Europese dossiers, zullen ambtenaren aan Europa geen prioriteit geven.”?
Vraag 17
Deelt u de mening dat politici niet worden afgerekend op Europese dossiers?
Vraag 18
Zou u het wenselijk vinden als politici wel worden afgerekend op Europese dossiers?
Vraag 19
Zo ja, welke mogelijkheden ziet u om dit te bevorderen/ Zo neen, waarom niet?
Antwoord
Met betrekking tot het citaat waaruit blijkt dat mw. Monika Sie Dhian Ho van de Wiardi Beckman Stichting ambtenaren “zonder duidelijk mandaat” naar Brussel ziet vertrekken, zij verwezen naar het antwoord op de vragen 11-15.
Het is vanzelfsprekend en belangrijk dat alle bewindslieden verantwoording afleggen over hun werkzaamheden, ook over de Europese dossiers. Er is in toenemende mate sprake van aandacht voor Europa, bij de burger, de media en beide Kamers. De ondersteuning van de Tweede Kamer op Europese dossiers is recent uitgebreid. Vakcommissies tonen zich actiever, stellen meer vragen, werken met rapporteurs en organiseren vaker hoorzittingen op Europese onderwerpen. Dat is een positieve ontwikkeling. Het parlement is immers de plaats waar de bewindslieden in eerste instantie verantwoording afleggen over hun beleid. Daarbij komt dat het politieke debat in de Kamer een belangrijk vehikel is om direct en via de media ook de burger te betrekken bij ‘Europa’.