Beantwoording vragen van het lid Irrgang over beleidsvoorwaarden van de Wereldbank en het IMF

Kamerstuk | 07-04-2008

Graag bieden wij u hierbij de antwoorden aan op de schriftelijke vragen gesteld door het lid Irrgang over beleidsvoorwaarden van de Wereldbank en het IMF. Deze vragen werden ingezonden op 18 maart 2008 met kenmerk 2070815030.

De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

Bert Koenders

De minister van Financiën,

Wouter Bos

Antwoorden van de heer Koenders, minister voor Ontwikkelingssamenwerking, en de heer Bos, minister van Financiën, op vragen van het lid Irrgang (SP) over beleidsvoorwaarden van de Wereldbank en het IMF.

Vraag 1

Herinnert u zich mijn eerdere vragen over de beleidsvoorwaarden van de Wereldbank nog?

Antwoord

Ja.

Vraag 2
Kent u de analyse die Benedicte Bull in opdracht van de Noorse overheid heeft gemaakt van het Wereldbankrapport Conditionality in Development Policy Lending en het Eurodadrapport Untying the knots: How the World Bank is failing to deliver real change on conditionality. Wat is uw reactie op deze analyse? Deelt u de mening dat het Wereldbankrapport een te rooskleurig beeld schept voor wat betreft het gebruik van beleidsvoorwaarden? Zo neen, waarom niet?

Antwoord

Ja, deze analyse is ons bekend. Wij achten onafhankelijke studies naar het gebruik van conditionaliteiten door de Wereldbank waardevol. De analyse door Bull is een dergelijke onafhankelijke studie, uitgevoerd in opdracht van de Noorse regering.

De uitkomsten van de studie door Bull bevatten waardevolle inhoudelijke inzichten. Het rapport concludeert dat het Eurodadrapport en het Wereldbankrapport tot verschillende uitkomsten komen als het gaat om de wijze waarop de Wereldbank de Good Practice Principles heeft toegepast in haar beleid. De studie stelt dat beide rapporten uitwijzen dat de Wereldbank vooruitgang heeft geboekt, maar verschillen over de mate waarin dat is gebeurd. Dit heeft onder meer te maken met het feit dat de rapporten gebaseerd zijn op verschillende datasets en dat definities verschillend geïnterpreteerd worden (bijvoorbeeld op het gebied van politiek gevoelige condities).

De studie wijst op sterke en zwakke elementen in beide rapporten. Een eerste belangrijke conclusie is de constatering dat niet alleen naar het oordeel van de Wereldbank zelf (en anders dan het Eurodad-rapport), maar ook de studie van Benedicte Bull aangeeft dat er sprake is van een significante verbetering met betrekking tot het terugdringen van het aantal politiek gevoelige conditionaliteiten, zoals privatisering van staatsbedrijven en handelsliberalisering. Een tweede waardevolle conclusie betreft de constatering dat de Wereldbank bij het categoriseren van conditionaliteiten in haar rapport de definities te eng heeft toepast, waardoor er een rooskleuriger beeld ontstaat van de mate waarin politiek gevoelige condities door de Wereldbank worden gebruikt. Wij vinden dit zorgelijk en zullen hier tijdens de bespreking van de evaluatie van de IEG naar het gebruik van conditionaliteiten binnen de Poverty Reduction Support Credits extra aandacht aan geven. Ditzelfde geldt voor de komende evaluatie van de ontwikkelingsleningen van de Bank (de zogenaamde Retrospective on Development Policy Lending). Deze evaluatie zal ingaan op de vraag hoe conditionaliteiten hebben bijgedragen aan de ‘ leverage’ van de Bank op het ontwikkelingsprogramma van een land.

Wel zij opgemerkt dat, in tegenstelling tot het Eurodadrappport, het rapport van de Wereldbank volledig transparant is in het gebruik van de definitie van politiek gevoelige condities en de lezer deze zelf kan toepassen aangezien het rapport een samenvatting bevat van alle projecten. Door deze transparantie, die bij Eurodad ontbreekt, stelt de Wereldbank zich kwetsbaar op, ook omdat over definities getwist kan worden. Bull komt overigens op een totaal van 40% van Bankoperaties die politiek gevoelige condities bevatten bij toepassing van een strikte definitie, ten opzichte van 30% als conclusie van het rapport zelf. Een belangrijke les hieruit is dat een definitie van politiek gevoelige conditionaliteiten zou moeten worden gehanteerd, die recht doet aan het karakter van deze condities. Deze moet vervolgens zo transparant mogelijk worden toegepast, zodat verschillen van mening zoals deze geminimaliseerd worden.

De evaluatie van de Poverty Reduction Support Credits (het algemene begrotingssteuninstrument van de Bank) is nu gaande en wordt uitgevoerd door de onafhankelijke evaluatiedienst van de Bank, de Independent Evaluation Group (IEG). Deze evaluatie biedt een uitgelezen kans om de discussie over conditionaliteiten onafhankelijker en daarmee beter te voeden.

Vraag 3
Deelt u de aanbevelingen van het rapport met betrekking tot lokaal eigenaarschap, het toelaten van beleidsruimte voor ontwikkelingslanden en niet langer samenvoegen van beleidsvoorwaarden? Zo neen, waarom niet? Zo ja, wat gaat u hiermee doen?

Antwoord

Ja, deze aanbevelingen delen wij. In de recente bespreking in de Raad van Bewindvoerders heeft de bewindvoerder namens Nederland duidelijk gemaakt dat conditionaliteiten aantoonbaar moeten bijdragen aan het versterken van nationale verantwoordingssystemen. De evolutie van ex-ante betalingsvoorwaarden naar ‘ mutual terms of engagement’ is cruciaal voor het versterken van de vraag- en klantgerichtheid van de Bank. Transparantie bij de totstandkoming van indicatoren voor het meten van voortgang (de zogenaamde matrices) en volledige synchronisatie met de begrotings- en beleidscyclus van een land zijn daarvoor eerste vereisten. Donoren en de ontvangende overheid hebben daarnaast een belangrijke taak om de versterking van de rol van het parlement in de beleidsdialoog waar te maken. Bij de aanstaande evaluatie van de ontwikkelingsleningen van de Bank zal de vraag naar de samenhang tussen conditionaliteit en versterking van ‘domestic accountability’ ook aan de orde komen.

De Wereldbank heeft in de recente bespreking van dit onderwerp in de Raad van Bewindvoerders toegezegd de richtlijnen met betrekking tot de openbaarheid van documenten te versoepelen, waarbij ook informeel analytisch werk openbaar wordt en er meer beleidsruimte wordt gecreëerd. Tevens zal lokale capaciteit intensiever worden ingezet bij het analytische werk.

Wat betreft het samenvoegen van beleidsvoorwaarden adviseert Bull de Noorse overheid dit zoveel mogelijk te voorkomen, omwille van de transparantie in het gebruik van kritieke en niet-kritieke beleidsvoorwaarden. Ook wij zijn geen voorstander van het samenvoegen van beleidsvoorwaarden. Ondanks het feit dat de studie van Bull weinig concrete onderbouwing biedt voor haar advies op dit punt, nemen wij haar conclusie serieus. Dit onderwerp zal bij komende evaluaties van Wereldbank conditionaliteiten onze bijzondere aandacht hebben.

Vraag 4
Kunt u aangeven welke wezenlijke verschillen in uitwerking u ziet in de One size fits all liberaliseringen en privatiseringen en de richtlijnen van de armoede impact analyses (PSIA’s)?

Antwoord

One size fits all liberaliseringen en privatiseringen en PSIA’s zijn niet zomaar te vergelijken. PSIA is een analyse-instrument dat ontwikkeld is om verdelingseffecten van hervormingen voor armen in kaart te brengen. Brede consultatie van belangengroepen is een integraal onderdeel van de methode. Bij de Wereldbank vormen PSIA’s onderdeel van het leningenbeleid (Operational Policy for Development Policy Lending: OP 8.60). Samen met andere donoren heeft Nederland de ontwikkeling van PSIA’s ondersteund. PSIA’s worden ook wel gezien als een reactie op wat u omschrijft als "One size fits all liberaliseringen en privatiseringen". Nederland vindt PSIA een goed instrument, maar er zijn wel een paar kanttekeningen te maken. Allereerst is het belangrijk dat het niet alleen een instrument is dat door de Wereldbank toegepast kan worden. Nationale overheden zouden dit ook moeten kunnen laten uitvoeren of moeten kunnen aansturen. Het ‘Network for PSIA-capacity building’ probeert in ontwikkelingslanden de capaciteit te versterken. Een aantal bilaterale donoren, waaronder Nederland, en de Wereldbank zijn hiervan lid. Ten tweede is PSIA een tamelijk complex instrument dat zes tot achttien maanden kan duren. Soms is deze periode nodig maar soms is ze ook te lang en moeten er sneller beslissingen worden genomen. In OESO-DAC verband is daarom een verwant instrument ontwikkeld: Poverty Impact Assessment (PIA). Dit instrument is in ongeveer drie weken toe te passen en wordt momenteel verspreid en uitgetest. Nederland is lid van de OESO-DAC PIA taskforce. De Wereldbank is daarnaast momenteel bezig met een herziening van de richtlijnen voor het gebruik van PSIA’s. In samenhang hiermee wordt de staftraining aangepast.

Vraag 5

Kunt u aangeven waarom u heeft besloten een hogere bijdrage te geven aan IDA-15 dan aan IDA-14? Welke concrete veranderingen heeft u voorgesteld voor het IDA-beleid tijdens de diverse IDA-bijeenkomsten en welke resultaten zijn er volgens u geboekt?

Antwoord

Op 28 maart jl. hebben wij een verslag aan de Kamer gezonden over de uitkomsten van IDA-15, de Nederlandse inzet tijdens de besprekingen over de IDA-15 middelenaanvulling en over de resultaten die tijdens IDA-15 zijn geboekt. Graag verwijzen wij u voor een uitgebreid antwoord op deze vraag naar deze brief. In het kort: Nederland had aan het begin van de onderhandelingen voor zichzelf een aantal resultaten in de IDA-15 middelenaanvulling als doel gesteld, waaronder een heldere afbakening van IDA’s rol in de internationale hulparchitectuur, inclusief haar rol in fragiele staten, verdere verbetering van de effectiviteit van IDA op landenniveau en een versterkte financiële inzet met behoud van soliditeit. Wij zijn tevreden over de positieve uitkomsten van de beleidsmatige en financiële discussies. Gelet hierop, op de ontwikkelingsresultaten die IDA behaalt en op de door Nederland gesteunde strategie van Wereldbank-president Zoellick, heeft Nederland aangegeven zijn aandeel te bepalen op 3,0%.

Vraag 6

Kunt u een aantal voorbeelden geven van consultaties van het maatschappelijk middenveld in aanloop naar IDA-15? Mogen (vertegenwoordigers van) ontwikkelingslanden bij de IDA-onderhandelingen aanwezig zijn? Zo ja, welke status hebben zij hierbij?

Antwoord

In de aanloop naar en tijdens de onderhandelingen over IDA-15 heeft de Nederlandse delegatie enkele malen van gedachten gewisseld met het maatschappelijk middenveld in Nederland. Daarnaast zijn vertegenwoordigers van Afrikaanse maatschappelijke organisaties, op uitnodiging van de Wereldbank, geconsulteerd tijdens een deel van de tweede onderhandelingssessie, die plaats had in Maputo, Mozambique van 28 tot 30 juni 2007. Zij hebben zich toen uitgesproken over de thema's die tijdens IDA-15 behandeld werden. Ook heeft het internationale maatschappelijk middenveld onder meer de gelegenheid gekregen (en daar ook gebruik van gemaakt) om vóór de laatste onderhandelingsronde te reageren op het concept-IDA Deputies Report, dat hiertoe op de website van de Wereldbank was geplaatst. De opmerkingen op het concept-rapport, afkomstig van het maatschappelijk middenveld, zijn bij die vergadering besproken en zijn uiteindelijk ook voor een groot deel in het daartoe aangepaste IDA-15 rapport verwerkt. Het rapport is op 28 februari jl. door de Raad van Bewindvoerders goedgekeurd ('Report form the Executive Directors of the International Development Association. Additions to IDA Resources: Fifteenth Replenishment').

Sinds IDA-13 nemen vertegenwoordigers van de ontvangende IDA-landen deel aan (alle rondes van) de IDA-onderhandelingen, naast de vertegenwoordigers van de donorlanden. Zij brengen daarbij hun visie op de voorliggende onderwerpen in. In de IDA-15 onderhandelingen waren negen vertegenwoordigers van ontwikkelingslanden aanwezig. Alhoewel zij de titel ‘Borrower Representative’ hebben i.p.v. ‘IDA Deputy’, hebben zij evenveel recht van spreken en maken daar ook gebruik van. Formeel zijn de aanbevelingen in het eindrapport echter alleen van de ‘IDA Deputies’.

Vraag 7

Wat is uw reactie op de evaluatie van het onafhankelijke evaluatiebureau van het IMF over structurele beleidsvoorwaarden? Kunt u hierin uw oordeel meenemen over het feit dat er blijkbaar sprake is van een gering eigenaarschap bij IMF-hervormingsprogramma’s aangezien deze programma’s slechts kleine en kortdurende hervormingen teweegbrengen?

Antwoord

De evaluatie toont aan dat het IMF beter moet uitleggen waarom structurele condities worden opgenomen in programma’s en dat condities slechts spaarzaam zouden moeten worden gesteld. Het IMF zou alleen condities moeten stellen op beleidsterreinen waarop het expertise heeft: dit zijn begrotingsbeleid en monetair beleid, en sommige aspecten van financieel en handelsbeleid (zoals wisselkoersbeleid). Op andere terreinen, zoals publieke sector hervormingen, zou het IMF zich vooral moeten laten leiden door de Wereldbank. Het kabinet steunt deze lijn.

Het rapport stelt ook dat op dit terrein al de nodige vooruitgang geboekt. Zo is het IMF vanaf 2001 met name in lage-inkomenslanden terughoudender geworden met het opnemen van condities ten aanzien van privatisering en liberalisering. Condities richten zich nu meer op belastingheffing, openbare financiën en begrotingsbeheer en (toezicht op) de financiële sector. Het IMF heeft zich dus meer geconcentreerd op gebieden die direct betrekking hebben op zijn kernmandaat. Deze gewijzigde focus van condities is positief. Met grotere aandacht voor openbare financiën en begrotingsbeheer en het mobiliseren van binnenlandse middelen heeft het IMF binnen zijn kernmandaat de agenda van ontvangende landen en donoren gesteund. Hiermee lijkt ook succes te worden geboekt; zo zijn belastinginkomsten de afgelopen jaren in veel landen in Sub Sahara Afrika gestegen.

De beperkte mate waarin condities worden nageleefd en effectief zijn, kan duiden op gering eigenaarschap bij IMF-hervormingsprogramma’s. Dit baart ons zorgen. Het rapport stelt dat de IMF staf met de overheid van het partnerland zou moeten bepalen wat de hoofddoelen van ieder programma moeten zijn om vervolgens alleen structurele condities te stellen die hier significant aan bijdragen en die worden gedragen door die overheid. Ook kan het management van zowel Wereldbank als IMF een bijdrage leveren door landen te helpen bottlenecks te identificeren en homegrown strategies for reform voor te bereiden. Een open en transparante dialoog met de overheden in kwestie, waarbij deze, met steun van Wereldbank en IMF, hun eigen ontwikkelingspad kiezen en ten uitvoering brengen, is van cruciaal belang voor het welslagen van landenprogramma’s. Wij steunen daarom deze aanbevelingen.

Vraag 8

Acht u de kritiek van het bureau, dat het aantal beleidsvoorwaarden deels niet is afgenomen doordat deze onder meer voor hulpprogramma’s van (andere) donoren en het Europese uitbreidingsproces gebruikt bleven worden, ook van toepassing op Nederland? Zo neen, waarom niet? Zo ja, wat gaat u met deze kritiek doen?

Antwoord

Neen, dit is niet van toepassing op Nederland.

Het rapport zegt hierover het volgende. Het gegeven dat er geen sprake is van een afname van het totaal aantal condities in de IMF-programma’s, is deels het gevolg van het gebruik van IMF-programma’s als signalerings- en of monitoringinstrument voor HIPC-schuldkwijtschelding en EU-toetreding. Dit is dus niet specifiek op verzoek van Nederland of andere bilaterale donoren. Bovendien heeft Nederland altijd binnen het IMF gepleit voor het gebruik van een beperkt aantal conditionaliteiten.

Vraag 9

Wat gaat u doen met de aanbevelingen van het rapport? Hoe gaat u voorkomen dat de verplichtingen die al in 2002, bij de goedkeuring van de richtlijnen voor de beleidsvoorwaarden, zijn aangegaan slechts herhaald gaan worden?

Antwoord

We kunnen ons in grote lijnen vinden in de conclusies van het rapport en zullen er op blijven toezien dat het IMF voortgang boekt op het terrein van het terugdringen van het aantal conditionaliteiten. Overigens is van belang op te merken dat er op dit terrein wel degelijk positieve ontwikkelingen gaande zijn, zoals in het antwoord op vraag 7 is toegelicht. De Nederlandse bewindvoerder heeft binnen het IMF met succes aangedrongen op verdere voortgang in het terugbrengen van het aantal beleidsvoorwaarden. De Raad van Bewindvoerders heeft IMF staf opgedragen terughoudendheid als uitgangspunt te nemen bij het opnemen van voorwaarden wanneer met de autoriteiten wordt gesproken over een programma. Het stellen van een expliciete numerieke grens aan het aantal voorwaarden, zoals gesteund door de Nederlandse bewindvoerder, kon niet op voldoende steun rekenen binnen de voltallige Raad.

Vraag 10

Kunt u deze vragen beantwoorden vóór het algemeen overleg IMF/Wereldbank van 9 april aanstaande?

Antwoord

Ja.