Kamerbrief over informatievoorziening over nieuwe Commissievoorstellen
Sinds 1991 worden Eerste en Tweede Kamer via fiches, voorbereid door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie-voorstellen (BNC) waarin de verschillende departementen en de decentrale overheden zijn vertegenwoordigd, op de hoogte gebracht van nieuwe initiatieven van de Europese Commissie en de eerste positie van het kabinet ter zake1. Die BNC-fiches vervullen een nuttige functie; Nederland beschikt hiermee over een in Europa betrekkelijk uniek instrument om reeds in een vroeg stadium tot een interdepartementale standpuntsbepaling over voorgenomen Europees beleid te komen en hierover ook een debat tussen kabinet en parlement mogelijk te maken.
Op gezette tijden wordt het sjabloon van het BNC-fiche tegen het licht gehouden om te bezien of dit nog geheel voldoet aan de wensen van dat moment. Het sinds de laatste herziening gebruikte sjabloon blijkt voor met name subsidiariteit en proportionaliteit te dwingend waardoor noodzakelijke ruimte voor nuance ontbreekt, niet alle in het fiche te beantwoorden vragen even relevant zijn, en bepaalde cruciale vragen te oppervlakkig of in het geheel niet aan de orde komen. Het kabinet kwam al in een eerder stadium tot de conclusie dat nadere aanscherping en operationalisering van subsidiariteit en proportionaliteit noodzakelijk is (22 112 nr 433). Bovendien is gebleken dat één enkel sjabloon voor een BNC-fiche onvoldoende recht doet aan de diversiteit aan voorstellen van de Europese Commissie (wetgevende voorstellen en mededelingen met beleidsintenties) en, in de derde pijler, van de lidstaten.
Naast een gevoelde noodzaak tot aanpassing van het sjabloon, was er ook aanleiding nog eens kritisch te kijken naar de tijdigheid van de BNC-fiches. Over die tijdigheid heeft het parlement reeds verschillende malen zorgen geuit. De met het parlement overeengekomen zes-weken-termijn, waarbij een fiche geacht wordt uiterlijk zes weken na verschijnen van het desbetreffende Commissie-document voor het parlement beschikbaar te zijn, werd in de praktijk helaas niet altijd gehaald. Behalve dat een zorgvuldige interdepartementale standpuntsbepaling over veelal complexe onderwerpen nu eenmaal tijd vergt, was hieraan ook debet dat de vorm van het BNC-fiche en de geldende interdepartementale werk- en afstemmingsafspraken soms tot vertraging leidden.
Het doet mij dan ook groot genoegen u mede te kunnen delen dat het kabinet vaart heeft gezet achter het herzien en stroomlijnen van de opzet van het BNC-fiche, alsmede van de daarmee samenhangende werkprocessen, en voornemens is per 1 juli 2007 een BNC-fiche “nieuwe stijl” in te voeren. Het kabinet is van mening dat met het nieuwe BNC-fiche een kwaliteitsverbetering kan worden bereikt, en dat tegelijkertijd beter de hand gehouden kan worden aan de met het parlement overeengekomen termijnen. Het nieuwe BNC-fiche kan daarmee, in de ogen van het kabinet, een belangrijke bijdrage leveren aan de vervulling van de wens het parlement vroeger, nadrukkelijker en beter geïnformeerd te betrekken bij de totstandkoming van Europees beleid.
Onderstaand worden de belangrijkste veranderingen toegelicht, waarbij gezien het grote belang dat zowel kabinet als parlement aan het onderwerp hecht vooral uitgebreid wordt stilgestaan bij de herziene benadering van de subsidiariteits- en proportionaliteitstoets. Tevens wordt – vanwege de nauwe verwantschap tussen de behandelde onderwerpen - onderstaand ingegaan op de brieven inzake de tijdigheid van BNC-fiches die namens respectievelijk de Vaste Commissie voor Defensie van de Tweede Kamer (d.d. 13 maart 2007) en de Vaste Commissie voor Financiën van de Tweede Kamer (d.d. 15 maart 2007) aan mij werden gestuurd, evenals op de brief die namens de Commissie Europese Zaken van de Tweede Kamer op 23 april 2007 aan de Minister van Buitenlandse Zaken en mijzelf werd gestuurd met als onderwerp “Tijdigheid BNC-fiches / betrokkenheid Kamer in voorbereidende stadium van besluitvorming over EU-regelgeving”.
Drie sjablonen
Tot op heden werd gewerkt met één fiche-sjabloon voor alle nieuwe initiatieven van de Commissie waarvoor krachtens de afspraken met het parlement een fiche werd opgesteld. Dit sjabloon, dat in feite specifiek was toegeschreven op wet- en regelgeving, bestond sinds enige tijd zowel in verkorte (voor “grote voorstellen”) als in reguliere vorm (voor alle overige initiatieven). Vanaf 1 juli 2007 zal worden gewerkt met drie afzonderlijke fiche-sjablonen: een fiche-sjabloon voor mededelingen, een fiche-sjabloon voor “grote voorstellen” en een fiche-sjabloon voor wet- en regelgeving.
Fiche-sjabloon “mededeling”: in de praktijk is gebleken dat veel onderdelen van het huidige fiche-sjabloon niet van toepassing zijn voor Commissie-mededelingen. Dit komt de leesbaarheid van het fiche niet ten goede en leidt veelal tot verwarring bij zowel de opstellers als de lezers en gebruikers van het fiche. Commissie-mededelingen zijn per definitie niet wet- of regelgevend van karakter, maar tegelijkertijd bestaat het grootste (en nog groeiende) deel van de nieuwe Commissie-initiatieven uit mededelingen. Reden genoeg om voor mededelingen een specifiek fiche-sjabloon te ontwerpen. In het nieuwe fiche “mededeling” worden de essentie van de Commissie-mededeling en de eerste reactie van het kabinet weergegeven. Wanneer de mededeling geen concrete voornemens voor wet- of regelgeving bevat, blijft het daarbij. Bevat de mededeling wél concrete voornemens voor toekomstige wet- of regelgeving, dan wordt het fiche aangevuld met een eerste subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel en een inschatting van de implicaties op het gebied van financiën en administratieve lasten. Het fiche “mededeling” wordt binnen zes weken na de verschijningsdatum van het desbetreffende Commissie-document aan het parlement gezonden.
Fiche-sjabloon “groot voorstel”: sinds medio 2006 is goede ervaring opgebouwd met het verkorte fiche voor voorstellen met grote gevolgen voor Nederland. Het gaat daarbij om voorstellen van de Commissie die in een zo vroeg mogelijk stadium nadrukkelijk politieke aandacht verdienen, vanwege bijvoorbeeld de mogelijk grote maatschappelijke impact, grote financiële gevolgen, ingrijpende aanpassingen van nationaal beleid en regelgeving of vergaande implicaties voor de uitvoering. Een eerste selectie van binnenkort te verwachten “grote voorstellen” is al gemaakt in de kabinetsreactie op het Werk- en Wetgevingsprogramma 2007 van de Commissie (22 112 nr 480).
Het nieuwe fiche “groot voorstel” is niet langer slechts een verkorte versie van het reguliere fiche, maar staat op zichzelf. Een aantal vragen is nader geconcretiseerd. Het fiche “groot voorstel” betreft in feite een eerste politieke signalering; er wordt ingegaan op de essentie van het Commissievoorstel, het Nederlandse belang wordt geschetst en er wordt een voorlopig oordeel m.b.t. subsidiariteits- en proportionaliteitsaspecten gegeven. Dit fiche wordt binnen een termijn van drie weken na de verschijningsdatum van het desbetreffende Commissievoorstel opgesteld en aan het parlement gestuurd. Die snelheid biedt in voorkomend geval bijvoorbeeld de Commissie Subsidiariteitstoets de gelegenheid de initiële visie van het kabinet te betrekken bij haar eigen werkzaamheden. In beginsel wordt voor het desbetreffende Commissie-voorstel ook een fiche “wet- en regelgeving” (zie onder) opgesteld. Voor dat fiche, waarin breder op de materie wordt ingegaan, geldt dan de gebruikelijke termijn van zes weken.
Fiche-sjabloon “wet- en regelgeving”: het sjabloon voor het fiche “wet- en regelgeving” wordt gebruikt voor alle voorstellen van wet- of regelgevende aard (voorstellen voor richtlijnen, verordeningen, kaderbesluiten et cetera). Ten opzichte van het huidige fiche is een aantal vragen nader uitgewerkt en aangescherpt, met name wat betreft de benadering van subsidiariteit en proportionaliteit, de financiële gevolgen van het voorstel en de implicaties op het vlak van administratieve lasten. Omwille van de leesbaarheid is voorts bovenaan het fiche voorzien in een korte samenvatting, waarin de belangrijkste bevindingen worden weergegeven. Het fiche wordt binnen zes weken na de verschijningsdatum van het desbetreffende document van Commissie of lidstaat/lidstaten aan het parlement gezonden.
Een nieuwe benadering van de subsidiariteits- en proportionaliteitstoets
Kabinet en parlement hebben meermalen aangegeven behoefte te hebben aan een meer heldere, operationele en politiek relevante benadering van de begrippen subsidiariteit en proportionaliteit. Tot nog toe werd de desbetreffende tekst in de BNC-fiches vaak vertroebeld doordat bevoegdheidsvragen, een “objectieve” toets aan het Verdrag, subjectieve overwegingen van opportuniteit en wenselijkheid en zelfs de begrippen subsidiariteit en proportionaliteit door elkaar heenliepen.
In de nieuwe benadering is een en ander duidelijk van elkaar gescheiden. Allereerst wordt gekeken naar de bevoegdheidsverdeling: gaat het bij het onderhavige beleidsonderwerp om een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap of is er sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen Gemeenschap en lidstaten? Daarbij is niet alleen relevant wat de Europese Commissie zelf in haar voorstel vermeldt. Nadrukkelijk zal worden bezien of het kabinet al dan niet instemt met de visie van de Commissie; het kan immers ook zo zijn dat de Commissie haar voorstel baseert op een interpretatie van het Verdrag die de onze niet is en daarmee haar bevoegdheden onzes inziens (deels) te buiten gaat.
Nadat een oordeel is gegeven over de bevoegdheidsverdeling wordt, wanneer het gaat om wet- of regelgevende voorstellen, een functionele subsidiariteits- en proportionaliteitstoets uitgevoerd. Daarin wordt, aan de hand van een aantal vastgelegde stappen en een set modelvragen, een zoveel mogelijk geobjectiveerde uitspraak bereikt over de vragen of het desbetreffende beleidsonderwerp al dan niet op Europees niveau dient te worden aangepakt (overigens alleen relevant bij een gemengde bevoegdheid) en, zo ja, of de door de Commissie voorgestelde aanpak naar vorm en inhoud in verhouding staat tot het te bereiken doel. Bij de functionele toets gaat het in feite om een toetsing van het voorliggende Commissie-voorstel aan de bepalingen van artikel 5 van het EG-Verdrag en de nadere uitwerking daarvan in het Protocol betreffende de toepassing van het Subsidiariteits- en Evenredigheidsbeginsel.
Ten slotte wordt, betrekkelijk los van de uitkomst van de functionele toets, een subjectief kabinetsoordeel gegeven over niveau en vorm van het door de Commissie voorgestelde optreden. De eigen beleidswensen en –keuzes zijn daarbij bepalend: aangegeven wordt of, en zo ja in welke vorm, het kabinet een Europees optreden op het desbetreffende beleidsonderwerp thans wenselijk acht en in hoeverre het voorstel van de Commissie met die wenselijkheid overeenstemt.
Het kabinet is van mening dat deze nieuwe benadering van de subsidiariteits- en proportionaliteitsaspecten van door de Commissie voorgestelde wet- en regelgeving helderheid schept, ruimte biedt voor eventueel nog bestaande onzekerheden en noodzakelijk geachte nuanceringen en, bovenal, leidt tot een zo duidelijk mogelijk politiek oordeel van het kabinet. Vanzelfsprekend leent met name dat laatste zich in voorkomend geval uitstekend voor een nadere gedachtewisseling tussen kabinet en parlement.
In de bijlage bij deze brief treft u een nadere toelichting aan over de nieuwe benadering van subsidiariteit en proportionaliteit. In die toelichting zijn onder meer opzet en werking van de functionele toets uitgebreid beschreven.
Evaluatie- en horizonbepalingen
Mede naar aanleiding van de desbetreffende motie van de leden van de Tweede Kamer Van der Laan en Van Baalen (22 112 nr 405) is in het fiche-sjabloon “wet- en regelgeving” een onderdeel opgenomen getiteld “wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling”. Evaluatiebepalingen geven aan dat de werkzaamheid van een regeling op een vooraf bepaald moment zal worden geëvalueerd; horizonbepalingen zijn clausules in Europese wetgeving waarin wordt bepaald dat een regel op een vooraf vastgestelde datum zal eindigen.
Evaluatie- en horizonbepalingen kunnen bijdragen aan minder wetgeving of verbetering van de kwaliteit van de wetgeving, doelstellingen die het kabinet van groot belang acht. In het nieuwe fiche “wet- en regelgeving” zal worden vermeld of, en zo ja in welke vorm, in het voorliggende Commissievoorstel een evaluatie- en/of horizonbepaling is opgenomen.
Tijdigheid fiches
Reeds eerder werd, zowel door het parlement als door het kabinet zelf, vastgesteld dat helaas in een aanzienlijk aantal gevallen BNC-fiches niet binnen de daarvoor gestelde termijnen het parlement bereiken.
De situatie is inmiddels al aanmerkelijk verbeterd. Zo worden thans per BNC-fiche strikte doorlooptijden gehanteerd en heeft een personele uitbreiding plaatsgevonden van o.a. het BNC-secretariaat. Ook zijn de interne werkprocessen nog eens tegen het licht gehouden.
Verdere verbetering is echter noodzakelijk. Het kabinet is ervan overtuigd dat de hierboven beschreven nieuwe opzet van de fiches nadrukkelijk zal bijdragen aan de tijdigheid van de fiches. Als coördinerend departement zal het Ministerie van Buitenlandse Zaken een en ander nauwkeurig in het oog houden en zonodig het belang van het respecteren van de gestelde termijnen keer op keer onder de aandacht brengen. Zonodig zal ik ook de collega’s in het kabinet op hun verplichtingen aanspreken.
Mocht er desondanks in specifieke gevallen toch vertraging optreden – waarvoor goede redenen denkbaar zijn - dan zal het parlement hierover vanaf 1 juli 2007 door het Ministerie van Buitenlandse Zaken separaat worden geïnformeerd.
Betrokkenheid parlement in voorbereidende stadium van besluitvorming over EU-regelgeving
Het kabinet wil maximaal tegemoetkomen aan de wens van het parlement in een vroeger stadium, en beter geïnformeerd, betrokken te worden bij Europees beleid. Vroegtijdige parlementaire betrokkenheid vergroot de transparantie van Europese besluitvorming, geeft het parlement een handvat om tot prioriteitsstelling te komen en noodzaakt het kabinet tot een heldere positiebepaling. Daarmee kan de effectiviteit van het Nederlandse optreden in Brussel worden vergroot. Mede in reactie op uw brief van 23 april jl kan ik u dan ook mededelen dat het nieuwe kabinet nog sterker dan voorheen inzet op het vergroten van de rol van het nationale parlement bij de totstandkoming van Europees beleid – binnen de lidstaat Nederland maar ook in breder Europees verband.
In het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het advies van de Raad van State over de gevolgen van de Europese Unie voor de Nederlandse staatsinstellingen (29 993 nr 27) werd u geïnformeerd over de door het kabinet voorgenomen maatregelen om de interactie tussen parlement en kabinet over Europees beleid en regelgeving in wording te intensiveren en te verbeteren.
Thans kan worden aangegeven dat de voorgenomen maatregelen inmiddels zijn geïmplementeerd dan wel op de rails zijn gezet:
- in geval van voorstellen met mogelijk grote implicaties voor Nederland stuurt het kabinet binnen drie weken een eerste appreciatie van het Commissievoorstel aan het parlement, waarin specifieke aandacht wordt gegeven aan subsidiariteit en proportionaliteit. De hierboven beschreven herziening van de BNC-fiches verhoogt, zo meent het kabinet, de kwaliteit van dit zogenoemde “fiche groot voorstel”;
- sinds enige tijd worden in de BNC-fiches tijdpad en behandeltraject van Europese wetgevingsvoorstellen opgenomen. Het parlement wordt daardoor, net als door de toezending van de ontwerpagenda’s voor de Raadsformaties die halfjaarlijks door het voorzitterschap worden opgesteld, beter op de hoogte gebracht van de procedurele aspecten en de voorziene timing van specifieke dossiers;
- het kabinet zal voortbouwen op de inmiddels opgedane ervaring met het opstellen van een vroegtijdige en geprioriteerde kabinetsreactie op het jaarlijkse Werk- en Wetgevingsprogramma. Daarnaast zal worden voortgegaan met het aan het parlement voorleggen van kabinetsreacties op Wit- en Groenboeken van de Europese Commissie, gedurende dertig dagen voordat de kabinetsreactie aan de Commissie wordt verstuurd. Beide procedures bieden parlement en kabinet de gelegenheid reeds in een heel vroeg stadium (de “voorfase”) van gedachten te wisselen niet alleen over de plannen van de Europese Commissie, maar ook over de initiële reactie van het kabinet dienaangaande.
In de afgelopen periode is, zoals aangekondigd in het hogergenoemde kabinetsstandpunt, tevens bezien of het mogelijk is dit soort informatie op termijn ook elektronisch toegankelijk te maken. Een voorbereidende proef met een beperkt interdepartementaal elektronisch informatiesysteem heeft het kabinet echter tot de conclusie gebracht dat een dergelijk systeem, als het ware, de “proportionaliteitstoets” niet doorstaat; de benodigde inzet van capaciteit (in termen van mensen, materieel en deskundigheid) staat niet in verhouding tot de daarmee te bereiken meerwaarde - zelfs wanneer geopteerd zou worden voor een weinig ambitieus systeem dat vooral als gegevensbank fungeert. Het kabinet ziet dan ook af van voortzetting van de proef, mede in de wetenschap dat het parlement sinds enige tijd Commissie-documenten onmiddellijk en rechtstreeks, langs elektronische weg, vanuit Brussel krijgt toegestuurd; een verbetering die mede op Nederlands initiatief tot stand is gebracht.
In de visie van het kabinet draagt, naast de maatregelen aangekondigd in het bovengenoemde kabinetsstandpunt naar aanleiding van het advies van de Raad van State, ook een aantal andere stappen bij aan een grotere rol van het parlement in Europese besluitvorming. Zo zal de Staat van de Unie ditmaal nadrukkelijker dan in het verleden een strategisch, toekomstgericht karakter hebben. Parlement en kabinet zullen naar aanleiding van dit document met elkaar van gedachten kunnen wisselen over de strategische inzet van Nederland in de grote en belangrijke Europese onderwerpen die op ons afkomen. Ook de herziening van de opzet van BNC-fiches met als onderdeel daarvan een nieuwe benadering van subsidiariteit en proportionaliteit, zoals boven beschreven, zal kunnen bijdragen aan een vergrote rol van het parlement.
Ten slotte wil ik u nog wijzen op de inzet van het kabinet in de discussie over de wijziging van de EU/EG-Verdragen zoals door mij is toegezegd tijdens het plenair debat in de Tweede Kamer van 23 mei jl. In die discussie zet het kabinet nadrukkelijk in op het versterken van de rol van nationale parlementen inzake de subsidiariteitstoets. Het kabinet streeft naar een regeling waarbij de invloed van nationale parlementen groter wordt naargelang het aantal nationale parlementen dat bezwaar heeft tegen een voorstel op grond van de subsidiariteit toeneemt. Let wel: wij willen geen regeling waarbij één van de nationale parlementen een voorstel kan tegenhouden. Wel wordt overwogen om de ‘gele kaart’ procedure zoals voorzien in het protocol bij het Grondwettelijk Verdrag verder te versterken. Een mogelijheid daartoe is dat de Raad zich dient uit te spreken over de subsidiariteit en proportionaliteit van een wetgevingsvoorstel indien dat voorstel op verzet stuit bij een substantieel aantal nationale parlementen. Een andere optie is een regeling waarbij een meerderheid van de nationale parlementen de Raad kan dwingen een voorstel niet in behandeling te nemen. Deze opties zouden ook in combinatie kunnen terugkomen in een nieuwe regeling.
Het kabinet is van oordeel dat de verschillende gezette stappen en de introductie van het vernieuwde BNC-fiche per 1 juli aanstaande een belangrijke bijdrage leveren aan het verbeteren van de interactie met het parlement. Over enkele maanden, wanneer ervaring is opgedaan met het nieuwe fiche, zal e.e.a. vanzelfsprekend worden geëvalueerd. Daarbij hopen wij ook gebruik te kunnen maken van uw eerste ervaringen als “gebruiker”. Graag ben ik bereid tot het voeren van nader overleg om te bezien hoe wij nog meer stappen kunnen zetten naar een betere inbedding van “Europa” in het Nederlandse staatsbestel.
De staatssecretaris voor Europese Zaken.
Frans Timmermans
Bijlagen:
- Fiche-sjabloon “Wet- en Regelgeving”
- Fiche-sjabloon “Groot Voorstel”
- Fiche-sjabloon “Mededeling”
- Toelichting “Een nieuwe benadering van de subsidiariteits- en proportionaliteitstoets”
1: De BNC bespreekt in voorkomend geval ook belangrijke voorstellen van lidstaten. Lidstaten hebben in de volgende delen van de Verdragen initiatiefrecht: Derde deel Titel IV EG: visa, asiel, immigratie, Titel V EU: Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid en Titel VI EU: politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.