Kamerbrief inzake VN-hervormingen op ontwikkelingsterrein
In de brief van 18 december jl. (Kamerstuk 26. 150, nr 43) heeft mijn voorganger een eerste reactie gegeven op het in november 2006 verschenen rapport van het VN-High Level Panel on System-Wide Coherence (HLP-SWC). Hierin gaf zij al aan dat hervorming van de Verenigde Naties op het gebied van ontwikkelingssamenwerking voor Nederland een prioriteit is. Nederland is en blijft een uitgesproken voorstander van het stroomlijnen van de Verenigde Naties, teneinde ontwikkelingssamenwerking via de VN effectiever en efficiënter te laten verlopen. Dit is des te belangrijker omdat de Verenigde Naties een unieke expertise heeft die moet worden ingezet bij het behalen van de Millennium Ontwikkelingsdoelen in 2015. Nederland levert een belangrijk aandeel bij de ontwikkelingsinspanningen van de multilaterale organisaties die sleutelposities innemen bij het behalen van deze doelen. Ik ben van mening dat de VN-instellingen hieraan een bijdrage dienen te leveren, maar wel op een meer coherente wijze.
In deze brief wil ik u, mede namens mijn ambtgenoot van Buitenlandse Zaken, nader informeren over de ontwikkelingen die zich de afgelopen maanden op dit terrein hebben voorgedaan.
Achtergrond
In hogergenoemde brief werd reeds uiteengezet welke voorstellen tot hervorming van de Verenigde Naties door het High Level Panel Report on System Wide Coherence (HLP-SWC) zijn gedaan. Naar mijn mening is één van de belangrijkste aanbevelingen van het panel, dat de VN in alle landen volgens het Delivering as One (kortheidshalve Eén VN) concept dient te gaan werken. Dit betekent dat de VN-organisaties in het veld voortaan samengebracht worden met één leider, één budget, één gezamenlijk programma dat in nauw overleg met het land zelf wordt opgesteld en waar mogelijk in één kantoor (de zogenaamde four ones). Ook op centraal niveau zullen de coördinatie en samenwerking tussen de verschillende VN-instellingen worden versterkt. Hierdoor wordt de slagkracht van de VN groter en kan beter worden bijgedragen aan verwezenlijking van de Millennium Ontwikkelingsdoelen. In acht landen is inmiddels een Eén VN proefproject gestart: Albanië, Kaapverdië, Mozambique, Pakistan, Rwanda, Tanzania, Uruguay en Vietnam.
Het is de bedoeling dat de VN-lidstaten in dit najaar nadere besluiten gaan nemen over de diverse door het panel voorgestelde hervormingen. Over de hierboven genoemde proefprojecten hoeft de AVVN zich overigens niet te buigen, omdat deze op vrijwillige basis en op basis van reeds bestaande regelgeving worden uitgevoerd.
Naar aanleiding van diverse vragen gesteld tijdens het Algemeen Overleg over de informele OS-Raad op 8 maart jl, ga ik hieronder in op de nieuwe op te richten entiteiten en hun rol bij VN-hervormingen op ontwikkelingsterrein.
Het HLP rapport stelt een aantal concrete maatregelen voor om de voorgenomen hervormingen te kunnen realiseren. Op hoofdkwartierniveau zou een Sustainable Development Board (SDB) moeten zorgen voor operationeel overzicht en toezicht op de implementatie van het Eén VN- concept op landenniveau. Daarnaast stelt het panel voor ter verbetering van de besluitvorming op hervormingsgebied, de werkwijze van de Chief Executives Board (CEB) te verbeteren en de structuur daarvan aan te passen. Daarmee zou onder de CEB een Development Policy and Operations Group als centraal coördinerend mechanisme voor het ontwikkelingswerk van de VN op landenniveau worden ingesteld, welke ondersteund zal worden door de Development Finance and Performance Unit, die informatie en analyses zal geven over fondsen, uitgaven en resultaten. Ten slotte beveelt het HLP aan dat de SGVN een onafhankelijke taakgroep instelt, die het gehele VN-systeem gaat onderzoeken op complementariteit van mandaten en het wegnemen van dubbele functies. Dit proces heeft volgens het Panel de potentie om jaarlijks tot 20% efficiency winst te behalen, dat moet worden aangewend voor het bereiken van ontwikkelingsdoelstellingen in het kader van het Eén VN landen concept.
Standpunt VN-Secretaris Generaal Ban Ki-Moon
De nieuwe Secretaris Generaal van de Verenigde Naties (SGVN) gaf op 9 april 2007 zijn officiële reactie op het HLP rapport. De reactie van Ban Ki-Moon bouwt voort op de eerste reactie van zijn voorganger Kofi Annan. Hij ondersteunt het concept van de Eén VN en de start hiervan in de acht pilot landen. Daarnaast moedigt de SGVN de lidstaten aan om verdergaande mogelijkheden tot een meer dynamische en geconsolideerde VN te onderzoeken. Voor wat betreft de behandeling van het rapport stelt de SGVN voor gebruik te maken van reeds bestaande processen en mechanismen. De plaatsvervangend SGVN, mw. Asha-Rose Migiro, wordt belast met de algehele coördinatie en aansturing van de hervormingsagenda.
Er is veel steun voor deze aanpak. De door de SGVN voorgestelde wijze van behandeling van het rapport lijkt sterk op de door o.a. Nederland voorgestane meertrajectenbenadering, waar later in deze brief verder op ingegaan zal worden.
Reactie op rapport door ontwikkelingslanden
Onlangs heeft de groep van G77 samen met de groep van ongebonden landen een formele reactie op het HLP rapport gegeven. De groep dringt aan op integrale behandeling van het rapport, waarbij de AVVN het proces zou moeten overzien. De groep is voorts van mening dat er geen blauwdruk moet komen voor het Eén VN-concept en dat het financieringsgedrag van donoren moet verbeteren door meer voorspelbare, ongeoormerkte en meerjarige financiering. Tenslotte bestaan zorgen of sectordoorsnijdende kwesties als gender, duurzame ontwikkeling en mensenrechten binnen het hervormde systeem aanleiding zullen vormen voor het stellen van nieuwe voorwaarden voor de hulp door donoren. De efficiencywinsten van de hervormingen moeten direct terugvloeien naar de landenprogramma’s. Op institutioneel gebied is de groep van mening dat er een belangrijkere rol moet komen voor de ECOSOC, omdat het risico bestaat dat een nieuwe Sustainable Development Board het werk van de ECOSOC zou dupliceren. Daarnaast wordt ook gevraagd om betere afstemming met de internationale financiële instellingen.
De reactie van de ontwikkelingslanden is gematigder en werkbaarder dan velen hadden verwacht. Ook is de groep van ontwikkelingslanden geen gesloten blok. Dit biedt hoop voor de verdere behandeling van het HLP rapport in het aankomende intergouvernementeel proces, waarbij tevens gehoopt wordt op een voortrekkersrol van de pilot landen.
Standpunt Nederland
Tijdens het debat dat op 17 april jl in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties werd gehouden over het rapport van het panel, heb ik onder andere onder de aandacht gebracht dat de VN een unieke expertise heeft die moet worden ingezet bij het behalen van de Millennium Ontwikkelingsdoelen in 2015. Dit is des te belangrijker nu steeds duidelijker wordt dat de wereld achterloopt bij het behalen van een aantal van deze doelen. Overheden, het maatschappelijk middenveld, de private sector, maar ook de Verenigde Naties moeten dus veel meer doen om het behalen van deze doelen mogelijk te maken.
De nu voorgestelde hervormingen zullen de VN beter in staat stellen om op een effectievere en betere wijze ontwikkelingssamenwerking te bedrijven. Ik heb ook aangegeven dat het Eén VN-concept, waarvoor geen blauwdruk bestaat, weliswaar het lokale eigenaarschap van de ontvangende landen vergroot, maar niet tot nieuwe voorwaarden voor verstrekking van hulp mag leiden. Tevens moet de efficiencywinst direct terugvloeien naar de landenprogramma’s. Donorlanden hebben de verantwoordelijkheid om het aandeel van hun ongeoormerkte en meerjarige financiering in de financiële ondersteuning van het VN-systeem te vergroten. Het panel wijst terecht de gefragmenteerde donorfinanciering aan als één van de hoofdoorzaken van een weinig coherent optreden van de VN op landenniveau. Dit houdt mede verband met het feit dat donoren met enige regelmaat “losse” activiteiten van VN-instellingen op landenniveau financieren via ambassades. Deze activiteiten passen niet altijd in de prioriteiten van het nationale ontwikkelingsplan, maar bijvoorbeeld wel in de eigen nationale beleidsprioriteiten van de betrokken donor. Eén van de implicaties van Eén VN op landenniveau zou moeten zijn dat ambassades niet meer de mogelijkheid krijgen om zogenaamde multi-bifinanciering te doen, maar een bijdrage aan de VN in hun land uitsluitend kunnen geven aan het gezamenlijke Eén VN programma en deze moeten storten in een Eén VN-Fonds. De verwachting is echter dat niet alle donoren hiertoe, in ieder geval op kortere termijn, over zullen gaan.
Ook geven veel donoren hun algemene bijdrage aan VN-fondsen en programma’s op jaarbasis in plaats van meerjarige financiering te geven. Dit betekent voor de VN-organisaties ieder jaar onzekerheid of en zo ja hoeveel geld er daadwerkelijk binnen gaat komen. Dat heeft als consequentie dat het voor de organisaties lastig is om goed te plannen en het leidt in de praktijk ook tot achterstanden bij het uitvoeren van de strategische (meerjaren) plannen. Hierop worden de instellingen vervolgens weer aangesproken door de donoren en de cirkel is rond. Nederland is als één van de weinige donoren enige jaren geleden overgegaan tot meerjarige financiering van enkele VN-instellingen op basis van en voor de duur van hun goedgekeurde meerjarenplan (2-4 jaar). Voorwaarde hierbij is, dat de organisatie in kwestie goed presteert/functioneert, wat jaarlijks opnieuw wordt getoetst. Deze praktijk zou door andere donoren gevolgd moeten worden.
Tijdens mijn interventie van 17 april heb ik aangegeven dat ik bereid ben om de meerjarige ongeoormerkte bijdragen te vergroten voor dìe VN-organisaties die goed presteren en tevens geld vrij willen maken voor de Eén VN landenprogramma’s.
Echter, niet alleen de donoren, maar ook de VN-organisaties hebben hun verantwoordelijkheden. Ik heb erop aangedrongen dat alle VN-organisaties, inclusief de gespecialiseerde organisaties, actief deelnemen aan het hervormingsproces. Overigens heeft een aantal van deze organisaties, waaronder WHO, UNESCO, ILO en FAO, zich reeds sterk hiertoe verplicht. Voorts heb ik het United Nations Development Programme (UNDP) verzocht om zo snel mogelijk een effectieve scheiding (“firewall”) te installeren tussen de functies van Resident Co-ordinator (de vertegenwoordiger van het gehele VN-systeem) en de UNDP landendirecteur (belast met taken die uitsluitend voor UNDP worden vervuld).
Zoals ik eerder in deze brief aangaf, ben ik voorstander van opsplitsing van het vervolg van het hervormingsproces in meerdere trajecten. Hieronder volgen hiervoor enige kernpunten op basis van het rapport van het panel.
1) Implementatie Eén VN op landenniveau
Het belang van het Eén VN-concept dat voortkomt uit het HLP-rapport benadruk ik ten zeerste. Inzet hierbij is voortzetting van de (ook door de VN gekozen) lijn om zoveel mogelijk reeds te implementeren op basis van bestaande mandaten (in het bijzonder de Triennial Comprehensive Policy Review- TCPR - van 2004). Verder hecht ik er belang aan om de operationele kant van de Four Ones zoveel mogelijk nader uit te werken via de pilots, en slechts waar nodig te formaliseren in de TCPR die dit najaar in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties zal worden uitonderhandeld. Landen die het Eén VN concept al willen invoeren zouden daartoe de mogelijkheid moeten krijgen.
2) Humanitair
Het panel constateert dat hervormingen op humanitair gebied al in de implementatiefase verkeren en dat deze verder geïntensiveerd moeten worden. Het panel steunt het leiderschap van de Emergency Relief Coordinator op wereldniveau en van humanitaire coördinatoren op landenniveau en houdt een pleidooi voor bijdragen aan het nieuwe centrale noodhulpfonds van de VN en voor het leiderschap van UNDP in de post conflictfase. Verder bepleit het panel een versterkte clusterbenadering waarbij de VN beter samenwerkt met NGO's op humanitair gebied. Ook bepleit het panel een duidelijk mandaat van de VN ten aanzien van ontheemden.
Nederland heeft de humanitaire hervormingen van de VN de afgelopen jaren sterk gesteund en kan zich dan ook vinden in deze benadering. Nederland meent dat het verder dichten van de bestaande kloof tussen noodhulp-ontwikkeling en wederopbouw blijvende aandacht moet krijgen.
3) Milieu
Het panel adviseert de rol van het United Nations Environment Programme (UNEP) te versterken op normatief, monitorings- en analytisch vlak (met UNDP als operationele arm) en bijdragen aan de Global Environmental Facility (GEF) te verhogen ten behoeve van de financiering van milieu-activiteiten. Dit onderdeel van het rapport verdient nadere uitwerking. Voorgesteld is de consultaties hierover te vervolgen in het reeds langer lopende separate traject van informele consultaties over verbetering van de VN milieu-architectuur. Nederland ondersteunt de aanbeveling van het panel om te komen tot “een opgewaardeerde UNEP als de milieupilaar van het VN systeem”. Dit sluit aan bij de reeds in 2005 door de EU ingezette, en door Nederland ondersteunde, lijn om UNEP om te vormen tot een Wereldmilieuorganisatie ten einde te komen tot een effectievere en efficiëntere milieu-architectuur. Nederland ondersteunt tevens de aanbeveling dat de VN instellingen op milieugebied meer en effectiever moeten samenwerken op thematische basis en door middel van het aangaan van partnerschappen.
Daarnaast ondersteunt Nederland de aanbevelingen van het panel om de status van duurzame ontwikkeling beter te positioneren binnen de bredere VN-architectuur als ook op landenniveau.
4) Gender
Het panelrapport beveelt aan om drie bestaande eenheden die zich binnen de VN met gender bezig houden samen te voegen tot één organisatie. Het HLP stelt voor dat het UN Development Fund for Women (UNIFEM), het UN Office for the Special Adviser on Gender Issues (OSAGI) en de UN Division for the Advancement of Women (DAW) zouden opgaan in één gender-eenheid, die als kantoor onder het VN-Secretariaat moet gaan functioneren met een Onder Secretaris Generaal (USG) aan het hoofd.
Het rapport zegt ook dat de genderonderwerpen niet kunnen worden overgelaten aan één gendereenheid, maar dat gendergelijkheid het mandaat is en moet blijven van het gehele VN-systeem. Nederland acht het cruciaal dat alle VN-organisaties in hun programma’s rekening houden met genderaspecten en hiertoe concrete resultaatindicatoren opstellen. De nieuwe, hopelijk zeer krachtige gendereenheid, zou de rol van waakhond op zich moeten nemen. Op dit gebied zal opgetrokken worden met andere gelijkgezinde landen om zo te komen tot een optimale VN-brede taakinvulling.
5) Institutionele hervormingen
In het panelrapport wordt voorgesteld een aantal entiteiten ter ondersteuning van het Eén VN-concept op te richten. Ik ben van mening dat hierbij de effectiviteit van hulp als primaire doelstelling van de hervormingen in het oog moet worden gehouden. Het panel heeft voorgesteld een Sustainable Development Board (SDB) op te richten. Deze raad zou in mijn ogen (en ook in de ogen van gelijkgezinde landen) beslissingsbevoegdheid moeten krijgen over de gezamenlijke VN-landenprogramma’s en budgetten,zodat niet langer de separate goedkeuring vereist is van de afzonderlijke beheersraden van de VN-organisaties die aan deze gezamenlijke programma’s deelnemen. Voor deze en andere voorgestelde institutionele wijzigingen is intergouvernementele besluitvorming vereist.
Het Eén VN-concept op landenniveau zal ook consequenties moeten hebben voor de structuur en organisatie van activiteiten op centraal niveau. De installatie van de genoemde Sustainable Development Board ter consolidatie van het centrale niveau kan in dit kader een belangrijke stap in de goede richting zijn. Naar verwachting zal de instelling van deze raad echter niet op korte termijn gerealiseerd kunnen worden, onder meer omdat nog onvoldoende duidelijkheid bestaat over het mandaat en samenstelling.
6) Informatiecampagne
Een separaat, maar wel belangrijk gegeven voor aanvaarding door de AVVN van de hervormingsplannen is een gedegen informatiecampagne, zoals ook werd aangekondigd in de vorige Kamerbrief. Deze campagne is inmiddels is in volle gang. Samen met een aantal gelijkgezinde donorlanden wordt getracht de bekendheid met en steun voor de hervormingsplannen te vergroten. Het belangrijkste doel van deze campagne is ontwikkelingslanden in staat te stellen zich een eigen mening te vormen over de plannen. In dit kader organiseren Nederland, Zweden, Noorwegen, België en Frankrijk in de periode maart-juni regionale conferenties in resp. Nicaragua (voor Latijns-Amerika), in Oost-Afrika (voor Engelstalig Oost- en Zuidelijk Afrikaanse landen), Indonesië (voor Azië) en Benin (voor Franstalig West-Afrika). Nederland is als enige land voor alle regionale conferenties uitgenodigd, vanwege onze voortrekkersrol op zowel het terrein van VN-hervorming als dat van ontwikkelingssamenwerking. De regionale conferentie die Nederland samen met Nicaragua organiseert, zal op 25 en 26 juni a.s. plaatsvinden. Ik ben van plan deze bijeenkomst, samen met collega’s uit de regio, bij te wonen.
Tijdens de recent gehouden regionale conferenties in Indonesië en Benin bleek dat de bekendheid met de voorgenomen hervormingen in de hoofdsteden van de aanwezige ontwikkelingslanden nog gering was. Deze conferenties creëerden echter een goed platform waar ontwikkelingslanden met elkaar over (onderdelen van) het HLP-rapport en aanverwante onderwerpen konden discussiëren. Tijdens mijn bezoek aan New York op 17 april, waarbij ik onder andere deelnam aan een debat in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties over dit onderwerp, bleek dat veel landen na het bijwonen van deze conferenties, zich een veelal positievere mening hadden gevormd over de VN-hervormingen. De campagne lijkt dus al vruchten af te werpen.
Ook in Nederland vond op 17 april jl. een informatiebijeenkomst plaats over het rapport. Aan deze bijeenkomst werd deelgenomen door vertegenwoordigers van het Nederlands maatschappelijk middenveld en de private sector. Tijdens het debat werd vooral zorg geuit over de grote nadruk die er lijkt te liggen op de rol van de nationale overheid bij het lokaal eigenaarschap van het programma. Voorts werd gesignaleerd dat bij Eén VN de traditionele, ‘zichtbare’ VN-partners voor NGO’s in die landen wegvallen. Een en ander zou een zwakkere betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld tot gevolg hebben. Aangezien ik hecht aan de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld en de private sector bij de opstelling en uitvoering van de landenprogramma’s, zal dit punt zeker worden ingebracht in de verdere besprekingen. Aan de Nederlandse posten in de proeflanden is gevraagd speciale aandacht hieraan te besteden in hun rapportages.
EU-standpunt
Tijdens een recent EU-overleg bleek dat brede steun bestond voor de Nederlandse lijn, vooral waar het gaat om het Eén VN-concept op landenniveau. Zo werd onderschreven dat dit concept geen blauwdruk moet zijn, maar moet bestaan uit richtlijnen op hoofdlijnen, waarbij de kaders van de Parijs-agenda en het lokale eigenaarschap van de ontvangende landen centraal staan. De EU kan zich eveneens vinden in de visie dat het hervormingsproces niet mag worden aangewend om nieuwe voorwaarden op ontwikkelingsterrein te introduceren. Gelijkgezinde collega’s binnen de EU benadrukten het belang dat donoren hun financieringsgedrag verbeteren. Meerjarige, voorspelbare en ongeoormerkte financiering is noodzakelijk. Tegelijk schetsten diverse lidstaten de dilemma’s waar zij voor geplaatst worden bij het nemen van beslissingen over de wijze van financiering waarbij met name de mate van vertrouwen in de VN, politieke afwegingen en financiële beperkingen werden genoemd.
Brede steun is uitgesproken voor het feit, dat er een verbeterde genderarchitectuur moet komen om er voor te zorgen dat gender binnen de VN meer gezicht krijgt.
Al bestaande en goed functionerende praktijken zoals de +human rights based approach moeten worden gehandhaafd. Ook mag het hervormingsproces niet gezien worden als een kostenbesparende operatie voor donoren: efficiencywinsten moeten ten goede komen aan ontwikkelingsactiviteiten van het VN-landenprogramma. De EU is tevens voorstander van het incorporeren van de operationele kant van de implementatie van het Eén VN-concept op landenniveau in de nieuwe TCPR. Er bestond overeenstemming over de voortzetting van het consultatieve proces voor milieuactiviteiten. De institutionele vormgeving van het Eén VN-concept moet op centraal niveau aangepakt worden, zodat er een effectieve coördinatiestructuur komt. De EU sprak sterke steun uit voor de door diverse lidstaten gestarte informatiecampagne. De komende maanden zal het EU-Voorzitterschap het initiatief nemen om tot nadere EU-standpuntbepaling op de diverse trajecten te komen.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders