Kamerbrief inzake verslag OVSE Ministeriële Raad (Madrid d.d. 29-30 november 2007)
In aanvulling op mijn brief d.d. 23 november jl. onder nummer DVB/VD-388/07 over de Nederlandse inzet bij de OVSE Ministeriële Raad op 29 en 30 november 2007 in Madrid en het daarop volgende schriftelijk overleg met uw Kamer, bericht ik u hierbij over het verloop en de uitkomsten van deze jaarlijkse vergadering. Zoals eerder aan u gemeld, nam staatssecretaris voor Europese Zaken Timmermans in mijn plaats deel aan deze vergadering.
Inleiding
De 15de OVSE Ministeriële Raad, de afsluitende vergadering op ministerieel niveau van het Spaanse OVSE-Voorzitterschap, stond vooral in het teken van toenemende meningsverschillen tussen Oost en West over met name verkiezingswaarneming binnen de OVSE en werd overschaduwd door het naderende Russische moratorium op de uitvoering van het CSE-verdrag en voortdurende meningsverschillen over Kosovo.
Wel werd overeenstemming bereikt over de OVSE-Voorzitterschappen voor de jaren 2009-2011 en over een nauwere betrokkenheid van de OVSE bij de veiligheid van partnerland Afghanistan. Door met name Amerikaans-Russische meningsverschillen bleek het niet mogelijk een nader besluit te nemen over de juridische status van de OVSE.
Tegen deze achtergrond was het niet verwonderlijk dat de OVSE Ministeriële Raad wederom zonder slotverklaring werd beëindigd. Een aantal moeilijke kwesties werd hiermee doorgeschoven naar 2008, wanneer Finland het OVSE-Voorzitterschap zal bekleden.
OVSE-verkiezingswaarneming
Bij de Ministeriële Raad stonden twee visies op de rol van ODIHR bij verkiezingswaarneming diametraal tegenover elkaar:
- de visie van de Russische Federatie en een aantal gelijkgezinde landen, waarbij de huidige OVSE-verplichtingen met betrekking tot verkiezingen beperkt worden geïnterpreteerd en ODIHR onder de politieke controle van de deelnemende staten wordt geplaatst;
- de visie van Westerse landen, waarbij de autonomie van ODIHR de garantie vormt voor geloofwaardige en professionele verkiezingswaarneming. Verplichtingen op het gebied van verkiezingen (en de rol van ODIHR bij de ondersteuning van de uitvoering hiervan) zouden eerder moeten worden versterkt dan verzwakt. De EU had daartoe nadere voorstellen geformuleerd. De Nederlandse inzet was gericht op aanvaarding van deze voorstellen.
Bij de Ministeriële Raad bleek het niet mogelijk om deze meningsverschillen te overbruggen. Hierdoor kon noch over de voorstellen van de Russische Federatie (gesteund door een aantal gelijkgezinde landen), noch over de EU-voorstellen consensus worden bereikt. Er werd dan ook geen besluit genomen over een andere aanpak van verkiezingswaarneming. Het Finse OVSE-Voorzitterschap in 2008 zal moeten bezien, of en zo ja hoe er alsnog enige vooruitgang op dit gebied kan worden bereikt.
Juridische status van de OVSE
Ondanks alle inspanningen van het Spaanse OVSE-Voorzitterschap en de Nederlandse Voorzitter van de informele werkgroep belast met de uitwerking van een Conventie, bleek het niet mogelijk hierover overeenstemming te bereiken.
Enerzijds hielden de Russische Federatie (en Wit-Rusland) aanvaarding van de Conventie in gijzeling met hun koppeling aan de eis van een gelijktijdige aanvaarding van het streven naar een OVSE-Charter. Anderzijds bleef de Verenigde Staten dergelijke besprekingen categorisch afwijzen.
Uiteindelijk werd het rapport van de informele werkgroep (met daarbij de ontwerp-tekst van een Conventie) bij de slotverklaring van het Spaanse Voorzitterschap gevoegd. Het is nu aan het inkomend Fins Voorzitterschap te bezien, of er in een later stadium alsnog vooruitgang op dit punt kan worden bereikt. Gezien de diametraal tegenover elkaar staande visies van de Russische Federatie en de Verenigde Staten lijkt de kans hierop niet erg groot.
Nederland heeft aangegeven te betreuren dat deze kans om de OVSE tenminste enige vorm van rechtspersoonlijkheid te verlenen werd gemist. Bij de aanvaarding van het OVSE-besluit over nauwere betrokkenheid bij Afghanistan werd in een interpretatieve verklaring voorts aangegeven dat rechtspersoonlijkheid van de Organisatie voor Nederland van essentieel belang is om medeverantwoordelijkheid te kunnen dragen.
OVSE en Afghanistan
De Ministeriële Raad aanvaardde een besluit omtrent samenwerking van de OVSE met partnerland Afghanistan. Voor het moment gaat het hierbij vooral om nadere betrokkenheid van Afghanistan bij OVSE-activiteiten in Centraal-Azië op het gebied van versterking van veiligheid aan de grenzen, politie-training en drugsbestrijding.
In het huidige besluit is nog geen sprake van OVSE-activiteiten in A fghanistan zelf. Met name de Verenigde Staten zouden willen dat mogelijkheden hiervoor actief worden onderzocht. Afghanistan heeft zelf nog niet aangegeven wat het hiertoe van de OVSE zou verwachten. Mogelijk komt dit aan de orde op een conferentie van de OVSE met partners volgend voorjaar in Kaboel. Wel staat in het besluit van Madrid nadrukkelijk dat nauw moet worden afgestemd met andere internationale organisaties die in Afghanistan actief zijn, zodat doublures worden voorkomen.
OVSE-Voorzitterschappen 2009-2011
In Madrid werd overeenstemming bereikt over drie opeenvolgende OVSE-Voorzitterschappen, te weten: Griekenland voor 2009, Kazachstan voor 2010 en Litouwen voor 2011.
Hiermee werd eindelijk een doorbraak bereikt in de slepende kwestie rond de kandidatuur van Kazachstan. Twee zaken droegen met name bij tot de vorming van consensus:
- de brief van de Kazachstaanse minister van Buitenlandse Zaken aan het Spaanse OVSE-Voorzitterschap aan de vooravond van de OVSE Ministeriële Raad, waarin hij nadrukkelijk onderstreepte dat Kazachstan de interne politieke hervormingen ook in de komende jaren actief zou voortzetten;
- de toezegging van Kazachstan in Madrid dat het zich als een onafhankelijke Voorzitter zal opstellen. In verband hiermee zegde Kazachstan toe de autonomie van ODIHR te zullen respecteren en trok het de steun voor Russische (verkiezings)voorstellen in.
Met deze toezeggingen van Kazachstan werden ook de landen met de meeste twijfels met betrekking tot een Kazachstans OVSE-Voorzitterschap over de streep getrokken.
Hiermee is een zekere continuïteit voor de komende jaren gegarandeerd.
OVSE en Kosovo
De inzet van het Spaanse OVSE-Voorzitterschap was om een eenduidig signaal te kunnen afgeven, dat de OVSE-missie in Kosovo haar werkzaamheden ook in de toekomst zou kunnen voortzetten, ongeacht de uitkomst van de statusonderhandelingen. Hoewel het Voorzitterschap hierbij door de meeste OVSE-landen wordt ondersteund, wilde de Russische Federatie deze kwestie openhouden. In zijn interventie wees minister Lavrov nog eens nadrukkelijk op de risico’s van overhaaste beslissingen (in zijn visie ook nog eens buiten de VN-Veiligheidsraad om) voor niet alleen de stabiliteit op de Balkan, doch ook voor de OVSE (schending van de Slotakte van Helsinki).
Verdrag inzake de Conventionele Strijdkrachten in Europa (CSE)
In de marge van de vergadering van de OVSE Ministeriële Raad in Madrid vonden diverse bijeenkomsten plaats, zowel in NAVO-verband als in bilateraal Amerikaans-Russisch kader, over de toekomst van het (Aangepaste) CSE-verdrag. Het is teleurstellend te moeten constateren, dat ook dit overleg (na eerdere pogingen recentelijk in Bad Saarow en Parijs) niet de gewenste doorbraak opleverde.
Ook uit nieuwe Russische eisen met betrekking tot de zogenaamde flanken-problematiek en herinvoering van een NAVO-breed plafond, bleek dat er aan Russische kant geen bereidheid meer bestaat om alsnog te overwegen af te zien van een moratorium op uitvoering van het CSE-verdrag na 12 december 2007.
De toekomst van het (Aangepaste) CSE-verdrag was vervolgens ook onderwerp van bespreking bij de ministeriële vergaderingen van de NAVO en de NAVO-Rusland Raad op 6-7 december jl. in Brussel. Ook hierbij bleek duidelijk, dat het politieke besluit tot opschorting inmiddels in Moskou was genomen. De NAVO-ministers spraken hierover hun teleurstelling uit in het slotcommunique van de NAVO Ministeriële Raad.
De dialoog over de diverse geschilpunten zal evenwel worden voortgezet ook na inwerkingtreding van dit moratorium. NAVO-lidstaten zullen hun verplichtingen onder het CSE-verdrag jegens Rusland in eerste instantie blijven nakomen. In de komende maanden zal getracht worden de Russische Federatie alsnog tot nadere onderhandelingen te bewegen om dit unieke conventionele wapenbeheersingsregime in Europa in stand te houden.
Inwerkingtreding van het (Aangepaste) CSE-verdrag (na vervulling van de “ Istanboel-verplichtingen” door de Russische Federatie) blijft de voorwaarde voor de -door de Russische Federatie gewenste- onderhandelingen over een eventuele verdere actualisering van dit wapenbeheersingsregime en voor toetreding van additionele staten, waaronder de Baltische landen.
Slot
De OVSE Ministeriële Raad van Madrid wist met moeite overeenstemming te bereiken over de Voorzitterschappen voor de komende jaren en over nauwere betrokkenheid van de OVSE bij Afghanistan. Inhoudelijke overeenstemming over andere belangrijke zaken (verkiezingswaarneming, juridische status, uitvoering Istanboel-verplichtingen, bevroren conflicten, voortzetting OVSE-missie in Kosovo) bleef uit.
Hieruit blijkt nog eens, hoe moeilijk het voor de OVSE blijft om zich te handhaven als veiligheidspolitiek platform tussen Oost en West, met name bij verscherpte tegenstellingen tussen de Russische Federatie enerzijds en anderzijds het “Westen”. De dreiging van (verdere) marginalisatie blijft bestaan.
Finland krijgt als inkomend OVSE-Voorzitter voor 2008 een gecompliceerde erfenis. In dit verband is het in Nederlandse optiek te vroeg om nu al over een mogelijke OVSE-topconferentie te spreken (bijvoorbeeld in 2009: tien jaar na de laatste Top in Istanboel). Daarvoor zal er eerst een concreet vooruitzicht moeten bestaan op een doorbraak in tenminste enkele van de kwesties die de OVSE verdeeld houden.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen