Kamerbrief inzake OVSE Ministriële Raad (Madrid, 29 - 30 november 2007)
Ten behoeve van het Algemeen Overleg met de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van uw Kamer, voorzien op 27 november a.s., bericht ik u graag over de agenda van en de Nederlandse inzet voor Ministriële Raad van de OVSE.
Inleiding
De discussies bij de OVSE Ministeriële Raad op 29 en 30 november aanstaande te Madrid zullen waarschijnlijk vooral worden toegespitst op de volgende onderwerpen:
Nadere regelgeving met betrekking tot de organisatie van verkiezingswaarneming binnen de OVSE, mede in het licht van de besluitvorming rond de waarneming van de aanstaande Russische parlementsverkiezingen;
Besluitvorming over de juridische status van de OVSE;
Besluitvorming over de OVSE-Voorzitterschappen voor de jaren 2009-2011.
Daarnaast zullen twee andere kwesties een rol spelen en doorklinken in een aantal interventies:
De Russische eisen met betrekking tot het (aangepaste) CSE-verdrag en de dreigende Russische opschorting van de uitvoering van de bepalingen van het CSE-verdrag na 12 december a.s.;
De praktische gevolgen van de naderende besluitvorming rond Kosovo voor de OVSE-missie aldaar en voor de “bevroren conflicten” in Moldova en Georgië.
OVSE-verkiezingswaarneming
In mijn brief van 31 mei jl. (Kamerstuk 21501-02 nr. 754) heb ik uw Kamer ge ï nformeerd met betrekking tot de problemen rond OVSE-verkiezingswaarneming. Hierbij ging ik ook in op het streven van de Russische Federatie en een aantal gelijkgezinde staten om het autonoom opererende “Office for Democratic Institutions and Human Rights” (ODIHR) onder politieke controle van de OVSE deelnemende staten te brengen.
In september jl. volgden nadere voorstellen van de Russische Federatie en haar bondgenoten voor een nieuw systeem van verkiezingswaarneming, waarbij ODIHR ondergeschikt werd gemaakt aan de Permanente Raad van de OVSE. Conclusies en aanbevelingen van waarnemingsmissies zouden voorts niet dan na goedkeuring door de deelnemende staten publiek mogen worden gemaakt.
De EU heeft hier recentelijk eigen voorstellen tegenover gezet, waarmee beoogd wordt het huidige systeem met ODIHR als de centrale, autonoom opererende spil te versterken, mede gebaseerd op de verbeteringen die ODIHR zelf in zijn rapport “Common Responsibility: Commitments and Implementation” identificeerde en die door de vorige Ministeriële Raad van de OVSE begin december 2006 in Brussel werden onderschreven.
Recent heeft deze kwestie nog een extra dimensie gekregen door de late Russische uitnodiging aan ODIHR om de parlementsverkiezingen van 2 december a.s. waar te nemen en de kwantitatieve beperking van deze missie tot 70 waarnemers. Met deze beperkingen namen de Russische autoriteiten feitelijk een voorschot op de voorstellen die zij in OVSE-kader hadden gelanceerd en die verkiezingswaarneming onder de politieke controle van de deelnemende landen zouden brengen, waaronder van de landen zelf waar deze verkiezingen worden gehouden. Toen er vervolgens onder andere ook problemen ontstonden rond de afgifte van visa voor het ODIHR-team dat de organisatie ter plaatse moest regelen, trok ODIHR de conclusie dat een zinvolle waarneming van het verkiezingsproces door de Russische autoriteiten onmogelijk werd gemaakt. Tegen deze achtergrond besloot ODIHR ook geen beperkte waarnemingsmissie te sturen.
De Nederlandse inzet is steeds geweest om met Europese en andere partners op te blijven komen voor de operationele autonomie van ODIHR als verzekering voor de integriteit en geloofwaardigheid van zijn handelen, waaronder met betrekking tot verkiezingswaarneming. Politieke controle over ODIHR zou met zich meebrengen, dat landen niet meer duidelijk door een onafhankelijke en politiek neutrale instantie op hun verplichtingen kunnen worden aangesproken.
Op initiatief van Nederland kwam verkiezingswaarneming in Rusland aan de orde in de RAZEB van 19 november jl., wat erin resulteerde dat het EU-voorzitterschap en OVSE-voorzitterschap gezamenlijk zullen proberen alsnog een OVSE-waar nemingsmissie bij de Russische Doema-verkiezingen te realiseren. Tegelijk werd duidelijk gemaakt dat de handelwijze van de Russische autoriteiten terzake niet acceptabel wordt geacht.
Juridische status van de OVSE
Als uitvloeisel van de hervormingsdiscussie binnen de OVSE werd bij de Ministeriële Raad van Brussel in 2006 besloten een Conventie uit te werken die aan de OVSE internationale rechtspersoonlijkheid zou verlenen en een oplossing zou bieden voor problemen rond de status van OVSE-instellingen en veldpresenties, inclusief de privileges en immuniteiten van het personeel.
In de loop van 2007 is een informele werkgroep in Wenen onder voorzitterschap van de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiger erin geslaagd om een concept voor een Conventie uit te werken.
Dit concept bevat enkele punten waarover nog geen volledige consensus werd bereikt. Belangrijkste daarvan is het probleem met de politieke koppeling die de Russische Federatie legt tussen aanvaarding van een Conventie en besluitvorming over een veel breder statuut of charter. Voor dit laatste heeft de Russische Federatie zelf reeds een voorstel op tafel gelegd. Nederland is bereid om in 2008 hierover verder te spreken, maar niet om met een statuut/charter fundamentele veranderingen aan te brengen in de onderlinge verhouding van OVSE-instellingen (zoals onderschikking van ODIHR aan de Permanente Raad) of in de bestaande OVSE-verplichtingen. Nederland zal zich ervoor inspannen de Conventie in Madrid aanvaard te krijgen.
OVSE-voorzitterschappen 2009-2011
De vorige Ministeriële Raad in Brussel stelde een beslissing over de kandidatuur van Kazachstan voor het OVSE-voorzitterschap voor 2009 uit tot een later tijdstip in 2007. Kazachstan verklaarde zich tezelfdertijd bereid serieus werk te blijven maken van interne politieke hervormingen, waardoor het land beter in staat zou zijn als Voorzitter een voorbeeldfunctie te vervullen voor wat betreft de naleving van OVSE-verplichtingen.
In de loop van dit jaar heeft Kazachstan een aantal politieke hervormingen doorgevoerd en heeft het hierover telkens in de Permanente Raad van de OVSE verantwoording afgelegd. Zowel deze hervormingen als de wijze waarop de parlementsverkiezingen in augustus jl. werden georganiseerd (op sommige punten zelfs regressie in plaats van vooruitgang) voldeden niet aan de geldende OVSE-verplichtingen. In het licht daarvan lijkt momenteel een consensus over 2009 moeilijk haalbaar.
Tegelijkertijd is er binnen de OVSE een groeiend besef dat het voor de balans binnen de organisatie goed zou zijn wanneer ook eens een land “oostelijk van Wenen” de verantwoordelijkheid van een Voorzitterschap zou dragen en met name wanneer dat een land zou zijn uit Centraal-Azië, waar de OVSE nog de meest duidelijke toegevoegde waarde heeft als veiligheidsorganisatie en als organisatie die een democratische transitie kan bevorderen.
Inzet van het Spaanse OVSE-voorzitterschap is om de Ministeriële Raad in Madrid over een trits van Voorzitterschappen tegelijk te laten besluiten, namelijk voor 2009, 2010 en 2011. Hierbij zal Kazachstan waarschijnlijk nog wat meer tijd worden gegund om vooruitgang te bereiken met de interne politieke hervormingen. De overige kandidaten zijn Griekenland (2009) en Litouwen (2010).
Vanwege de dringende noodzaak de OVSE als een gezamenlijke organisatie van Oost en West meer in balans te brengen, heeft Nederland vorig jaar steun uitgesproken voor de kandidatuur van Kazachstan, maar daarbij steeds aangegeven dat voor een consensus-besluit duidelijke vooruitgang bij interne politieke hervormingen noodzakelijk is. Wanneer zich nu een consensus aftekent rond een reeks van Voorzitterschappen, zal Nederland zich hiertegen niet verzetten. Het OVSE-voorzitterschap voor 2008 zal overigens bekleed worden door Finland.
Verdrag inzake de Conventionele Strijdkrachten in Europa (CSE)
De Russische Federatie heeft eerder dit jaar aangekondigd niet langer de verplichtingen uit het CSE-verdrag te willen uitvoeren wanneer de NAVO-lidstaten het Aangepaste CSE-verdrag niet ratificeren en Rusland niet op een aantal andere punten (waaronder tijdelijke stationering van Amerikaanse troepen in Zuid-oost Europa) tegemoetkomen. President Poetin gaf de NAVO-lidstaten hiertoe nog de tijd tot 12 december a.s.. Inmiddels hebben zowel de Doema als de Russische Federatieraad ingestemd met de eventuele afkondiging van een moratorium.
Evenals de andere NAVO-lidstaten, hecht Nederland zeer aan het (aangepaste) CSE-verdrag als de pijler van conventionele wapenbeheersing op het Europese continent, die een grote mate van transparantie en voorspelbaarheid garandeert en daarmee dient als basis van onderling vertrouwen. Voor Nederland geldt hierbij ook nog eens, dat de speciale verantwoordelijkheid als depositaris van beide verdragen met zich meebrengt dat Nederland actief bijdraagt aan het zoeken naar een oplossing van uitstaande problemen.
Zoals bekend, heeft het gebrek aan vooruitgang bij de naleving van de “ Istanboel-verplichtingen” door de Russische Federatie ertoe geleid dat NAVO-lidstaten de ratificatie van het Aangepaste CSE-verdrag hebben aangehouden. Op basis van een Amerikaans voorstel van “parallelle acties” is de afgelopen tijd getracht enige voortgang in zowel ratificatie als naleving van de “ Istanboel-verplichtingen” te bereiken en daarmee de Russische Federatie af te brengen van het voornemen de uitvoering van haar verplichtingen onder het CSE-verdrag op te schorten.
Tot nu toe is hierbij geen concreet resultaat bereikt en heeft de Russische Federatie zelfs nieuwe eisen gesteld, zoals met betrekking tot het flankenregime en herinvoering van een collectief NAVO-plafond. Naar verwachting zal in de marge van de OVSE Ministeriële Raad van Madrid nog een poging worden gewaagd enige vooruitgang te bereiken en een Russisch moratorium te voorkomen.
Kosovo en de “bevroren conflicten”
Alle inspanningen van de OVSE ten spijt is er op het punt van de oplossing van de conflicten in Moldova en Georgië in het afgelopen jaar wederom geen vooruitgang geboekt. Sinds enige tijd wachten de conflictpartijen in Transdnjestrië, Zuid-Ossetië en Abchazië (daartoe aangemoedigd door de opstelling van de Russische Federatie) op de uitkomsten van de onderhandelingen over de toekomst van Kosovo. In dit verband kan ook worden aangetekend, dat op het punt van de “Istanboel-verplichtingen” evenmin voortgang werd geboekt, met uitzondering van de terugtrekking van Russische troepen uit Georgië die al eerder bilateraal was overeengekomen. De toekomst van de OVSE-missie in Kosovo (OMIK) zal bij de Ministeriële Raad ook op de achtergrond spelen.
Slot
Tegen de achtergrond van het gebrek aan voortgang met betrekking tot de vervulling van de “Istanboel-verplichtingen” door de Russische Federatie is de kans vrij groot, dat zich bij de Ministeriële Raad van Madrid eenzelfde scenario zal ontvouwen als de afgelopen vier jaar, te weten dat er waarschijnlijk wederom geen overeenstemming wordt bereikt over een algemene Ministeriële slotverklaring.
De Nederlandse inzet bij de aanstaande Ministeriële Raad in Madrid blijft erop gericht de OVSE als veiligheidspolitiek platform van landen “oostelijk en westelijk van Wenen” overeind te houden, waarbij het unieke karakter gelegen is in de onderlinge samenhang van de verschillende dimensies: politiek-militair, economisch-ecologisch en de menselijke dimensie.
In dit verband zal Nederland zich samen met gelijkgezinde landen verzetten tegen pogingen van sommige landen om het acquis van de OVSE in de menselijke dimensie (waaronder inzake verkiezingswaarneming) te ondermijnen, dan wel de autonome positie van ODIHR binnen de OVSE aan te tasten.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen