Kamerbrief inzake Lima-conferentie over clustermunitie
Op 22 mei 2007 antwoordde de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de ministers van Financiën, van Buitenlandse Zaken en van Defensie op vragen van het lid Van Velzen over ethische criteria bij investeringen van pensioenfondsen en transparantie van beleggingen en het clustermunitiebeleid van Nederland (vraag 1627, vergaderjaar 2006-2007).
In de antwoorden op de vragen 10 tot en met 12 zegden de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken u toe dat zij u zouden informeren over de uitkomst van de Lima-conferentie over clustermunitie, die van 23 t/m 25 mei jl. plaatsvond. Graag voldoe ik hierbij, mede namens de minister van Defensie, aan deze toezegging.
De “Lima Conference on Cluster Munitions” was de tweede conferentie in het kader van het zogenoemde Oslo-proces. Dit proces startte in november 2006 toen Noorwegen het initiatief nam om met gelijkgezinde landen te komen tot een verbod op clusterwapens die onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaken. Daartoe organiseerde Noorwegen in februari 2007 in Oslo een eerste conferentie waarbij deze doelstelling door 46 landen werd onderschreven. Ik verwijs naar de brief van 15 maart jl. (nr. 735, 21 501-02) waarin u werd geïnformeerd over het verloop van deze Oslo-conferentie.
De vervolgconferentie die van 23 t/m 25 mei plaatsvond te Lima had het karakter van een uitgebreide brainstormsessie over elementen van een toekomstig verdrag dat bepaalde typen clustermunitie moet gaan verbieden. Aan de conferentie namen 68 landen deel. De Nederlandse delegatie werd geleid door ontwapeningsambassadeur J.C. Landman waarbij –op eigen verzoek- het lid Van Velzen in de gelegenheid werd gesteld de opening- en slotzitting bij te wonen.
Peru had als gastheer een conceptverdragstekst opgesteld, geheel gemodelleerd naar het Ottawa-antipersoneelsmijnenverdrag. Deze tekst was enkel bedoeld als raamwerk voor gedachtevorming over de verschillende aspecten van een eventueel toekomstig verdrag, niet als uitnodiging tot concrete en gedetailleerde onderhandelingen. Onderhandelingen vonden dan ook niet plaats; ook werden geen concrete teksten besproken of vastgesteld. Zoals voorzien, sloot de vergadering af zonder een conclusie of slotverklaring.
In diverse sessies kwam in Lima het volgende aan de orde:
- Assistentie aan slachtoffers: praktijk en internationale standaarden;
- Opruiming van ongeëxplodeerde cluster-submunities;
- Preventie en risico-educatie;
- Opslag en voorraadvernietiging, inclusief milieuoverwegingen;
- De noden van getroffen landen;
- Algemene verplichtingen, definities en reikwijdte van een Verdrag
- Transparantie en rapportageverplichtingen;
- Maatregelen voor nationale implementatie;
- Toekomstig vergaderschema van Staten-Partijen en inwerkingtredingsvereisten.
De slotverklaring van Oslo was het startpunt van de bijeenkomst. Uit de agenda bleek duidelijk de humanitaire invalshoek van de bijeenkomst.
Een aantal delegaties maakten in Lima hun voorkeur duidelijk voor een aanpak van clusterwapens binnen het kader van het Verdrag inzake Conventionele Wapens (CCW), zoals Duitsland, Japan en Frankrijk. Anderen bepleitten een simultane aanpak in CCW èn in ‘Oslo’ (waaronder Nederland, Italië, Canada en Polen). Het Nederlandse pleidooi ten gunste van de CCW richtte zich voornamelijk op Protocol V1, dat reeds een raamwerk biedt voor alle humanitaire zaken die ook in Oslo-kader aan de orde zullen komen. Als onderdeel van CCW kunnen alle 102 CCW-Verdragsstaten tot Protocol V toetreden; dat zijn aanzienlijk meer landen dan tot nog toe met het Oslo-proces (willen) meedoen.
Ook het Internationale Rode Kruis hield een krachtig en behulpzaam pleidooi ten gunste van Protocol V en waarschuwde tegen parallelle of (erger nog) conflicterende regimes en tegen ondermijning van bestaand humanitair recht.
Uit de overvloed aan landeninterventies werd duidelijk dat het nieuwe verdrag uitgebreide bepalingen zal moeten krijgen over opruiming van onontplofte submunities, risico-educatie, noden van getroffen landen, vernietiging van voorraden en slachtofferhulp. Diverse delegaties gaven gedetailleerd aan hoe zij zich nieuwe verdragsbepalingen over deze hulpgerelateerde onderwerpen voorstelden. Geen enkele delegatie in Lima stelde de kwestie van ethische criteria aan de orde voor investeringen en beleggingen in firma’s die clustermunitie produceren.
De discussie over definities concentreerde zich op twee punten: de definitie van clustermunitie als zodanig, en de definitie van de scheidslijn tussen clustermunitie die onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt (en die verboden moet worden) en andere munitie. Geen enkele delegatie trad in technische details.
In deze discussie trad een brede groep voor het voetlicht die een partiëel verbod nastreeft, waaronder Nederland.
Verschillende stemmen drongen aan op korte en simpele definities. Volgens Duitsland is ook een definitie van submunitie noodzakelijk. Nederland stelde voor de grens tussen acceptabele en niet-acceptabele clustermunitie te baseren op een –nader uit te werken- gecombineerd precisie- en betrouwbaarheidscriterium. De Cluster Munition Coalition (een internationale koepel van NGO’s actief op het gebied van vrede en ontwapening) wenste deze kwestie over te laten aan militairen cq. gebruikers. De NGO-beweging is van mening dat inmiddels bewezen is dat alle clustermunitie onaanvaardbaar leed veroorzaakt, en dat degenen die deze visie niet delen de ‘burden of proof’ van het tegendeel dragen.
Onafhankelijk van wie het voortouw zal nemen bij de definitiediscussies werd in Lima duidelijk dat een en ander technisch gecompliceerde –en mogelijk langdurige- onderhandelingen zal gaan opleveren, waarbij onder andere zelfdestructie-mechanismen, zelfdeactiveringsmechanismen, zelfneutraliserings-mechanismen, precisie, betrouwbaarheid, het aantal submunities per bom/projectiel, overgangsperioden, levensduur (shelf life) en interoperabiliteitskwesties aan de orde zullen komen.
Nederland gaf als enige delegatie aan dat clustermunitie die legitiem zou blijven onder een Oslo-verdrag, onderworpen zou moeten worden aan nadere gebruiksrestricties, bijvoorbeeld naar het model van Protocol III van de CCW over brandwapens. Deze invalshoek is in lijn met onze zorg dat veel van de humanitaire problemen met clustermunitie veroorzaakt worden door een onjuiste inzet van deze wapens. Aangezien een toekomstig Oslo-verdrag geen totaalverbod op clustermunitie zal inhouden, blijft het zinvol om de resterende, legitieme clusterwapens te onderwerpen aan nader te formuleren gebruiksbepalingen.
Landendeelname
De landendeelname aan het Oslo- proces steeg van 46 in Oslo naar 68 in Lima. Deze stijging komt voornamelijk voor rekening van ontwikkelingslanden. Het aantal Afrikaanse landen steeg van 4 naar 15; het aantal Latijns-Amerikaanse landen van 7 naar 13. Deze stijging is minder significant dan het op het oog lijkt, in aanmerking nemende dat zo’n 100 delegaties waren uitgenodigd en dat Noorwegen een groot aantal nieuwkomers had gesponsord. (NB: in Oslo waren er juist méér landen dan waren uitgenodigd).
Het merendeel van de nieuwkomers bezit of produceert geen clusterwapens. Het gaat deze landen er voornamelijk om erop toe te zien dat er zo gunstig mogelijke bepalingen over samenwerking en assistentie in een nieuw verdrag worden opgenomen voor het geval zij zelf ooit slachtoffer van het gebruik van clustermunitie zouden worden.
Landen als de VS, China, India, Israël, en Pakistan waren net zoals in Oslo afwezig. Ook kwam een aantal Oslo-deelnemers niet naar Lima. Opvallend was de afwezigheid van Zweden. Andere afwezige EU-lidstaten waren Roemenië, Bulgarije, Cyprus, Letland en Slovenië. Ook de afwezigheid van Zuid-Afrika en Jordanië viel op. Interessante nieuwkomers waren Polen, Cambodja, Laos en Jemen. Significant was ook de aanwezigheid van Rusland als waarnemer.
Peru gaf aan te zullen streven naar een clusterwapenvrije zone in Latijns-Amerika, naar analogie van het Verdrag van Tlatelolco over kernwapens. Costa Rica zal in augustus 2007 een regionale bijeenkomst organiseren om deze mogelijkheid te onderzoeken. Chili (in bezit van clusterwapens) ondersteunde dit idee.
Ghana riep op tot een clusterwapenvrij Afrika. Hongarije kondigde een moratorium aan op het gebruik van clusterwapens. In Zwitserland is een moratorium voorgesteld.
In de positie van de Verenigde Staten met betrekking tot clustermunitie zit intussen enige beweging. Van 19 tot 22 juni maakte de VS het mede mogelijk dat de Groep van Regeringsdeskundigen van de CCW een aanbeveling voor een ‘optioneel onderhandelingsmandaat’ over clustermunitie aanvaardde. Een bescheiden stap, evenwel in de goede richting.2 De VS blijft evenwel buiten het Oslo-proces.
Het vervolgtraject
De bijeenkomst in Lima heeft een grote hoeveelheid voorstellen en gedachten opgeleverd die door het volgende gastland in dit proces zullen moeten worden verwerkt in een eerste ‘echte’ conceptverdragstekst. Dat volgende gastland is Oostenrijk. De 3e bijeenkomst in Oslo-kader zal nl. plaatsvinden in Wenen van 5-7 december 2007. Het wordt, naar Oostenrijks zeggen, de mid-term bijeenkomst van dit proces. Nu met Oslo en Lima de inventariserende fase voorbij is, zullen in Wenen naar verwachting de onderhandelingen echt van start gaan. Een vierde bijeenkomst zal plaatsvinden van 18 tot 22 feb. 2008 in Wellington. Een vijfde en vooralsnog laatste voorziene bijeenkomst zal plaatsvinden in Dublin in mei of juni 2008.
De Lima-conferentie in perspectief
De non-gouvernementele beweging heeft in de begeleiding van het Oslo-proces een zwaar gewicht. De door deze beweging gevoelde noodzaak om alle ervaringen en elke ‘fout’ uit het Ottawa-proces3 aan te grijpen tot verbetering en perfectionering, kan leiden tot een verdrag waarbij niet een deelverbod op clusterwapens de kern gaat vormen, doch een uitgebreid pakket aan assistentie en humanitaire hulp. De aanwezigheid van een groot aantal ontwikkelingslanden versterkt dat proces. De regering beziet dit met enige zorg, daar dit kan leiden tot duplicatie van bestaande hulpinspanningen in Ottawa- en/of Protocol V-kader.
Het Internationale Rode Kruis gaf in Lima een korte samenvatting van de deskundigenbijeenkomst op het gebied van clusterwapens die in Montreux was georganiseerd in april jl.4 Aldaar was o.m. geconcludeerd dat “de relatieve militaire waarde van clustermunitie nader bestudeerd dient te worden”, o.m. “op basis van feitelijke militaire effectiviteit en gevolgen van het gebruik in afgelopen conflicten”5. Zowel het ICRC als de NGO-beweging meldden in Lima dat daarmee de ‘burden of proof’ m.b.t. het militaire nut en de humanitaire aanvaardbaarheid van bepaalde typen clusterwapens rust op de schouders van degenen die zulke typen willen kunnen blijven gebruiken.
Niet duidelijk is welke strategie de zogenoemde core-group (bestaande uit Noorwegen, Peru, Oostenrijk, Nieuw-Zeeland, Ierland en Mexico) zal volgen naar aanleiding van de Lima-conferentie. Zij lijken te streven naar eenvoudige definities van acceptabele en niet-acceptabele clustermunitie in de hoop uitgebreide technische discussies -zoals hierboven aangehaald- te vermijden. De vraag is hoe reëel die hoop is, nu in Lima ook visies zijn gepresenteerd die aangeven dat zulke discussies uiteindelijk toch gevoerd moeten worden.
Deskundigen van het Ministerie van Defensie zullen de komende periode de technische mogelijkheden voor gecombineerde precisie- en betrouwbaarheidscriteria nader uitwerken, waarmee een voor onze strijdkrachten aanvaardbare grens kan worden getrokken tussen acceptabele en niet-acceptabele clustermunitie.
Het Oslo-proces blijft ook na Lima een zeer geloofwaardig en resultaatgericht proces parallel aan de CCW. Nederland zal actief blijven participeren in beide fora.
De minister van Buitenlandse Zaken,
M.J.M. Verhagen
1: Protocol V bij het Verdrag inzake Conventionele Wapens behandelt de verantwoordelijkheden van Staten bij het markeren, verwijderen en vernietigen van explosieve (= onontplofte) oorlogsresten die na afloop van een conflict achterblijven en een gevaar opleveren voor de bevolking en voor de sociaal-economische ontwikkeling van een gebied. Ook regelt het Protocol de uitwisseling van informatie tussen de –voormalige- strijdende partijen over dit soort ‘Explosive Remnants of War’ en bevat het bepalingen over samenwerking en assistentie. Het Protocol kwam in 2003 tot stand, o.m. door een actieve inzet van Nederland. Het is in nov. 2006 in werking getreden en telt op dit moment 32 Partij-Staten, waaronder Nederland.
2: De exacte aanbeveling van de CCW Regeringsdeskundigen van 22 juni 2007 luidt als volgt: "Recognising the serious humanitarian concerns associated with the use of cluster munitions and having engaged in a substantive discussions on the application and implementation of existing humanitarian law to specific munitions that may cause explosive remnants of war, with particular focus on cluster munitions, including the factors affecting their reliability and their technical and design characteristics, the GGE, without prejudice to the outcome, recommends to the 2007 Meeting of the High Contracting Parties to the CCW to decide how best to address the humanitarian impact of cluster munitions as a matter of urgency, including the possibility of a new instrument. Striking the right balance between military and humanitarian considerations should be part of the decision.The 2007 Meeting should take into account all documents put forward at the 2007 session of the GGE, as well as any other relevant documents and proposals."
3: Bedoeld wordt het onderhandelingsproces dat leidde tot het Ottawa-antipersoneelsmijnenverdrag, ook bekend als de ‘Mine Ban Treaty’.
4: Zie: Report of the Expert Meeting on Humanitarian, Military, Technical and Legal Challenges of Cluster Munitions, ICRC, Montreux, Switzerland, 18 to 20 April 2007.
5: Ibid., blz. 81.