Kamerbrief inzake kabinetsreactie op WRR-rapport 'Europa in Nederland'

Kamerstuk | 05-10-2007

Graag bieden wij u hierbij de reactie van het kabinet aan op het rapport ‘ Europa in Nederland’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), dat ons op 5 juni jl. werd aangeboden. Het rapport volgt op een verzoek om advies van het vorige kabinet van februari 2006. De centrale vraagstelling in de adviesaanvraag richtte zich enerzijds op de vraag of, en zo ja hoe, het politieker maken van Europese vraagstukken kan bijdragen aan het overbruggen van de in Nederland gebleken kloof tussen burgers en Europa. Anderzijds werd de vraag gesteld hoe de maatschappelijke verankering van Europa kan worden bevorderd, rekening houdend met de rol die verschillende actoren in de samenleving kunnen spelen.

In zijn advisering naar aanleiding van deze vragen analyseert de WRR met name welke legitimiteitsproblemen EU-beleid in Nederland ondervindt en geeft hij op basis daarvan aan hoe op dit vlak tot verbeteringen kan worden gekomen. De analyse van de WRR spreekt het kabinet aan en biedt, in combinatie met de door de Raad gesuggereerde oplossingsrichtingen, waardevolle aanknopingspunten voor de versterking van het vertrouwen van de burger in Europa. Europees beleid en Europese regelgeving kunnen niet op zichzelf staan. Beide moeten door de burgers, die het aangaat, worden gedragen. Het kabinet vindt het daarom van wezenlijk belang dat voor een verdere verankering van Europa wordt zorggedragen. De toekomst van Nederland ligt immers in Europa.

1. Inleiding

Het WRR-rapport, dat voortbouwt op achttien deelstudies, volgt op eerdere adviezen van onder meer de Raad van State en de Nationale conventie die eveneens geheel of gedeeltelijk gericht waren op de relatie tussen Nederland en de Europese Unie1. Het kabinet ziet het WRR-rapport daarom als een onderdeel van een continu proces van “werk in uitvoering” en als een nieuwe bijdrage aan het Europa-debat dat op dit moment in Nederland plaatsvindt. Dit debat heeft sinds het Nederlandse ‘nee’ tegen de Europese grondwet aan kracht gewonnen en heeft aan de zijde van het kabinet reeds geleid tot een herbezinning op de relatie Europa – Nederland. Met name het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het advies van de Raad van State, getiteld ‘Nederland in Europa - Europa in Nederland’ (TK 29 993 nr. 27), verdient hier vermelding. Het behandelt zowel het optreden van Nederland in Europa als de doorwerking van de EU in Nederland. De hierin ontwikkelde beleidsvoornemens hebben betrekking op beide thema’s afzonderlijk evenals op de onderlinge relaties daartussen.

Het WRR-rapport richt zich nadrukkelijk op de doorwerking van de EU in Nederland, en daarbinnen specifiek op aspecten van legitimiteit, aanvaardbaarheid en draagvlak. De WRR levert daarmee een belangrijke bijdrage aan het proces van gedachtevorming over de plaats van Europa in Nederland. Het kabinet beschouwt het rapport en de aanbevelingen van de WRR in dit licht, maar beziet het rapport ook steeds in nauwe samenhang met de eerdere bijdragen aan het Europa-debat in Nederland. Dit kabinetsstandpunt kan dus worden gezien als een verdere uitwerking en verdieping van het eerdergenoemde kabinetsstandpunt dat werd opgesteld naar aanleiding van het advies van de Raad van State.

De WRR merkt op dat de verantwoordelijkheid voor het gebrek aan legitimering van Europa in Nederland in de eerste plaats ligt bij de politiek en het bestuur. Centraal in de analyse staat de stelling dat de schakelfunctie die de nationale politiek en het bestuur tussen burgers en EU-beleid vervullen, de afgelopen decennia niet voldoende is benut. Tegelijkertijd heeft de Europese Unie zich uitgebreid en houdt zij zich ook met steeds politiek gevoeliger zaken bezig. De klassieke wijze van legitimering van EU-beleid, waarbij de behaalde resultaten centraal staan, voldoet in deze nieuwe context voor Nederlandse burgers niet meer. Voor een toekomstbestendige en legitieme EU-beleidsvorming heeft ons land dringend aanvullende mechanismen van vertegenwoordiging, verantwoording en identificatie nodig. De Raad onderstreept daarbij zeer nadrukkelijk het belang van het nationale niveau. ‘Europa’ moet bovendien niet langer een zaak van diplomaten en specialisten zijn. Discussies over EU-aangelegenheden moeten juist politiek worden gevoerd, ook op nationaal niveau.

Het kabinet onderschrijft de analyse van de WRR ten aanzien van de ontstane achterstand bij de legitimering van EU-beleid, het belang van betere inbedding van EU-beleid in de nationale politiek en de noodzaak EU-beleid minder een exclusieve zaak van specialisten maken. De Raad onderbouwt zijn betoog aan de hand van een analyse van vier mogelijke bronnen of dimensies van legitimering van beleid. Legitimering kan plaats vinden via resultaten, vertegenwoordiging, verantwoording en identificatie 2. De schets van deze vier bronnen van legitimering acht het kabinet verhelderend. Het Europa-debat dat in Nederland is ontstaan sinds het referendum over het Grondwettelijk Verdrag onderstreept de noodzaak om tot een diepere verankering van Europa in het Nederlandse politieke en maatschappelijke bestel te komen. De analyse van de WRR biedt een aantal bruikbare aangrijpingspunten om tot nieuwe manieren van legitimering van EU-beleid en tot overbrugging van de kloof tussen Europa en de burger te komen, die deels aansluiten bij de door het kabinet ingezette koers. Een aantal andere aanbevelingen beschouwt het kabinet als minder opportuun.

De WRR concludeert dat primair de politiek en het bestuur aan zet zijn. De voornaamste opdracht is te investeren in de legitimiteit van EU-beleid. Het kabinet beschouwt dit als een ondersteuning van de met het eerder genoemde kabinetsstandpunt ingeslagen weg. Het neemt graag de aanbeveling over om zich op aanvullende mogelijkheden voor legitimering te richten. Het verankeren van Europa in het Nederlandse bestel zal een voortdurende inspanning vergen van alle betrokkenen. Bestuurders en politici moeten daarbij inderdaad het voortouw nemen. Maar zij kunnen dit niet alleen. Ook burgers, maatschappelijke organisaties en media spelen een wezenlijke rol.

In dit kabinetsstandpunt wordt ingegaan op de vier hiervoor genoemde dimensies van legitimering van EU-beleid en op de wijzen waarop met concrete initiatieven hieraan verdere invulling kan worden gegeven.

1. Vier dimensies van legitimiteit

De vier door de WRR onderscheiden dimensies of bronnen van legitimering kunnen worden gezien als criteria op basis waarvan de aanvaardbaarheid van een politiek systeem – in dit geval de EU – kan worden getoetst. Zij behoeven niet noodzakelijkerwijs in dezelfde mate ontwikkeld te zijn, aldus de Raad. Zij kunnen elkaar onderling in positieve, maar ook in negatieve zin beïnvloeden. Ook is het mogelijk dat over en weer compensatie plaatsvindt.

Allereerst kan EU-beleid worden gelegitimeerd op basis van resultaten, waarbij het er om gaat of de doelstellingen van het EU-beleid in Nederland helder zijn geformuleerd en of deze voldoende worden gerealiseerd. Daarnaast kan EU-beleid worden gelegitimeerd door vertegenwoordiging. Hierbij draait het om de vraag of de voorkeuren van Nederlandse burgers voldoende tot uitdrukking komen in het besluitvormingsproces. Legitimering door verantwoording betreft de vraag of een gefundeerd oordeel achteraf over het handelen van beleidsverantwoordelijken kan plaatsvinden. Tenslotte kan legitimering via identificatie plaatsvinden, wanneer Nederlandse burgers zich verbonden voelen met het Europese politieke systeem.

In het vervolg van deze paragraaf gaan wij verder in op de vier onderscheiden dimensies van legitimiteit en op de oplossingsrichtingen die de WRR in dit verband aandraagt. De aanbevelingen worden ieder onder een (overheersende) legitimiteitsdimensie behandeld. Dit neemt uiteraard niet weg dat de aanbevelingen ook ten aanzien van andere legitimiteitsdimensies hun effect kunnen hebben.

1. Het behalen van goede resultaten

(diagnose WRR:)

De WRR beschouwt het behalen van goede resultaten als de klassieke wijze waarop EU-beleid in Nederland wordt gelegitimeerd. Het Europese project ontleende zijn legitimiteit aan prestaties, gerelateerd aan het realiseren van vrede, stabiliteit en welvaart in West-Europa. Legitimering op basis van resultaten is in Nederland samengegaan met een sterke voorkeur voor economische integratie boven politieke samenwerking en voor de communautaire methode van besluitvorming. Daarmee werd Europese integratie een technisch proces van experts en diplomaten. Burgers namen een houding van ‘welwillende consensus’ aan.

Een aantal factoren droeg bij aan een omslag in deze houding van welwillende consensus. Allereerst ging de EU zich in de loop der jaren met steeds politiek gevoeliger thema’s bezighouden, zoals de introductie van de euro, politiële en justitiële samenwerking en de coördinatie van sociaal beleid. Ten tweede vond een proces van forse uitbreiding van de Unie met nieuwe lidstaten plaats. Er ontstond discussie over de gevolgen van de uitbreiding voor de verzorgingsstaat en de werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Daarnaast zouden de voor burgers veelal ondoorzichtige en vaak langdurige besluitvormingsprocedures met een groter aantal lidstaten naar verwachting nog lastiger, tijdrovender en intransparanter worden. Daarmee zou ook het bereiken van goede resultaten op EU niveau verder worden gecompliceerd. Een derde factor die bijdroeg aan de verandering in de houding van burgers ten opzichte van Europa is het ontstaan van een ‘constitutioneel discours’ over de EU, dat resulteerde in het Grondwettelijk Verdrag. Europese burgers lieten zich niet vanzelfsprekend overtuigen van noodzaak en nut van Europese samenwerking.

Door deze ontwikkelingen kwam aan de door de WRR geschetste houding van automatische en stilzwijgende welwillende consensus een einde. De Nederlandse bevolking stelde zich steeds kritischer op ten aanzien van het Europese project; de uitslag van het referendum over de Europese Grondwet maakte dit ook expliciet. De klassieke wijze van legitimering van EU-beleid via resultaten voldeed niet meer, zodat naar nieuwe mechanismen van legitimering gezocht moet worden.

(voorgestelde oplossingsrichting:)

Om op Europees niveau goede resultaten te kunnen blijven boeken, moet de regering in de visie van de WRR kiezen voor ‘vitaal beleid’. Dit betekent dat zij duidelijke prioriteiten moet stellen ten aanzien van hetgeen zij in de EU wil bereiken en wat niet. Zij moet daartoe specifieke doelstellingen formuleren, en duidelijk maken welke keuzes worden gemaakt en welke eventuele concessies zullen worden gedaan. Dit geldt niet alleen voor de relatief jonge terreinen van Europese samenwerking zoals klimaatverandering en terrorismebestrijding maar ook voor een gevestigd EU-terrein als de interne markt. Ook op dit laatste terrein gaat het immers steeds vaker over de vraag waar het evenwicht gevonden moet worden tussen bijvoorbeeld de liberalisering van dienstensectoren en de handhaving van nationale sociale voorzieningen. Deze beleidskeuzes raken aan de verhouding tussen de EU als collectief en de individuele lidstaten, omdat een slagvaardige Europese aanpak in sommige gevallen zal moeten leiden tot het delen van soevereiniteit. De visie op de aard van de Europese samenwerking zal daarom per beleidsterrein overeen moeten stemmen met het niveau van ambitie voor de geformuleerde doelstellingen - dit om te voorkomen dat de verwachtingen met betrekking tot EU-beleid verder gaan dan de mogelijkheden van de besluitvormingsprocedures of het beschikbare instrumentarium.

(reactie kabinet:)

Het kabinet herkent de door de WRR geschetste veranderingen in het draagvlak voor EU-samenwerking en integratie in Nederland. Nog steeds geldt dat de Europese Unie voor Nederland het belangrijkste kader is waarbinnen op het Europese continent vrede, stabiliteit en welvaart gegarandeerd kunnen worden. Zoals de WRR ook aangeeft, is het belang van het boeken van effectieve resultaten op EU-niveau geenszins afgenomen. Het kabinet heeft daarom in de besprekingen over het nieuwe EU-herzieningsverdrag uitdrukkelijk ingezet op een resultaatgerichte Unie. Nederland bepleit een slagvaardig Europa op terreinen waar een grensoverschrijdende aanpak noodzakelijk is. Naast meer traditionele beleidsvelden als economische integratie, die onverminderd van betekenis blijven, geldt dit m.n. voor terreinen als klimaatverandering en energie, asiel, migratie en grensbewaking en interne en externe veiligheid. Zoals in de Staat van de Europese Unie 20083 is aangegeven, is nationaal beleid alleen onvoldoende om aan deze uitdagingen het hoofd te bieden. Het herziene verdrag zal de Europese slagvaardigheid ook met 27 lidstaten moeten garanderen, om de EU in staat te stellen daadwerkelijk resultaten te boeken op die terreinen waar Europees optreden toegevoegde waarde heeft. Kortom, een concreet Europa dat oplossingen biedt voor de uitdagingen waarmee burgers zich geconfronteerd zien.

Daarnaast heeft Nederland consequent gepleit voor een betere afbakening tussen terreinen waar EU-samenwerking en integratie toegevoegde waarde heeft en gebieden waar de lidstaten vooral zelf aan zet moeten blijven. Waar Europese samenwerking iets toevoegt aan actie door afzonderlijke lidstaten, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van de hierboven genoemde grensoverschrijdende uitdagingen, zal het kabinet voluit inzetten op die Europese samenwerking. Andere terreinen, zoals onderwijs, pensioenvoorzieningen en gezondheidszorg, behoren hoofdzakelijk tot het nationale domein. Het Europese niveau heeft hier met name een aanvullende rol te vervullen. Een publieke perceptie van een Unie die zich een te grote rol zou aanmeten bij dit soort nationale beleidsterreinen zou het draagvlak voor verdere Europese samenwerking uiteindelijk kunnen ondermijnen. Bij de onderhandelingen over het herzieningsverdrag was het daarom voor Nederland van belang de bestaande onduidelijkheden weg te nemen over welke bevoegdheden Europa toekomen en hoe die zijn begrensd. Ook de Nederlandse inzet, gericht op de vastlegging van de bevoegdheden van de lidstaten ten aanzien van diensten van algemeen belang, moet worden gezien in dit streven naar verduidelijking.4 Het kabinet beschouwt de door de WRR gedane aanbeveling om te komen tot ‘vitaal beleid’ als een ondersteuning van deze koers van enerzijds afbakening tussen het nationale en het Europese en anderzijds het verzekeren van een effectieve EU op die terreinen waar zij toegevoegde waarde heeft.

Als follow up van het vorig jaar uitgebrachte kabinetsstandpunt “ Nederland in Europa – Europa in Nederland” hebben opeenvolgende kabinetten een aantal concrete maatregelen genomen die aansluiten op het punt van ‘vitaal beleid’. Deze maatregelen zijn mede gericht op het formuleren van een duidelijker prioriteitsstelling van de Nederlandse inzet op de Europese dossiers. Zo wordt het parlement over zgn. grote voorstellen sneller geï nformeerd, hetgeen een tijdiger signalering van en debat over voor Nederland belangrijke kwesties mogelijk maakt. Het kabinet legt sinds 2005 aan de beide kamers der Staten Generaal een kabinetsreactie voor op het jaarlijkse Werk- en Wetgevingsprogramma van de Europese Commissie met een aanduiding van hetgeen in de ogen van het kabinet prioriteit heeft. Ook heeft de Staat van de Europese Unie dit jaar een meer strategisch, toekomstgericht karakter. De S taat zal daarmee nog meer dan voorheen als basis kunnen dienen voor een gedachtewisseling tussen kabinet en parlement over de Nederlandse inzet en strategische keuzes in de Europese Unie. Het kabinet is van mening dat deze stappen goed aansluiten bij de aanbevelingen van de WRR op het vlak van ‘vitaal beleid’. Het ziet ernaar uit in een later stadium met de beide kamers der Staten Generaal van gedachten te wisselen over de opgedane ervaringen.

1. Vertegenwoordiging en verantwoording

(diagnose WRR:)

De WRR beschrijft dat de EU in Nederland lange tijd vooral een project van diplomaten en specialisten is geweest. Tussen elites en bevolking vindt slechts gebrekkige interactie plaats over EU-onderwerpen. Er bestaat een technocratische oriëntatie en als er al debat is, wordt dit vaak op een eenzijdige manier gevoerd. Daarmee zijn het vooral deskundigen en een kleine kring van politici, hoge ambtenaren, lobbyisten en hoger opgeleiden die zich kunnen identificeren met Europa. Het Europees Parlement is in het EU-stelsel slechts een beperkte rol toebedeeld, zodat de burger zich door dit orgaan niet vertegenwoordigd voelt. Door de complexe Brusselse besluitvorming in combinatie met het ontbreken van media-aandacht onthouden nationale parlementariërs zich veelal van actieve bemoeienis met het EU-beleid. Wanneer wél debat over EU-zaken plaatsvindt in de nationale politieke context, gebeurt dit veelal in een late fase van de besluitvorming. In dit laatste stadium kan vaak weinig meer veranderd worden in de besluitvorming op Europees niveau, zodat het debat aan relevantie verliest. De WRR signaleert dat hiermee ook ruimte ontstaat voor een zgn. ‘perverse prikkelstructuur’. Deze structuur biedt nationale politici gelegenheid politieke problemen op Europa af te schuiven, terwijl gunstige ontwikkelingen in Brussel als eigen succes kunnen worden gepresenteerd.

(voorgestelde oplossingsrichtingen:)

De WRR doet suggesties voor diverse mechanismen die in zijn visie kunnen bijdragen aan het versterken van de dimensies van vertegenwoordiging en verantwoording in de legitimering van EU-beleid, waaronder vormen van directe burgerparticipatie. De Raad onderstreept dat het referendum over het Grondwettelijk Verdrag tot ongekend hoge publieke belangstelling voor Europa heeft geleid. Maar tegelijkertijd signaleert de Raad dat de aan een referendum verbonden nadelen aanzienlijk zijn; zo is het een vrij ‘bot’ instrument dat complexe beleidsvraagstukken in een simplistische dichotome keuze vertaalt. Bij een referendum bestaat immers geen ruimte voor nuance tussen de uitersten ‘ja’ en ‘nee’. Voorts zal een regering na een ‘nee’ toch vooral moeten gissen naar de beweegredenen van de kiezers, die in een referendum geen gelegenheid krijgen hun bezwaren toe te lichten. De Raad beveelt daarom aan, in plaats van referenda, te kiezen voor ‘preferenda’, waarbij verschillende beleidsopties in een vroegtijdig stadium aan de bevolking voorgelegd worden. Hierdoor zouden ook politici, media en maatschappelijk middenveld worden geprikkeld tot debat en politieke actoren tot stellingname worden gedwongen. Gevolg is ook dat nieuwe mechanismen voor vertegenwoordiging en verantwoording gaan ontstaan.

Een tweede groep WRR-aanbevelingen die raakt aan de mechanismen van vertegenwoordiging en verantwoording, betreft mogelijke Nederlandse constitutionele arrangementen. Allereerst beveelt de WRR aan het Nederlandse EU-lidmaatschap in de Nederlandse Grondwet vast te leggen, door middel van een tweetal waarborgen: een duidelijke, maar algemene formulering van de waarden en hoofddoelstellingen die Nederland met dit lidmaatschap beoogt na te streven en tevens een expliciete opdracht om binnen de EU de eigenheid en handelingsautonomie van Nederland te garanderen. De politieke discussie die voor een dergelijke grondwetsherziening noodzakelijk zal zijn, zal bijdragen aan een maatschappelijk debat over Europa en tot een duidelijker koersbepaling van Nederland binnen Europa. Vastlegging van de twee genoemde waarborgen in de Grondwet zou bovendien onzekerheden bij burgers kunnen doen afnemen, en zo ook op den duur een zekere mate van identificatie met Europa als politieke gemeenschap kunnen ondersteunen. Bovendien neemt de WRR het voorstel van de Nationale conventie over om een constitutioneel hof te belasten met de grondwettelijke toetsing van wetgeving. Daarmee zou zo’n hof beleid en regelgeving aan de twee hiervoor aangeduide waarborgen kunnen toetsen. In de ogen van de Raad schept dit een nieuw mechanisme van verantwoording dat een zelfstandige rol kan spelen in de legitimering van EU-beleid in Nederland.

In de context van legitimering via verantwoording gaat de WRR ook in op de verdeling van verantwoordelijkheden binnen de regering voor EU-aangelegenheden. In navolging van onder meer het eerder bedoelde advies van de Raad van State bepleit de WRR een sterke centrale verantwoordelijkheid van de minister-president voor het Nederlandse EU-beleid, waarbij een strategische regiefunctie aan hem wordt toebedeeld. Op de korte termijn zou deze rol vorm kunnen krijgen door de minister-president een sterkere regierol te laten spelen in de Raad Internationale en Europese Zaken (RIEZ). Op langere termijn zou de positie van de minister-president door middel van een herschikking van kabinetsfuncties versterkt kunnen worden teneinde deze centrale strategische rol verder vorm te geven.

Een laatste aanbeveling van de WRR op het terrein van vertegenwoordiging en verantwoording betreft de rol van het parlement. De WRR pleit voor een vroegtijdige (en politieke) parlementaire behandeling van belangrijke EU-dossiers. Daarom stelt hij voor – in navolging van o.m. de Nationale conventie – een parlementaire prioriteringscommissie in te stellen of de huidige Commissie Subsidiariteitstoets hiertoe om te vormen. De prioriteringscommissie zou een selectie moeten maken van dossiers die in de vakcommissies of zelfs plenair behandeld zouden moeten worden. Daarbij beveelt de WRR aan om de werkzaamheden van de prioriteringscommissie te koppelen aan een behandelingsvoorbehoud. Dit voorbehoud zou inhouden dat het kabinet pas kan meewerken aan definitieve besluitvorming in Brussel als het parlement zich hierover heeft uitgesproken.

(reactie kabinet:)

Het kabinet deelt ook hier in essentie de analyse van de WRR. De geschetste afstand tussen ‘Brussel’ en het nationale politieke debat is ook voor het kabinet herkenbaar, hoewel daar nu steeds meer verandering in komt in die zin dat er veel meer dan voorheen een politiek Europa-debat tussen regering en parlement plaatsvindt. Onderkend moet worden dat Europese integratie – in ieder geval tot voor kort – in belangrijke mate een zaak voor specialisten was. Een aantal maatregelen die het kabinet naar aanleiding van het kabinetsstandpunt “ Nederland in Europa - Europa in Nederland” heeft genomen, faciliteert een vroegtijdige parlementaire betrokkenheid. Zo is de wijze gestroomlijnd waarop nieuwe Commissievoorstellen aan het parlement worden gepresenteerd. Ook is gekozen voor een nieuwe benadering van aspecten van subsidiariteit en proportionaliteit, die moet voorzien in een scherpere analyse op deze punten.5 Daarnaast worden het parlement ook kabinetsreacties op Groen- en Witboeken van de Commissie toegezonden alvorens het kabinet tot een positiebepaling in Brussel komt.

Het kabinet heeft met belangstelling kennis genomen van de aanbevelingen die de WRR doet ten aanzien van de mogelijkheden voor directe burgerparticipatie. De Raad beveelt aan om in de voorbereiding van (onderhandelingen over) EU-beleid te werken met preferenda. Het kabinet is geen voorstander van preferenda. Hoewel het kabinet de noodzaak van vroegtijdige maatschappelijke inbreng bij de totstandkoming van EU-beleid onderschrijft, meent het dat het preferendum daarvoor niet het geëigende instrument is. De Europese onderhandelingspraktijk is immers gericht op het bereiken van gezamenlijke resultaten. Dit betekent dat compromissen worden gesloten en lidstaten hun oorspronkelijke inzet veelal niet volledig kunnen realiseren. Het preferenduminstrument staat op gespannen voet met een dergelijke onderhandelingssituatie, omdat het een uitspraak vraagt over de inzet en niet over de uitkomst van de onderhandeling. Daarmee ontstaat het risico van teleurstellingen achteraf. De doelstelling van vroegtijdige maatschappelijke betrokkenheid kan dan ook beter worden verwezenlijkt door een vroegtijdige en continue betrokkenheid van het parlement gedurende het héle onderhandelingsproces, aansluitend bij het Nederlandse stelsel van representatieve democratie. Daarmee wordt het nationale debat over EU-aangelegenheden aangemoedigd en ook politieker van aard. Bovendien wordt het risico verkleind dat onderhandelaars in een technisch vacuüm opereren en dat het onderhandelingsresultaat uiteindelijk in de Nederlandse context op te weinig draagvlak kan rekenen. In dit verband onderstreept het kabinet het belang van een daadwerkelijke verbetering van de publiekscommunicatie om dit proces te ondersteunen (zie daarvoor par. .).

In deze context is ook de WRR-analyse ten aanzien van de zogenaamde ‘ perverse prikkel-structuur’ van belang. De WRR signaleert terecht dat niet alleen in Nederland maar ook elders in de EU de verleiding op nationaal niveau groot kan zijn om Europese successen als eigen prestatie te presenteren en de EU als excuus te gebruiken voor eigen falen. Wanneer de regeringen van de verschillende lidstaten de uitkomsten van Europese besluitvorming ieder in het eigen licht presenteren, zullen deze verschillende visies op EU-beleid afbreuk doen aan het vertrouwen van burgers in de Europese besluitvorming. Dit geldt overigens ook voor uitlatingen over uitspraken van het Hof van Justitie van de EG, die afbreuk kunnen doen aan het gezag van deze instelling. Het kabinet zal zich ervoor inspannen deze discussie ook op Europees niveau te voeren. Waar het gaat om de Nederlandse inzet en positie op EU-niveau, is het kabinet zich terdege bewust van de noodzaak om hier open en eerlijk over te communiceren en de EU te presenteren als organisatie waarvan wij deel uitmaken en waaraan wij bijdragen. Het kabinet wil ook transparant zijn over de soms lastige keuzes die in Brussel gemaakt moeten worden

Wat de aanbevelingen van de WRR inzake een strategische regierol voor EU-beleid binnen de regering betreft, onderschrijft het kabinet het belang van een stevige en politieke sturing op EU-aangelegenheden. Het kabinet deelt de mening van de WRR dat het van essentieel belang is tot een tijdige inhoudelijke prioritering te komen van voor Nederland belangrijke Europese dossiers, die van een dossieroverstijgende beoordeling en afweging moeten worden voorzien. De suggestie van de WRR om de minister-president daartoe op korte termijn een sterkere strategische rol te laten spelen in de RIEZ sluit aan op eerdere maatregelen van het kabinet om de politieke regiefunctie van de minister-president te versterken, zoals beschreven in het kabinetsstandpunt “ Nederland in Europa – Europa in Nederland”.6 Wat betreft de aanbeveling om op langere termijn tot een herschikking van kabinetsfuncties te komen, is het kabinet van mening dat de in genoemd kabinetsstandpunt beschreven werkwijzen de minister-president toereikende mogelijkheden bieden om zijn regie- en strategierol ten aanzien van EU-aangelegenheden goed te vervullen.

De voorstellen die de WRR deels in navolging van de Nationale conventie doet op het vlak van een herziening van de Nederlandse Grondwet, zijn ieder voor zich en zeker ook in combinatie zeer ingrijpend. Voor een belangrijk deel gaan zij het thema te buiten waarop het WRR-rapport en daarmee dit kabinetsstandpunt zich richten (het overbruggen van de kloof tussen de burgers en Europa). Dit geldt met name het voorstel grondwettelijke toetsing van formele wetten door een constitutioneel hof mogelijk te maken. Omdat dit voorstel bovendien afkomstig is uit de Nationale conventie, volstaan wij hier met een verwijzing naar de desbetreffende nog in voorbereiding zijnde kabinetsreactie.

Resteert het voorstel van de WRR om twee soorten waarborgen in de Grondwet op te nemen die betrekking hebben op het Nederlandse EU-lidmaatschap. De Raad heeft hierbij een dubbel doel voor ogen. Allereerst zal de maatschappelijke discussie die voor een dergelijke grondwetsherziening nodig is, bijdragen aan het maatschappelijk debat over Europa. Voorts zou in de visie van de WRR een grondwettelijke verankering van deze twee soorten waarborgen burgers houvast kunnen bieden en zo op den duur een zekere identificatie met Europa als politieke gemeenschap kunnen ondersteunen. Het kabinet acht waarborgen in de zin als door de Raad bedoeld te vaag en te onbepaald voor constitutionele verankering. Met een dergelijke verankering zou daardoor ook niet de rechtszekerheid van de burger zijn gediend. Voor het voeren van een politiek en maatschappelijk debat over Europa bestaan naar de mening van het kabinet voldoende andere, meer geëigende en ook gemakkelijker begaanbare wegen. Het kabinet is op voorhand niet van deze WRR aanbeveling overtuigd.

De aanbeveling om een parlementaire prioriteringscommissie in te stellen in combinatie met de mogelijkheid van een behandelingsvoorbehoud is in eerste instantie aan het parlement gericht. Het is dan ook primair aan de beide kamers zelf om hierop te reageren. Wel benadrukt het kabinet dat het in lijn met het hierover gestelde in het kabinetsstandpunt “Nederland in Europa – Europa in Nederland” inzet op een nauwere betrokkenheid van het nationale parlement bij de totstandkoming van EU-beleid op de dossiers die er toe doen en dit ook op de momenten die er toe doen. Initiatieven die daaraan bijdragen, kunnen in beginsel dan ook op steun van het kabinet rekenen. De prioriteringsgedachte sluit goed aan bij dit streven, zeker wanneer deze gecombineerd wordt met de reeds eerder door het parlement gehanteerde praktijk van hoorzittingen. Zoals ook in “ Nederland in Europa – Europa in Nederland” werd aangegeven, kan de controlerende taak van het parlement alleen werkelijk inhoud krijgen met een door het parlement zelf te bepalen (politieke) prioriteitsstelling vooraf.7 Ten aanzien van de aanbeveling een behandelingsvoorbehoud in te voeren, merken wij hier slechts op dat een behandelingsvoorbehoud op ieder in Brussel te behandelen dossier in de Europese onderhandelingscontext een welhaast onwerkbare situatie zou opleveren. Waar overigens een behandelingsvoorbehoud op door de het parlement als prioritair aangemerkte dossiers wellicht meer in de rede zou liggen, blijft het voor ons de vraag of een formeel voorbehoud nu echt veel zou toevoegen aan de prioriteringsgedachte – wanneer een of beide kamers der Staten Generaal een bepaald Europees dossier als prioritair bestempelen, zal dit voor het kabinet immers al een de facto (politiek) behandelingsvoorbehoud inhouden.

1. Identificatie

(diagnose WRR:)

De WRR constateert dat Nederlandse burgers zich niet of nauwelijks identificeren met de EU. Er bestaat een functioneel proces van politici, beleidsmakers en specialisten dat wel tot Europese identificatie binnen deze beperkte groep leidt. Het grootste deel van de Nederlandse bevolking ervaart echter een grote afstand tot de EU. Met het wegvallen van de hierboven geschetste ‘welwillende consensus’ zijn gevoelens van vervreemding en onzekerheid ontstaan. Deze zijn mede terug te voeren op de door de symboliek van de afgewezen Europese Grondwet in de hand gewerkte perceptie dat de EU tot een superstaat zou verworden en zo een bedreiging vormt voor bestaande sociale waarborgen. Daarmee groeit de behoefte aan nieuwe nadruk op nationale soevereiniteit en identiteit.

Er zijn ook weinig mechanismen die bijdragen aan een sterkere EU-identiteit. Verkiezingen voor het Europees Parlement worden in de nationale media meestal als krachtmeting tussen nationale politieke partijen gepresenteerd en hebben geen Europese politieke thema’s tot inzet. Waar burgers veelal nog wel een band hebben met nationale parlementariërs, ontbreekt deze met de Europese afgevaardigden.

Binnen Nederlandse maatschappelijke organisaties zijn het ook meestal specialisten die zich bezig houden met EU-aangelegenheden, aldus de WRR. De belangen van deze organisaties worden op Europees niveau vaak door een in Brussel gevestigde koepelorganisatie uitgedragen.

Ook de EU-berichtgeving in de Nederlandse media weerspiegelt het gebrek aan Europa-debat en de geringe politieke zichtbaarheid van het Nederlandse EU-beleid. Het feit dat Europa-berichtgeving vaak met een ‘negatieve framing’ plaatsvindt, draagt niet bij aan identificatie van burgers met EU-aangelegenheden.

(voorgestelde oplossingsrichtingen:)

De WRR concludeert dat een kwantitatieve, kwalitatieve en organisatorische inbedding van Europa in de dagelijkse journalistieke praktijk zal kunnen bijdragen aan een beter besef onder de bevolking van de realiteit van de EU. Van de zijde van de regering is een duidelijke communicatiestrategie noodzakelijk, waarbij een open houding bestaat ten aanzien van de inbreng van maatschappelijk middenveld en burgers. De communicatieve strategieën van politieke elites en partijen hebben een cruciale invloed op de wijze waarop burgers zich met Europa identificeren. De achterliggende redenen voor processen van Europeanisering en de consequenties daarvan moeten expliciet worden gemaakt.

(reactie kabinet)

Het kabinet onderschrijft de WRR-opvatting dat geïnvesteerd moet worden in een effectieve Europa-communicatie. Zoals in het kabinetsstandpunt “Nederland in Europa – Europa in Nederland” staat beschreven, moet de burger de kans krijgen beter over Europa geïnformeerd te raken. Om meer betrokkenheid te bewerkstelligen, streeft het kabinet een structurele verbetering van kennis en informatie over de Europese samenwerking na. Niet alleen in de vorm van informatievoorziening en voorlichting, maar ook in de vorm van participatie in het debat over de toekomst van Europa en in het onderwijscurriculum.

In genoemd kabinetsstandpunt wordt verder gesteld dat voor een actief maatschappelijk debat over Europa een actief politiek debat onontbeerlijk is. Het kabinet constateert nu dat het debat over de toekomst van Europa sinds het referendum in 2005 en in de afgelopen periode in aanloop naar de Europese Raad van juni jl. in de media maar ook in discussies met burgers, in kwalitatief en in kwantitatief opzicht is verbeterd. Deze verbetering houdt niet per se in dat de toon of de inhoud van het debat in alle gevallen overeenkomt met de visie van het kabinet. Het kabinetsstreven is erop gericht een levendig debat te entameren, waarbij zowel voor- als tegenstanders aan het woord komen. Het kabinet is ervan overtuigd dat in de context van een kwalitatief goed geïnformeerd debat, nut en noodzaak van de Europese samenwerking het beste voor het voetlicht gebracht kunnen worden. Zodoende kan het draagvlak voor deze samenwerking verder worden verbreed.

Het kabinet spreekt de hoop uit dat ook het parlement, maatschappelijke organisaties en media hierin een prominente rol willen spelen. Alleen op die manier kan het onderwerp van Europese samenwerking uit het exclusieve domein van een relatief kleine groep goed geïnformeerde Europa-specialisten worden getild en een permanent aandachtspunt van een zo breed mogelijke bevolkingsgroep worden. In dit kader biedt het kabinet op de website www.nederlandineuropa.nl, die in het voorjaar van 2006 werd gelanceerd ten behoeve van een grootschalige opinieonderzoek8, momenteel interactieve discussiefora over actuele onderwerpen aan. Tevens houdt de staatssecretaris voor Europese Zaken een weblog bij op deze site, waarop hij rechtstreeks in discussie treedt met bezoekers van de site. Het kabinet is verheugd dat de WRR in zijn advies bevestigt dat dergelijke vernieuwende communicatiemethodes kunnen bijdragen aan het verbeteren van de structurele communicatie en burgers extra mogelijkheden bieden voor directe participatie in het politieke proces.

Met behulp van het Europafonds werkt het kabinet actief aan het faciliteren van initiatieven van diverse maatschappelijke organisaties. Het kabinetsstreven is er hierbij uitdrukkelijk op gericht dat projecten niet alleen inhoudelijk zo divers mogelijk zijn, maar ook dat kritische organisaties, die niet noodzakelijkerwijs het kabinetsstandpunt onderschrijven, in voldoende mate aan bod komen. Maatschappelijke organisaties in brede zin zijn voorts door de verschillende vakdepartementen geconsulteerd bij het formuleren van de Nederlandse appreciatie van het Werk- en Wetgevingsprogramma 2007 van de Europese Commissie. Voor de beoordeling van het Werk- en Wetgevingsprogramma 2008 zal dit wederom gebeuren, teneinde een zo breed mogelijke maatschappelijke inbreng te bevorderen.

In de afgelopen periode heeft het kabinet zich ingezet voor meer aandacht voor het onderwerp Europa in het reguliere onderwijsprogramma van zowel het primair als het voortgezet onderwijs. Vanaf het schooljaar 2006-2007 maakt Europa structureel onderdeel uit van het reguliere onderwijsprogramma. In de herziene kerndoelen voor het primaire en secundaire onderwijs hebben Europese integratie en samenwerking een vaste plaats gekregen.9 Voor alle niveaus van het primair en secundair onderwijs worden lespakketten ontwikkeld, waarbij in de komende periode speciale aandacht uitgaat naar lesmaterialen bestemd voor het VMBO. De uitkomsten van de 100-dagen dialoog sterken het kabinet in de overtuiging dat dit relevante activiteiten zijn die nog verder uitgebreid kunnen worden.

1. Conclusie

Het WRR-rapport ‘Europa in Nederland’ geeft een scherpe analyse van de problemen die in Nederland bestaan ten aanzien van de legitimering van EU-beleid. Terecht wijst het rapport op het bestaan van belangrijke leemtes op dit terrein. Gegeven het belang van de EU voor Nederland – nu en in de toekomst – onderschrijft het kabinet de urgentie van de geschetste problematiek en zal het actief een betere maatschappelijke inbedding van de Europese dimensie op het nationale niveau stimuleren.

Met de WRR deelt het kabinet de mening dat de schakelfunctie tussen nationale bestuurders en politici enerzijds en de bevolking anderzijds uiteindelijk het belangrijkste vehikel is om tot een betere legitimering van EU-beleid te komen en daarmee te verzekeren dat de EU als politiek systeem aanvaardbaar blijft voor de burgers.

Het kabinet kiest hierbij allereerst voor de parlementaire weg. Het wil de mogelijkheden die ons stelsel van representatieve democratie biedt maximaal benutten om een vroegtijdige, op politieke prioriteiten geconcentreerde parlementaire betrokkenheid bij Europese dossiers mogelijk te maken. Het parlement zal zijn vertegenwoordigende rol echter niet goed kunnen vervullen wanneer burgers, maatschappelijke organisaties en media onvoldoende zijn geï nformeerd over Europese aangelegenheden en de Nederlandse rol daarin. De uitdagingen op het terrein van een evenwichtige Europa-communicatie, waarin ruimte bestaat voor diversiteit, neemt het kabinet dan ook graag aan. Ook het belang van de politisering van ‘Europa’ in de nationale context en de noodzaak hier binnen het kabinet een sterke regie op te voeren, onderschrijft het kabinet van harte. Alleen met de ontwikkeling van een politieker Europa-discours in het Nederlandse politieke en bestuurlijke bestel zal het mogelijk zijn het draagvlak voor Europese samenwerking onder de Nederlandse bevolking verder te versterken.

De minister-president,

Mr. dr. J.P. Balkenende

De minister De staatssecretaris

van Buitenlandse Zaken, voor Europese Zaken,

Drs. M.J.M. Verhagen Drs. F.C.G.M. Timmermans

1: Advies Raad van State en nader rapport inz. de gevolgen van de Europese arrangementen voor de positie en het functioneren van de nationale staatsinstellingen en hun onderlinge verhouding (TK 29 993, nr. 22); Nationale conventie, “Hart voor de publieke zaak” (september 2006). Andere publicaties die in dit verband vermelding verdienen zijn «Nationale coördinatie van EU-beleid: een politiek en pro-actief proces», Raad voor het Openbaar Bestuur (december 2004); «De omzetting van Europese richtlijnen: instrumenten, technieken en processen in zes lidstaten vergeleken», onderzoek van prof. Dr B. Steunenberg en prof. Mr W. Voermans (juni 2005) in opdracht van het Ministerie van Justitie; « De Europese Unie en de band met de Nederlandse burger», Briefadvies nr. 10 van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (2 december 2005); het rapport van de Gemengde Commissie «Sturing EU-aangelegenheden», dat is opgesteld onder voorzitterschap van Mr B. J. Baron van Voorst tot Voorst in het kader van het Programma Andere Overheid (TK 29 362, nr. 61 – 7 juni 2005).
2: Voor een toelichting op deze begrippen wordt verwezen naar par. 2.
3: TK 31 202.
4: Verslag van de Europese Raad 21-23 juni, TK 21 501-20, nr. 362.
5: Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie, TK 22 112 nr. 539.
6: TK 29 993, nr. 27.
7: TK 22 993, nr. 27.
8: zie kabinetsanalyse Europese bezinningsperiode van 19 mei 2006: TK 2005-2006, 30 303, nr. 20.
9: TK 30 300 V en 30 300 VIII, nr. 151.