Kamerbrief inzake het op orde brengen van het voorschottenbeheer

Kamerstuk | 02-11-2007

Graag bied ik u hierbij de reactie aan op het verzoek van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van 19 oktober 2007 met kenmerk 07-BuZa-B-056 inzake beantwoording vragen van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken over het op orde brengen van het voorschottenbeheer.

De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

Bert Koenders

Antwoorden van de heer Koenders, minister voor Ontwikkelingssamenwerking, op vragen van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken over het op orde brengen van het voorschottenbeheer en het plan van aanpak.

Vragen 1 en 3

Wat zijn de normen die het ministerie heeft vastgesteld voor rappellering, respectievelijk sanctionering?

Wat houdt het sanctiebeleid precies in, welke sancties worden in welke situaties opgelegd?

Antwoord

Het sanctiebeleid is vastgelegd in paragraaf 5 van de ‘Ministeriële Verantwoordelijkheid bestedingen ontwikkelingssamenwerking’(Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 860, nr. 2), ook bekend als de Nota Beheer en Toezicht. Het sanctiebeleid is nader uitgewerkt in het Handboek Bedrijfsvoering Buitenlandse Zaken. In arrangementen met staten of intergouvermentele organisaties, overeenkomsten met contractpartijen of subsidiebeschikkingen worden afspraken gemaakt over de wijze en het moment waarop rapportages moeten worden ingediend. In algemene zin kan worden opgemerkt, dat indien een rapportage niet wordt ontvangen binnen 2 weken na de afgesproken datum een rappelbrief wordt verzonden waarin de organisatie wordt herinnerd aan haar rapportageverplichting. De organisatie krijgt in principe nog 6 weken de tijd om alsnog aan haar rapportageverplichting te voldoen. Indien een periode van 6 weken niet realistisch wordt geacht, kan deze termijn gemotiveerd worden verlengd tot maximaal 3 maanden. Indien na 6 weken (of maximaal 3 maanden) nog geen rapportage is ontvangen, moet binnen 2 weken na het verstrijken van de nieuwe deadline opnieuw een rappelbrief worden verzonden. In deze rappelbrief wordt aan de organisatie nogmaals een periode van 6 weken gegeven om alsnog aan de rapportageverplichting te voldoen. Tevens wordt in dit tweede rappel een sanctie in het vooruitzicht gesteld indien de rapportage niet wordt ontvangen. Indien de rapportage 6 weken later niet ontvangen is, wordt de organisatie formeel in gebreke gesteld en wordt een sanctie opgelegd die van kracht is zolang niet aan de rapportageverplichting is voldaan. Het doel is immers dat de verstrekte middelen conform de afspraken worden verantwoord. De aard van een op te leggen sanctie is afhankelijk van de specifieke situatie en kan bijvoorbeeld bestaan uit het opschorten van voorschotbetalingen of terugvorderen van eerder verstrekte voorschotten. In sommige gevallen kan het onwenselijk of onmogelijk zijn een sanctie op te leggen. Een beslissing hierover wordt op basis van een gemotiveerd verzoek, genomen door de departementsleiding.

Vraag 2

Wat houden de rapportageverplichtingen van de contracthouders in: hoe en hoe vaak moeten ontvangers van voorschotten rapporteren aan het ministerie? Waarover moeten zij rapporteren?

Antwoord

Contracthouders moeten ten aanzien van activiteiten waarvoor een bijdrage is verleend schriftelijk verantwoording afleggen over de realisatie van de beoogde doelen, de verrichte werkzaamheden en de gerealiseerde uitgaven en ontvangsten. Hierbij dienen eventuele verschillen ten opzichte van de oorspronkelijke planning te worden toegelicht. De schriftelijke verantwoording bestaat uit inhoudelijke en financiële rapportages. Een accountantsrapport kan ook onderdeel uitmaken van de rapportageverplichtingen.

De standaardfrequentie van rapporteren is in beginsel bepaald op één maal per jaar zowel inhoudelijk als financieel. Op basis van de uitkomsten van de reguliere risicoanalyse die voorafgaand aan elk contract of beschikking wordt uitgevoerd, kan de frequentie worden verhoogd. In de risicoanalyse worden de financiële omvang van de activiteit, de beheerscapaciteit van de beoogde contracthouder en de aard van de activiteit betrokken.

Vraag 4

Door de nulmeting is een volledig beeld ontstaan van rapportages waarop het sanctiebeleid moet worden toegepast. Hoeveel rapportages zijn onderzocht en in hoeveel gevallen was geen sanctie nodig?

Antwoord

Uit de nulmeting bleek dat in het geautomatiseerde systeem in totaal 359 contracten stonden waarop 3 of meer rappellen waren geregistreerd. Dit leidde tot het opleggen van 5 sancties en tot 8 aan de departementsleiding voorgelegde besluiten om geen sanctie op te leggen. In de andere gevallen was het opleggen van een sanctie of een besluit om geen sanctie op te leggen niet nodig. In deze gevallen waren of de rapportages inmiddels ontvangen of is een nieuwe rapportagedatum vastgesteld. 55 contracten met 3 of meer rappellen betroffen contracten met UNDP waarvoor een centrale actie is uitgezet (zie ook vraag 14).

Vraag 5, 19 en 20

Zijn de gegevens die FEZ voor de nulmeting bij de budgethouders heeft verzameld, ook geverifieerd? Welke rol heeft de departementale auditdienst, respectievelijk de Algemene Rekenkamer gespeeld bij de in juni uitgevoerde nulmeting?

Op welke wijze is de Algemene Rekenkamer precies betrokken bij de monitoring van de uitvoering van het plan van aanpak?

In hoeverre zijn de cijfers en aantallen die in deze eerste rapportage worden genoemd ook gecontroleerd door, of besproken met de Algemene Rekenkamer?

Antwoord

De Algemene Rekenkamer en de auditdienst richten zich voornamelijk op het monitoren van het verbeterproces. De opzet van het plan van aanpak en de methodiek die FEZ hanteert om het proces te toetsen en bij te sturen zijn afgestemd met de Algemene Rekenkamer. Tussentijdse resultaten worden in principe maandelijks, maar indien nodig frequenter met de Algemene Rekenkamer besproken.

Met de auditdienst is afgesproken dat zij in haar reguliere rechtmatigheidonderzoek specifiek aandacht zal besteden aan het melden door de budgethouder van onregelmatigheden en opgelegde sancties en hierover specifiek zal rapporteren.

De uitkomsten van de nulmeting zijn gebaseerd op het geautomatiseerde systeem en separaat door budgethouders aangeleverde overzichten. Deze informatie is niet door de Algemene Rekenkamer, noch de auditdienst geverifieerd. Ook de gegevens in de eerste voortgangsrapportage aan uw Kamer zijn niet vooraf gecontroleerd.

Vraag 6

Kan nader uiteen gezet worden in welke 12 gevallen in 2007 alsnog een sanctie is opgelegd? Kan daarbij worden aangegeven om welke contractpartijen het gaat, welke bedragen ermee gemoeid zijn en om welk jaar het gaat?

Antwoord

De twaalf sancties die genoemd worden in mijn brief van 24 september 2007 (31 200 V, nr. 3) betreft een momentopname van de op dat moment lopende sancties. Het betreft hier overigens slechts in 5 gevallen sancties die alsnog opgelegd zijn. De overige sancties zijn los van de nulmeting aangemeld (zie ook het antwoord op vraag 7). Een aantal van de gemelde sancties is inmiddels opgeheven. In deze gevallen heeft het opleggen van een sanctie ertoe geleid dat de gevraagde rapportages alsnog ontvangen zijn. Van de twaalf sancties lopen er op dit moment nog acht. Dit betreft de volgende gevallen:

1. Aangifte is gedaan tegen Siyaphuhlisa Brick Making Project in Zuid-Afrika wegens het niet nakomen van contractverplichtingen. Het betrof hier een bedrag van EUR 5.800.
2. Naar IUCN is een brief verstuurd met het verzoek een bijdrage van EUR 855.719 terug te storten wegens het niet nakomen van de rapportage verplichtingen.
3. Een vordering is opgelegd aan KIT Publishers naar aanleiding van de financi ële verantwoording. Het betreft hier een vordering op een project van EUR 94.500.
4. Aan IrishAid is aangekondigd dat Nederland haar bijdrage aan een programma in Zambia stop zal zetten omdat IrishAid niet aan de rapportage verplichting voldoet. Het gaat hier om een bijdrage van Nederland van EUR 3.600.000.
5. Nederland heeft aangegeven aan NORAD in Zambia dat Nederland genoodzaakt is de bijdrage aan een door NORAD beheerd programma te stoppen aangezien NORAD niet op tijd de financiële en inhoudelijke rapportage van de Office of the Auditor General van Zambia heeft ontvangen. Het gaat om een bijdrage van EUR 2.456.530.
6. Naar aanleiding van het niet nakomen van rapportageverplichtingen heeft het ministerie aan de Wereldbank in Congo gemeld dat wegens het niet nakomen van contractverplichtingen per 1 november 2007 een invorderingstraject ingezet zal worden om de Nederlandse bijdrage aan het Emergency Trust Fund for the DRC terug te vorderen. Het gaat hier om een bedrag van EUR 2.650.000.
7. Tegen de Nederlandse Stichting Free Energy Europe is een vordering ingesteld van EUR 144.420 wegens het niet nakomen van contractverplichtingen.
8. Van Electrogaz in Rwanda is een bedrag van EUR 406.468 teruggevorderd. Een gedeelte van dit bedrag was nog niet uitgegeven (EUR 174.498). De rest was niet uitgegeven conform de contractvoorwaarden (EUR 231.970)

Twee sancties zijn inmiddels opgeheven omdat aan de contractverplichtingen is voldaan. In twee gevallen wordt er nog nader onderzoek verricht naar de noodzaak om wel of niet door te zetten met de sanctie omdat onduidelijk is in hoeverre de betreffende organisatie in gebreke is gebleven.

Zoals eerder vermeld betreft het hier een moment opname van de opgelegde sancties. Het opleggen van sancties is een dynamisch proces waarbij aanvankelijk opgelegde sancties niet in alle gevallen hoeven te worden geëffectueerd omdat contractpartijen uiteindelijk alsnog voldoen aan hun contractverplichtingen.

In het kader van de jaarlijkse rekening zult u geïnformeerd worden over het volledige beeld van de in 2007 getroffen sancties.

Vraag 7

Kan worden geconcludeerd dat van de 12 sancties in 2007 er 5 niet opgelegd zouden zijn als er geen nulmeting zou zij uitgevoerd?

Antwoord

Neen. Wel kan worden gesteld dat de nulmeting ertoe heeft bijgedragen dat de 5 sancties tijdiger zijn opgelegd dan anders het geval zou zijn geweest.

Vraag 8

Kan nader uiteen gezet worden in welke gevallen in 2007 aan de departementsleiding is gevraagd om (vooralsnog) geen sanctie op te leggen? Kan daarbij worden aangegeven om welke contractpartijen het gaat, welke bedragen ermee gemoeid zijn, om welk jaar het gaat, wat de reden is om geen sanctie op te leggen en wat het besluit is van de departementsleiding?

Antwoord

Tot en met 23 oktober zijn in totaal 11 verzoeken ingediend voor ontheffing van het opleggen van een sanctie. Het betreft hier in 9 gevallen projecten die in 2007 aflopen en twee gevallen van projecten die in 2005 afliepen. Drie gevallen zijn nog in behandeling. Hierop zal op korte termijn een besluit genomen worden om wel of geen sanctie op te leggen. In acht gevallen is toestemming verleend om geen sanctie op te leggen:

• Wegens het niet nakomen van rapportage verplichtingen had het ministerie een sanctie op kunnen leggen aan de African Union (AU). Omdat de AU een belangrijke rol speelt in verschillende vredesprocessen in Afrika is besloten geen sanctie op te leggen. Als voorwaarde is wel gesteld dat de AU capaciteit vrij maakt om de rapportageachterstand in te lopen. Het totaalbedrag van het project waarvoor ontheffing is verleend bedraagt EUR 799.659.

• Een sanctie die opgelegd zou worden aan Mahila Samakhaya (India) voor een project dat in 2005 was afgelopen. In dit geval moest een aantal narratieve rapporten nog door de parlementen van een aantal deelstaten goedgekeurd worden. Omdat deze goedkeuring pas na het verstrijken van de rappeldatum zou komen, heeft de departementsleiding besloten af te zien van het opleggen van een sanctie. Voor het project zijn wel alle financiële rapportages (inclusief audits) ontvangen en goedgekeurd. Het totaalbedrag van het gehele project (lopende van 1-1-1993 tot 31-12-2007, inclusief rapportage periode) bedraagt EUR 24.295.722.
• In 2003 heeft de ambassade in Pretoria een project medegefinancierd. De contractpartij (NCBPA-SA) heeft echter aangegeven niet in staat te zijn om een eind auditrapport in te kunnen dienen over de gehele looptijd van het project. In overleg met de andere donoren is besloten om de organisatie te ondersteunen bij het afronden van de financiële rapportage. Deze is inmiddels ontvangen en ook de accountantsverklaring zal binnenkort beschikbaar zijn, om deze reden is afgezien van het opleggen van een sanctie. Het totaalbedrag van deze activiteit is EUR 615.379.
• In vier gevallen is ontheffing verleend voor het opleggen van een sanctie aan het ministerie van Financiën en Economische Ontwikkeling van Ethiopië. In twee gevallen is de rapportagedatum conform de regelgeving van het ministerie aangepast zodat het niet nodig was een sanctie op te leggen. Bij de overige twee gevallen was er onduidelijkheid over de datum van oplevering van een audit rapport. De budgethouder heeft ontheffing van het opleggen van een sanctie gekregen maar heeft wel de opdracht gekregen om op korte termijn afspraken te maken met het ministerie van Financiën en Economische Ontwikkeling in Ethiopië en de mede donor voor het laten uitvoeren van een audit. Het totaalbedrag van de vier activiteiten bedraagt EUR 17.746.900.
• In de Democratische Republiek Congo is geen sanctie opgelegd aan DFID die voor Nederland een project beheerde. DFID heeft zonder de budgethouder op de hoogte te stellen een budgetneutrale verlenging verleend aan de uitvoerende organisatie. Hierdoor kon DFID niet voldoen aan de rapportage verplichting jegens de budgethouder. DFID heeft inmiddels wel de financiële rapportages ontvangen en heeft maatregelen genomen om herhaling te voorkomen. Om deze redenen heeft de departementsleiding besloten geen sanctie op te leggen. Het totaalbedrag van deze activiteit bedraagt EUR 300.000.

Vraag 9

Voor welk deel van het totaal aan openstaande voorschotten geldt dat 73% van de budgethouders tijdig rappelleert? Hoeveel budgethouders zijn er in totaal? Voor welk bedrag werd wel en voor welk bedrag werd niet tijdig gerappelleerd bij de meting in augustus?

Antwoord

In totaal zijn er 92 budgethouders die frequent of minder frequent te maken hebben met voorschotbetalingen, rapportages, rappellen en sancties. De budgethouders die in augustus niet tijdig rappelleerden beheren gezamenlijk EUR 645 mln. voorschotten. Dit is ongeveer 10% van de totale voorschottenstand van het ministerie van dat moment.

Op de contracten die in augustus niet tijdig gerappelleerd waren stond een bedrag van EUR 247 mln. aan voorschotten uit.

Vraag 10

Was het totale bedrag van onafgewikkelde oude voorschotten in totaal EUR 447 mln. waarvan sinds januari 2007 met EUR 134 mln. is afgewikkeld en EUR 313 mln. per 14 augustus nog moet worden afgewikkeld?

Antwoord

Ja, dit betreft de voorschotten die in 2002 of eerdere jaren zijn verstrekt.

Vraag 11

Hoe verhouden zich deze bedragen tot het bedrag van EUR 285 mln. dat afgelopen juni (in het debat over het jaarverslag 2006) nog als de harde kern van de problematiek werd bestempeld?

Antwoord

De bedragen genoemd in vraag 10 betreffen het totaal aan openstaande voorschotten die in 2002 of eerdere jaren zijn verstrekt. De EUR 285 mln. ging over alle voorschotten waarmee op 31/12/2006 rapportageproblemen bestonden.

Vraag 12

Waarop is de veronderstelling gebaseerd dat in 2008 het geheel zal zijn afgewikkeld?

Antwoord

De afgelopen jaren is stelselmatig geïnvesteerd in de verbetering van het voorschottenbeheer. Maatregelen zijn getroffen ten aanzien van kennisbehoud en –ontwikkeling, het toezicht op het gevoerde beheer en het voorschotten- en sanctiebeleid. Deze maatregelen hebben niet alleen geleid tot een aanzienlijke afname van fouten, maar ook tot het afwikkelen van een groot deel van de ‘oude voorschotten’. Het overgrote deel van de huidige ‘oude voorschotten’ staat uit bij internationale organisaties, waarmee duidelijke afspraken zijn gemaakt over de afwikkeling. Dit geeft mij vertrouwen dat de oude voorschotten verstrekt tot en met 2002, in 2008 zullen zijn afgewikkeld.

Vraag 13

Hoe groot is de kans dat een deel van de oude voorschotten niet meer achterhaald kan worden? Om hoeveel voorschotten, respectievelijk om welk bedrag zou dat gaan? Wat zijn de consequenties indien een openstaand voorschot niet meer achterhaald kan worden?

Antwoord

Het is uitgesloten dat een deel van de oude voorschotten niet meer achterhaald kan worden. Het ministerie weet van alle voorschotten bij welke organisaties zij uitstaan en aan alle voorschotbetalingen liggen arrangementen, contracten of beschikkingen ten grondslag.

Vraag 14

Wat is de reden dat inhoudelijke afgeronde projecten door UNDP administratief niet tijdig worden afgerond? Zijn er op dit punt nu blijvende afspraken gemaakt met de UNDP?

Antwoord

De administratieve afsluitingen moeten worden geïnitieerd door de betreffende veldkantoren van de UNDP en tot op heden werd hierop door het hoofdkantoor van UNDP onvoldoende toezicht gehouden. In de administratieve systemen van UNDP wordt ook niet vastgelegd wanneer een activiteit moet worden beëindigd.

Met UNDP is afgesproken dat het ministerie voortaan jaarlijks met het hoofdkantoor de af te sluiten activiteiten afstemt. Naar aanleiding van de rapportage van UNDP over 2006 is in augustus deze afstemming voor de eerste maal opgestart.

Vraag 15

Kan de minister uiteen zetten wat de concrete verbetermaatregelen zijn die ingevoerd worden in 2008 naar aanleiding van de resultaten van de projectgroep stroomlijning PM&E-instrumentarium?

Antwoord

Deze zomer is het project ‘Stroomlijning en vereenvoudiging van het Planning, Monitoring en Evaluatie (PM&E)-instrumentarium’ afgerond. De resultaten van de projectgroep stroomlijning PM&E-instrumentarium betreffen een vernieuwde opzet van het track record (contextanalyse) en het sectorale track record (dat de bestaande sectorwaardering vervangt), een vereenvoudigd beoordelingsmemorandum en een geïntegreerde activiteitenbeoordeling.

Het instrumentarium is langs drie hoofdlijnen geoptimaliseerd:

Ten eerste is de relatie tussen de diverse plannings-, monitorings- en evaluatie-instrumenten versterkt. Zo is bijvoorbeeld door een directe koppeling van de analyse-instrumenten aan de besluitvormingscyclus een belangrijke incentive ontstaan voor goede invulling en effectief gebruik.

Ten tweede is de resultaatfocus in de verschillende plannings-, monitorings- en evaluatie-instrumenten vergroot door meer stringente eisen te stellen aan doel- en resultaatformuleringen.

Tot slot is binnen het PM&E-instrumentarium een aantal vereenvoudigingen doorgevoerd.

Vraag 16

Wordt in rapportages ook standaard aandacht besteed aan de effecten die met een verstrekt voorschot zijn bereikt? Hoe wordt thans (bij)gestuurd op basis van de ontvangen rapportages en wat gaat daar in veranderen?

Antwoord

Bij de resultaten van een activiteit wordt onderscheid gemaakt tussen prestaties (de op te leveren goederen en diensten), effecten (de maatschappelijke effecten waarop de beleidsinspanning is gericht, bijvoorbeeld verlaagde moedersterfte, verhoogde toegang tot veilig drinkwater, verminderd analfabetisme e.d.) en impact (maatschappelijke effecten op lange termijn, zoals verhoogde levensstandaarden van een doelgroep). Tijdens de uitvoering van een activiteit kunnen wel harde uitspraken worden gedaan over de geleverde prestaties, maar als regel nog niet over effecten en impact van de activiteit. Het belangrijkste instrument om inzicht te krijgen in gerealiseerde effecten en impacts is (ex post) evaluatieonderzoek.

De belangrijkste bron voor monitoring is de inhoudelijke en financiële voortgangsrapportage. Daarnaast worden projecten bezocht (door de budgethouder zelf of door een door hem aangestelde derde) en vinden gesprekken plaats met de wederpartij. In voorkomende gevallen kunnen ook de accountantsverklaring en het bijbehorende verslag van bevindingen monitoringsinformatie opleveren.

Vraag 17

In hoeverre kan de minister overzien of de verstrekte voorschotten ook doelmatig zijn besteed? Gelden hiervoor dezelfde beperkingen als voor het vaststellen van de rechtmatigheid van de voorschotten? Heeft de minister voornemens om de informatievoorziening over de doelmatigheid van zijn uitgaven op korte termijn te wijzigen?

Antwoord

Op basis van de ex ante risicoanalyse, waarvan een doelmatigheidsanalyse onderdeel uitmaakt, wordt vastgesteld of de beherende partij in staat moet worden geacht de voorschotten rechtmatig en doelmatig te besteden en in hoeverre de risico’s op onrechtmatigheid en ondoelmatigheid voor het ministerie acceptabel zijn. In dit kader kunnen ook afspraken worden gemaakt over verbetermaatregelen die door de contractpartij dienen te worden doorgevoerd. Aan de hand van de uitkomsten van deze analyse worden eisen gesteld aan de inhoud en frequentie van de inhoudelijke en financiële rapportages. Op basis van deze rapportages kan in voldoende mate de rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitgaven worden bepaald.

Ik ben niet voornemens de informatievoorziening over de doelmatigheid van de besteding van de verstrekte voorschotten te wijzigen.

Vraag 18

Waaruit bestaan de verdergaande maatregelen uit het plan van aanpak die FEZ in overleg met de DG op zal leggen aan de budgethouders die onvoldoende progressie boeken bij het voorschottenbeheer?

Antwoord

De reguliere maatregelen die momenteel worden ingezet bestaan uit het direct aanspreken door de departementsleiding (DG’s en SG) van de betrokken managers die verantwoordelijk zijn voor het voorschottenbeheer. Gegeven het grote belang dat het ministerie aan het voorschottenbeheer hecht, wordt het voorschottenbeheer in de reguliere functionerings- en beoordelingsgesprekken van deze managers als zwaar onderwerp meegenomen. Hiertoe is de directie FEZ inmiddels als formele en verplichte informant aangewezen.