Kamerbrief inzake geannoteerde agenda RAZEB/Ontwikkelingssamenwerking 14-15 mei 2007
Hierbij heb ik het genoegen u de geannoteerde agenda aan te bieden van het deel van de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen (RAZEB) van 14-15 mei 2007 dat zal zijn gewijd aan onderwerpen op het gebied van Ontwikkelingssamenwerking.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
Geannoteerde agenda van de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen op 14-15 mei 2007, deel Ontwikkelingssamenwerking.
Op 14-15 mei vindt onder Duits voorzitterschap de halfjaarlijkse RAZEB met onderwerpen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking plaats. Op de avond van 14 mei is een werkdiner voorzien, terwijl voor de ochtend van 15 mei een RAZEB zitting van de bewindspersonen verantwoordelijk voor ontwikkelingssamenwerking is gepland. Ik vraag uw begrip voor het feit dat de precieze agenda in dit stadium (3 weken voor de bijeenkomst) nog niet bekend is. Ook is nog niet geheel duidelijk in welke mate de betreffende Raadsconclusies nog aanleiding zullen geven tot discussie in de RAZEB. Naar verwachting zullen de EPA onderhandelingen (Economic Partnership Agreements) en complementariteit en arbeidsverdeling in de EU hulpverlening belangrijke punten van bespreking zijn. Ik wil met deze brief met bijlage ook voldoen aan mijn toezegging U nader te informeren over de EPA onderhandelingen.
EPA onderhandelingen
De EPA-onderhandelingen die de Commissie namens de EU voert met vier regio’s in Afrika, met het Caraïbisch Gebied en met de Stille Oceaan regio (ACS) vorderen langzaam. Ondertussen nadert de einddatum van 31 december 2007. In de laatste maanden is er in de onderhandelingen sprake van een veel intensievere inzet aan beide zijden. Op een aantal punten is recentelijk vooruitgang geboekt.
Een belangrijke nieuwe ontwikkeling is dat de Commissie op 4 april een aanbod voor markttoegang heeft gepresenteerd. Het voorstel behelst volledig vrije markttoegang tot de EU voor alle ACS producten vanaf 1 januari 2008, met alleen overgangsperiodes voor suiker (tot 2015, met binnen die periode toenemende markttoegang) en voor rijst (voor een nog niet omschreven korte periode), en een speciale vrijwaringclausule voor suiker. Het Commissievoorstel wordt thans in de betrokken raadswerkgroepen besproken. Op dit moment is onduidelijk of dit nog tot aanpassingen zal leiden, alvorens de Commissie het aanbod formeel aan de EPA-regio’s zal presenteren.
De Nederlandse regering steunt dit voorstel voor markttoegang van de Commissie. Het sluit goed aan bij de reeds langer door Nederland bepleite inzet voor sterk asymmetrische EPA’s, zowel in de mate van marktopenstelling als wat betreft de termijn waarbinnen vrije markttoegang voor specifieke producten wordt gerealiseerd. Voor de ACS-landen die niet tot de categorie van de minst ontwikkelde landen (MOL’s) behoren, bevat dit aanbod voordelen ten opzichte van hun huidige markttoegang, met name op het gebied van landbouwproducten. Bovendien wordt op deze wijze de toegang tot de Europese markt tussen MOL’s (die kunnen profiteren van vrije markttoegang onder het Everything-but-Arms initiatief) en niet-MOLs gelijk getrokken, hetgeen van belang is voor de regionale integratie in de ACS-regio’s. Nederland heeft de Commissie nog om nadere informatie gevraagd over het overgangsregime voor suiker.
De in het Cotonou Verdrag voor 2006 voorziene gezamenlijke EU-ACS review is nog niet geheel afgerond. Op dit moment zijn de reviews van het Caribische Gebied, Zuidelijk Afrika (SADC) en West Afrika vastgesteld en circuleert een concept voor Centraal Afrika. De twee overige documenten worden in de komende weken verwacht, zodat de afronding van de review plaats kan vinden tijdens de zitting van ACS-EU Raad van Ministers op 25 mei.
De stand van zaken in de onderhandelingen verschilt sterk per regio. Onderaan deze geannoteerde agenda vindt u een overzicht van de situatie met betrekking tot de zes EPA regio’s. De onderhandelingen met de Caraïbische regio lijken het verst te zijn gevorderd. De besprekingen met Zuidelijk Afrika kunnen snel op een hoger plan komen, nu de EU in maart de toetreding van Zuid-Afrika tot deze EPA-regio heeft geaccepteerd. Gezien de mate van economische integratie in de West-Afrikaanse regio, bestaat hier een redelijke basis voor voortgang in de onderhandelingen. Dat is minder het geval voor de regio’s Oost Afrika en met name Centraal Afrika. Afsluiting van een beperkte EPA met de landen in de Stille Oceaan regio lijkt tot de mogelijkheden te behoren.
Vrijwel alle regio’s vragen om meer steun bij de totstandkoming en verdere implementatie van de EPA’s. Nederland meent dat hiervoor in de eerste plaats de voorziene middelen van het EOF (Europees Ontwikkelingsfonds) moeten worden aangewend, terwijl in het kader van een EU Hulp voor Handel-strategie (zie hieronder) ook middelen van de lidstaten kunnen worden ingezet.
Zoals ik ook heb aangegeven in het verslag van de informele OS-Raad van 12-13 maart, bestaat zowel aan ACS-zijde als aan de kant van de EU de nadrukkelijke wil en wens om de onderhandelingen vóór het einde van dit jaar succesvol af te sluiten. Geen enkele ACS-regio vraagt op dit moment om een alternatief of om een andere oplossing voor het geval de einddatum van 31 december niet wordt gehaald. Nederland blijft zijn inzet formuleren langs de kritische lijnen die ik eerder met uw Kamer heb doorgenomen (zie ook de geannoteerde agenda van 5 maart voor de informele OS-Raad van 12-13 maart 2007). Voor de komende RAZEB is met name van belang dat het aanbod van de Commissie van 4 april 2007 voor nagenoeg vrije markttoegang tot de EU onverkort wordt vastgesteld. Ook zal ik aandringen op een duidelijk evaluatiemoment kort na de zomer, om de voortgang en haalbaarheid enkele maanden voor de voorziene afronding van de onderhandelingen goed te kunnen beoordelen.
Complementariteit en werkverdeling EU OS
In vervolg op de Europese Consensus inzake Ontwikkeling werkt de EU aan een operationele strategie om de complementariteit en werkverdeling binnen de ontwikkelingsinspanningen van zowel lidstaten als Commissie te versterken. Hiermee geeft de EU concreet opvolging aan de principes die in OESO/DAC-verband zijn afgesproken in de Verklaring van Parijs van maart 2005. De EU kan bij de implementatie van de Parijse agenda een belangrijk verschil maken omdat zij verantwoordelijk is voor meer dan 50% van de totale ODA (Official Development Assistance). Mede met het oog op de komende uitbreiding van de hulp van veel lidstaten in het kader van de Monterrey afspraken (zie hieronder) en de opbouw van een eigen hulpbeleid in de nieuwe lidstaten, is het van groot belang dat de EU-lidstaten en de Commissie onderling goede afspraken maken.
Na eerdere Raadsconclusies vorig jaar onder het Oostenrijkse en Finse voorzitterschap, heeft de Commissie in maart de mededeling ‘EU gedragsregels voor werkverdeling in ontwikkelingsbeleid’ gepresenteerd, met daarin het voorstel voor een praktische EU Gedragscode. Doel hiervan is zoveel mogelijk duplicatie en witte vlekken in de hulpverstrekking weg te nemen door betere afstemming en een betere onderlinge taakverdeling in de partnerlanden en in overleg met deze landen.
Eén van de concrete voorstellen is de beperking van het aantal sectoren waarin een EU donor (een lidstaat casu quo de Commissie) actief kan zijn tot twee of drie per partnerland. Daarbij zou de betreffende donor nog wel gedelegeerd indirect steun kunnen verlenen aan meerdere sectoren, en is algemene begrotingssteun uitgesloten van deze beperking. Eén of meerdere leidende donoren zouden voor iedere sector kunnen worden geïdentificeerd, in nauw overleg met het partnerland. De kennis en ervaring van een donor in een bepaalde sector in een land of regio (meerwaarde) zou onder meer moeten meespelen bij het bepalen van de sectoren waarin een bepaalde donor de leiding neemt. Ook suggereert de Code dat per partnerland niet meer dan drie lidstaten actief als donor zouden moeten optreden. Verder zou met enige regelmaat in EU-kader gesproken moeten worden over de regio’s en landen waar de verschillende EU donoren actief zijn.
Op dit moment worden raadsconclusies voorbereid die op de voorgestelde Gedragscode zijn gebaseerd. Er is zeker een gevoel van urgentie bij alle betrokkenen om nu een stap voorwaarts te zetten, maar het is nog onduidelijk in hoeverre alle lidstaten en de Commissie in voldoende mate bereid zijn hun keuzes ten aanzien van sectoren en landen mede in EU-kader ter discussie te stellen en hieraan gevolgen voor de hulpinzet te verbinden. Nederland steunt de totstandkoming van een effectieve Gedragscode, waarbij de voorstellen van de Commissie een goed uitgangspunt vormen.
Monterrey rapportage
In 2002 – voorafgaand aan de Monterrey conferentie – hebben de EU lidstaten een traject afgesproken om in 2015 de VN-doelstelling van 0.7% BNP voor officiële ontwikkelingshulp (ODA) collectief te bereiken. Tevens zijn tussendoelen geformuleerd voor 2006 en 2010, alsmede specifieke doelen voor nieuwe lidstaten.
De recente mededeling van de Commissie ‘De Europese beloftes houden voor de financiering van ontwikkeling’ is de vijfde rapportage over de voortgang van dit traject. In 2006 is door de EU als geheel precies 0.42% van het BNP aan ODA uitgegeven (evenals in 2005, toen een sterke verhoging optrad), hetgeen neerkomt op ruim 47.5 miljard euro. Aan het streefcijfer voor 2006 wordt daarmee voldaan. De nieuwe lidstaten hebben sinds hun toetreding hun hulpuitgaven verdubbeld tot bijna 600 miljoen euro in 2006. Ook wat betreft het beschikbaar stellen van 0.15 BNP aan Minst Ontwikkelde Landen en de focus op Afrika is de EU op de goede weg.
Conform de afspraken kan de EU hulp in de komende jaren fors toenemen, met 8 – 10 miljard euro per jaar. Het volgende streefcijfer ligt in 2010. Dan moeten de oude lidstaten 0.51 % van hun BNP uitgeven aan ODA en de nieuwe lidstaten 0.17%.
Nederland is blij met het bereikte resultaat tot nu toe. In de komende jaren moet blijken of de lidstaten in staat zijn hun ODA structureel te verhogen. Daarbij is vooral van belang dat de lidstaten die met de afgesproken internationale schuldverlichting hun ODA cijfers de afgelopen jaren hebben vergroot nu kunnen overgaan op structurele verhoging van hun hulpbudget. Nederland vraagt de lidstaten om voor de komende jaren duidelijke tussendoelen te formuleren, zodat de doelstelling voor 2010 via tussenstappen kan worden gehaald.
Hulp voor Handel
Bedoeling van de beoogde Raadsconclusies over Hulp voor Handel is om een volgende stap te zetten op weg naar een gezamenlijke EU strategie, voortbouwend op de Raadsconclusies van oktober vorig jaar. Deze strategie zou moeten worden vastgesteld voorafgaand aan de bespreking die over dit onderwerp in november in WTO-kader is voorzien. De Commissie heeft daartoe in april de mededeling Towards an EU Aid for Trade Strategy gepubliceerd. Daarin gaat zij onder meer in op de door de EU beoogde verhoging van het hulpvolume voor Hulp voor Handel. De Commissie bepleit een routekaart voor het behalen van de financiële toezegging van 2 miljard euro aan handelsgerelateerde assistentie in 2010 (1 miljard euro van de Commissie, en het streven naar 1 miljard voor de EU lidstaten). Daarnaast zou er meer duidelijkheid moeten komen ten aanzien van het wijdere Aid for Trade concept, in het bijzonder de ondersteuning op het gebied van opbouw van productieve capaciteit, handelsgerelateerde infrastructuur en structurele aanpassingskosten.
De raadsconclusies zijn op dit moment in voorbereiding. Nederland steunt het streven naar een gezamenlijke EU Hulp voor Handel strategie, waarbij de uitgangspunten van de verklaring van Parijs in OESO/DAC kader centraal moeten staan (verhogen effectiviteit door gezamenlijke programmering en complementariteit). De ontvangende landen zullen zelf met concrete Aid for Trade-voorstellen moeten komen (vraaggestuurd en pro-poor middels Poverty Reduction Strategies). Verder ziet Nederland het potentiële belang van Hulp voor Handel voor het geven van een aanvullende ontwikkelingsimpuls aan arme ACS-landen bij de toekomstige implementatie van EPA’s, in aanvulling op al voorziene handelsgerelateerde assistentie vanuit EOF-10. Deze bijdrage kan vooral komen van de lidstaten die de komende jaren een sterke groei in hun ODA-budget zullen realiseren. Nederland zal haar huidige inzet op Aid for Trade continueren en, daar waar gewenst, op basis van vraagsturing en als onderdeel van de armoedebestrijdingstrategieën in partnerlanden verder uitbreiden.
Overige onderwerpen
Tenslotte zal de Raad waarschijnlijk conclusies aannemen over onder meer energiesamenwerking tussen de Europese Unie en Afrika, HIV/AIDS, gezondheidswerkers in ontwikkelingslanden, alsmede gender en ontwikkeling. Hierover is geen discussie voorzien.
De conclusies over energiesamenwerking tussen de Europese Unie en Afrika zijn opgesteld als voorbereiding voor de EU-Afrika top die naar verwachting eind 2007 onder het Portugese voorzitterschap zal plaatsvinden. Daar zullen onder de paraplu van de gezamenlijke EU-Afrika strategie ook afspraken gemaakt worden over energiesamenwerking. In de conclusies wordt de private sector voor het versterken van de energiesector in Afrika cruciaal genoemd.
Het Duitse voorzitterschap presenteerde begin dit jaar een korte notitie over actuele vraagstukken rond HIV/AIDS. De conclusies die op basis van deze notitie zijn opgesteld besteden veel aandacht aan de feminisering van de ziekte AIDS en leggen ook een relatie tussen HIV/AIDS en sexuele en reproductieve gezondheid en rechten.
Met conclusies over het tekort aan gezondheidswerkers wil de Raad aandacht vragen voor het human resources probleem in de gezondheidszorg en de noodzaak hieraan in armoedestrategieën van partnerlanden aandacht te besteden. De Raad onderstreept de noodzaak voor extra EU steun om het gebrek aan gezondheidswerkers in ontwikkelingslanden weg te werken, vooral in Afrika. Het voorkomen van de bekende brain drain onder gezondheidswerkers vormt een grote uitdaging, waarbij onder meer gedacht wordt aan het opstellen van een EU code voor ethische rekrutering.
De mededeling over gender en ontwikkeling is een poging om te komen tot een gezamenlijke EU strategie op dit gebied. Uitgangspunt is een tweesporen beleid gericht op het mainstreamen van gender, onder meer in armoedestrategie ën en in de politieke dialoog, en specifieke acties gericht op het versterken van de positie van vrouwen.
Bijlage: Stand van zaken EPA-onderhandelingen per regio
West Afrika
Deze regio kent een aantal kleinere minst ontwikkelde landen naast grotere economieën als Nigeria en Ghana. Regionale integratie in het kader van ECOWAS (Economic Community of West African States) is relatief ver ontwikkeld. Daarbinnen vormen acht franstalige landen in de vorm van UEMOA (Union É conomique et Monétaire Ouest-Africain) al een douane-unie met een gezamenlijk buitentarief.
Hoewel eerder binnen de regio geluiden waren te horen over de noodzaak van verlenging van de onderhandelingstermijn, heeft de ministeriële bijeenkomst van 5 februari 2007 zich unaniem uitgesproken voor afronding van de onderhandelingen in 2007. Daartoe is de fase van tekstonderhandelingen gestart. Ook voor deze regio vormt het begeleidende financiële aanbod een belangrijk discussiepunt, waarbij een regionaal EPA-fonds centraal zou moeten staan. Wat betreft de marktopening bevinden de onderhandelingen zich nog slechts in een openingsfase en binnen ECOWAS is er nog geen overeenstemming over een gemeenschappelijk extern tarief noch over een lijst van gevoelige producten. Diensten zullen een plaats krijgen in de EPA, maar er zijn op dat punt nog geen concrete voorstellen. Op het gebied van de handelsgerelateerde onderwerpen heeft de regio voorkeur uitgesproken voor het geven van voorrang aan het ontwikkelen van eigen regionale regelgeving.
De review is in maart 2007 ter beschikking gekomen. Naast het noemen van bovengenoemde terreinen waarop beperkte vooruitgang is geboekt, geeft het document meningsverschillen aan met betrekking tot de invulling van de ontwikkelingsdimensie van een EPA en de behandeling van onderwerpen als investeringen en mededinging.
Oost Afrika
Meer dan in andere ACS-regio’s worden de onderhandelingen met Oost Afrika bemoeilijkt door het bestaan van een aantal overlappende regionale integratie initiatieven. De EU onderhandelt over een EPA met een ad hoc samengestelde ESA-groepering (Eastern and Southern Africa) die geen institutionele entiteit vertegenwoordigt. Leden van deze groepering maken deel uit van een drietal al bestaande of voorziene douane-unies: de East African Community (EAC), de Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA) en de Southern African Development Community (SADC). Het is tot nu toe, ondanks bemiddeling van de Afrikaanse Unie, niet mogelijk gebleken hierin keuzes te maken.
Hoewel van de zijde van ESA al in 2006 een eerste concepttekst voor een EPA werd ingediend, hebben de onderhandelingen aanzienlijke vertraging opgelopen. De ESA voorstellen sloten niet geheel aan bij het kader voor de EPA’s en het duurde lang voordat er een inhoudelijk antwoord was geformuleerd. Aan de kant van ESA is de betrokkenheid van de deelnemende landen beperkt en bestaat er een aanzienlijke belangentegenstelling tussen de meerderheid van minst ontwikkelde landen en de landen die niet tot die categorie behoren, zoals Kenia.
Belangrijke onderwerpen in de onderhandelingen vormen het hulpaanbod, waarbij het regionale COMESA-fonds een rol zou moeten spelen, en de tekst over visserij. Van ESA-zijde is voorgesteld de eigen tariefliberalisatie afhankelijk te maken van voortgang op ontwikkelingsgebied. Hoewel onderwerpen als diensten en Singapore-issues niet door ESA zijn uitgesloten is het nog onduidelijk in hoeverre zij deel zullen uitmaken van een uiteindelijke EPA.
De onderhandelingen bevinden zich nu in het laatste stadium maar de achterstand blijft groot.Tijdens een ministeriële bijeenkomst op 28 februari 2007 hebben beide partijen de intentie uitgesproken de onderhandelingen voor het eind van 2007 af te ronden. Het gezamenlijke review-document zal naar verwachting in mei ter beschikking komen.
Centraal Afrika
Onderhandelingen met de regio Centraal Afrika worden bemoeilijkt door het ontbreken van een sterke regionale organisatie en de beperkte onderhandelingscapaciteit aan Afrikaanse zijde. Vooral een land als Kameroen, dat niet tot de categorie van de Minst Ontwikkeld Landen behoort, heeft echter grote belangen. De besprekingen hebben tot nu toe niet veel verder gereikt dan een moeizame discussie over extra steun voor versterking van de aanbodscapaciteit in het kader van een handelsakkoord. Het is de bedoeling hiertoe een regionaal fonds in het leven te roepen. Over de verdere inhoud en reikwijdte van een EPA is nog nauwelijks iets vastgelegd, omdat partijen verschillende visies hebben over de structuur van een akkoord, o.a. als het gaat om de politieke dimensie, de verhouding tot de hulpafspraken uit het Cotonou Verdrag, handelsgerelateerde onderwerpen en bepalingen over personenverkeer.Tijdens een ministeriële bijeenkomst op 6 februari jongstleden hebben partijen afgesproken dat zij zullen streven naar afronding van de onderhandelingen voor het einde van 2007. De tekst van een gezamenlijke review van de onderhandelingen is onlangs beschikbaar gekomen.
Zuidelijk Afrika
Onderhandelingen met de regio Zuidelijk Afrika liggen achter op schema vanwege een aantal redenen. De configuratie van de SADC groep wordt bemoeilijkt door grote verschillen tussen de landen onderling (MOLs, niet-MOLs en Zuid-Afrika) en door overlappende/conflicterende lidmaatschappen van een aantal landen in SADC, SACU (Southern African Custums Union), COMESA en EAC. Zo bestaat er twijfel aan het nut van deelname van Tanzania aan deze EPA-configuratie. Aan de kant van SADC is er beperkte onderhandelingscapaciteit, waardoor de voortgang in de onderhandelingen belemmerd wordt. Daarnaast hebben de onderhandelingen ruim een jaar formeel stilgelegen voordat de EU in maart 2007 met een antwoord kwam op de eerste voorstellen van SADC van maart 2006. Dit voorstel bevatte onder meer een verzoek voor deelname van Zuid-Afrika aan deze EPA. Dit verzoek is nu door de EU geaccepteerd. De EU wil echter voor Zuid-Afrika -- waarmee in 1999 een Trade, Development and Cooperation Agreement (TDCA) is afgesloten -- aparte handelsregels blijven hanteren met het oog op de concurrentiepositie van de Zuid-Afrikaanse economie.
Er bestaat geen overeenstemming over de aanpak op het gebied van de ontwikkelingsfinanciering. De SADC pleit voor een significant hogere financiële steun, vastgelegd in de EPA, ter compensatie van verliezen in tariefopbrengsten en aanpassingskosten. De EU wijst additionele financiële ontwikkelingssteun vastgelegd in de EPA af.
De tekst van de gezamenlijke review van de SADC-EC onderhandelingen is in maart beschikbaar gekomen. Het document constateert dat de belangrijkste discussiepunten bestaan uit tariefliberalisatie, oorsprongsregels, productstandaarden en ontwikkelingssteun.
Caraïben
De Caraïbische regio heeft beduidende vooruitgang geboekt in haar EPA-onderhandelingen met de EU. Er zijn al concrete concept-teksten en beide partijen hebben op ministerieel niveau toegezegd de onderhandelingen te willen afronden binnen de gestelde termijn. Dit blijkt ook uit het onderhandelingsprogramma voor 2007. Er is echter ook een aantal grote knelpunten die deze deadline in de weg staan. CARIFORUM is gefragmenteerd doordat er binnen de regio vier verschillende handelsregimes zijn (CSME, CARICOM-DR FTA, Haïti, Bahama’s). Meningsverschillen tussen CARIFORUM en de EU richten zich vooral op tariefliberalisatie, oorsprongsregels, behandeling van diensten en investeringen en handelsgerelateerde kwesties, met name overheidsaanbestedingen. Wat betreft de financieringsinstrumenten voor EPA gerelateerde assistentie (aanpassing en implementatie) geeft CARIFORUM de voorkeur aan bindende afspraken in de EPA. Het voorstel van de EC is om additionele handelsgerelateerde steun te verstrekken vanuit de bestaande regelingen van het EOF. Onderhandelingen over afspraken over de dienstensector zijn in een stroomversnelling gekomen door een concreet aanbod van de Europese Commissie. De review van de CARIFORUM-EC onderhandelingen is in november 2006 beschikbaar gekomen.
Stille Oceaan
Een EPA voor de regio Stille Oceaan zal een bijzondere architectuur kennen omdat de handel tussen veel van deze eilanden en de EU zeer gering is. Ook de onderlinge integratie is veelal beperkt; van een regio is in feite nauwelijks sprake. Daarom is afgesproken dat een EPA een deel met algemene bepalingen zal kennen en een bijlage over liberalisering van de goederenhandel waaraan niet alle landen van de regio gebonden zullen zijn.
Tijdens een ministeriële bijeenkomst op 1 maart jongstleden zijn partijen overeengekomen een gezamenlijke road map op te stellen voor het inhalen van de achterstand in de onderhandelingen. Hoofdonderwerp vormt een regionale visserijovereenkomst die binnen de EPA zal worden gebracht, waarbij de te hanteren oorsprongregels een moeilijk discussiepunt vormen. De onderhandelingen strekken zich ook uit tot het opnemen van afspraken over de dienstensector, inclusief het personenverkeer.
De toegezegde review van het onderhandelingsproces zal niet voor mei beschikbaar komen.