Kamerbrief inzake Betrekkingen van de Europese Unie met de Russische Federatie
Graag bied ik u hierbij een overzicht aan van de betrekkingen van de Europese Unie met de Russische Federatie, naar aanleiding van het verzoek van de vaste commissie voor Europese Zaken van uw Kamer van 21 december 2006.
Inleiding
Rusland heeft de afgelopen jaren vele ontwikkelingen doorgemaakt. Na de chaotische periode onder president Jeltsin heeft de regering van president Poetin grote prioriteit gegeven aan sterker bestuur en wetshandhaving. Tegelijkertijd trad een grote economische groei op, voornamelijk gebaseerd op snel stijgende inkomsten uit de export van grondstoffen, in het bijzonder energiedragers, en aan sterk stijgende consumptieve uitgaven. Rusland heeft hierdoor schulden kunnen aflossen en is een actieve partner geworden in het internationale overleg, waaronder de G-8. Toetreding tot de WTO is voorzien, mogelijk in 2007. Deze ontwikkelingen hebben geleid tot een hernieuwd politiek zelfvertrouwen en vragen daarmee om een andere benadering van Rusland.
De lidstaten van de Europese Unie delen een gezamenlijk intellectueel erfgoed met Rusland en hebben gezamenlijke strategische belangen. Dit laatste komt o.m. tot uitdrukking in de in 1997 in werking getreden Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomst (PSO) die de Europese Unie, haar lidstaten en de Russische Federatie hebben afgesloten en in de ‘vier gemeenschappelijke ruimten’ die EU en Rusland zijn overeengekomen (economie; vrijheid, veiligheid en recht; externe veiligheid; en onderzoek, onderwijs en cultuur). Met uitbreidingen van de EU in 2004 en 2007 zijn de EU en Rusland geografisch dichter bij elkaar komen te liggen, en de gezamenlijke belangen zijn navenant verder toegenomen. De EU is daarom nog meer dan voorheen gebaat bij een intern stabiel en voorspelbaar Rusland als buurland, met een duurzame groei van de Russische economie. Andere gedeelde belangen zijn de energierelatie en het bestrijden van mondiale bedreigingen als aids, klimaatverandering, terrorisme en illegale handel in drugs en mensen. Op internationaal vlak is samenwerking met Rusland geboden om regionale en mondiale stabiliteit en veiligheid, waaronder non-proliferatie, te bevorderen.
Door de toenemende interdependentie en nabijheid van Rusland raken ontwikkelingen in Rusland ook steeds vaker direct aan Nederlandse belangen. De regering wil mede om die reden prioriteit blijven geven aan de verdere ontwikkeling van de betrekkingen met Rusland. Het is van belang en wenselijk het “nieuwe” Rusland als volwaardige internationale partner te engageren en te blijven betrekken bij het bevorderen van de internationale rechtsorde als een voorspelbare en verantwoordelijke internationale partner in multilaterale kaders. In dit licht is er ook een breder belang bij de verdere ontwikkeling van de Russische democratie.
Ontwikkelingen in de betrekkingen tussen de Europese Unie en Rusland
Aan de relatie met Rusland wordt in belangrijke mate inhoud en vorm gegeven via de Europese Unie. De samenwerking tussen de EU en Rusland heeft zich de laatste jaren niet alleen sterk uitgebreid naar nieuwe terreinen, maar is bovendien steeds intensiever geworden. Naast de eerder genoemde Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomst (PSO) en ‘vier gemeenschappelijke ruimten’ komt dit ook tot uiting in het grote aantal sectorale overeenkomsten, bilaterale dialogen en internationale overeenkomsten tussen beide partijen.
Niettemin moet ook worden vastgesteld dat op een aantal belangrijke samenwerkingsterreinen de EU en Rusland uiteenlopende wensen en verwachtingen van de bilaterale samenwerking hebben, hetgeen een evenwichtige ontwikkeling van de relatie soms bemoeilijkt.
De Russische prioriteiten bevinden zich op het gebied van vrijhandel, gegarandeerde energieafzet, politieke stabiliteit aan de westgrens en visumvrijdom. De EU legt vooral de nadruk op een evenwichtige ontwikkeling van de economische betrekkingen (wederzijdse markttoegang, inves teringsbescherming), waarbij de energievoorzieningszekerheid een belangrijke rol speelt. Ook hecht de EU belang aan een meer constructieve Russische rol op het terrein van externe veiligheid (in het bijzonder voor het oplossen van de “bevroren conflicten” in de gemeenschappelijke buurlanden) en aan de verdere ontwikkeling van de democratische rechtsorde, respect voor maatschappelijke pluriformiteit en voor de mensenrechten in Rusland. De dialoog over dit laatste thema is geïnstitutionaliseerd in de halfjaarlijkse mensenrechtenconsultaties, waartoe het initiatief werd genomen tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap in 2004. In deze dialoog, die inmiddels in een meer constructieve sfeer verloopt, komen onder meer onderwerpen als geweld binnen het leger tegen jonge dienstplichtigen, de uiterst bureaucratische NGO-wetgeving en de persvrijheid aan de orde.
Om de relatie met Rusland de komende periode succesvol verder vorm te kunnen geven, is het van groot belang dat de EU haar interne eensgezindheid behoudt. Sinds de recente uitbreiding van de EU in voornamelijk oostelijke richting zijn de gevoeligheden ten aanzien van Rusland toegenomen, hetgeen het spreken met één stem in de dialoog met Moskou soms bemoeilijkt.
De EU zal moeten streven naar een nieuwe ambitieuze samenwerkingsovereenkomst, waarin de Unie haar belangen scherp definieert en waarbij implementatie van gemaakte afspraken een centralere rol inneemt dan onder het huidige PSO het geval is. Respect voor gedeelde waarden zal ook hier de basis moeten vormen. Het onderhandelingsmandaat voor deze overeenkomst wordt vermoedelijk onder Duits EU-Voorzitterschap afgerond. Over het onderhandelingsmandaat voor de nieuwe overeenkomst, waarvoor unanimiteit binnen de Raad is vereist, is momenteel nog geen overeenstemming bereikt omdat Polen insisteert op een oplossing van een bilateraal probleem ten aanzien van de export van vlees naar Rusland.
De huidige PSO die afloopt in 2007 (maar overigens stilzwijgend wordt v erlengd) bevat de gemeenschappelijke grondslag voor samenwerking en noemt een groot aantal beleidsterreinen voor dialoog en activiteiten. In het licht van de ontwikkelingen binnen de EU en in Rusland onderschrijft de regering de noodzaak om zo spoedig mogelijk onderhandelingen te starten over een nieuwe overeenkomst met Rusland. Zo ontbreken in de huidige PSO onder andere de EU-standaardclausules betreffende (o.m.) massavernietigingswapens, terrorisme, migratie in de PSO en wordt er geen rekening gehouden met het naderende lidmaatschap van Rusland van de WTO. Ook dienen de paragrafen over de samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken te worden geactualiseerd in het licht van onder andere de Europol Samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en Rusland, de recent geboekte voortgang op het gebied van visumfaciliatie en terug- en overname en de samenwerking op gebied van bestrijding van georganiseerde misdaad. Bovendien is de samenwerking tussen de EU en Rusland op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid de afgelopen jaren geëvolueerd.
Gezien de belangrijke rol die Rusland als leverancier van aardgas en olie heeft in de energievoorzieningszekerheid van de lidstaten van de Europese Unie, krijgt dit thema steeds meer aandacht in de dialoog tussen de EU en Rusland. De ontwikkeling van een Europees energiebeleid, waarover de Europese Commissie recent een Mededeling uitbracht (COM 2007 1 d.d. 10 januari 2007), zal in haar externe dimensie ook de betrekkingen met Rusland raken. In die context is het van belang dat Rusland de beginselen van het Energiehandvest (en het transitprotocol) onderschrijft. Eventueel zou dit kunnen worden bereikt door de relevante bepalingen in de nieuwe samenwerkingsovereenkomst op te nemen.
Nederlandse prioriteiten in het EU-Rusland beleid
De regering onderkent dat het meer zelfbewuste Rusland, de toegenomen wederzijds gedeelde belangen en zorgen over interne ontwikkelingen in Rusland een realistische en coherente behartiging van de Nederlandse belangen vergen op basis van een beoordeling van Russische drijfveren. Hierbij zal de regering zorgvuldig afwegen op welke wijze deze belangen het meest effectief kunnen worden behartigd. Realisme over overeenkomsten en verschillen tussen Rusland en EU-partners is geboden, alsook een goed begrip voor mogelijke verschillen in perceptie en appreciatie. In de dialoog met Rusland zullen verschillen in doelstellingen en benadering moeten worden benoemd. Hoewel onderkend moet worden dat de relaties tussen staat, individu en economische actoren zich in Rusland en in de EU in een verschillende historische context hebben ontwikkeld, is het van groot belang om gemeenschappelijke belangen te onderkennen en te benadrukken in relatie tot gedeelde beginselen. Naar het oordeel van de regering zijn gemeenschappelijke doelen als vrijheid, voorspoed en veiligheid te verwezenlijken door gemeenschappelijke regels voor het economisch verkeer (met inbegrip van de bescherming van investeringen) en door intensivering van de politieke dialoog op alle niveaus. Daarin komt steun voor de ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld, de rechtsstaat en respect voor mensenrechten een belangrijke plaats toe.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Dr. B.R. Bot