Beantwoording vragen over OVSE-verkiezingswaarneming

Kamerstuk | 31-05-2007

In antwoord op vragen van leden Uwer Kamer, onder andere bij het AO Europese Raad d.d. 6 maart jl., met betrekking tot recente problemen bij OVSE-verkiezingswaarneming, mede als gevolg van conflicten tussen het OVSE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) en de OVSE Parlementaire Assemblee, bericht ik U als volgt.

De praktijk van neutrale en niet-gepolitiseerde verkiezingswaarneming zoals gehanteerd door OVSE/ODIHR wordt door velen (ook door internationale organisaties als de VN en de EU) als een gouden standaard beschouwd. Door een samenloop van omstandigheden is dit kroonjuweel van de OVSE echter recentelijk van twee kanten onderwerp van kritiek geworden:

• van de kant van een beperkt aantal OVSE-deelnemende Staten, waaronder de Russische Federatie;
• van de kant van de eigen OVSE Parlementaire Assemblee.

De Russische Federatie

Centraal in de Russische pogingen tot verdergaande hervorming van de OVSE staat het onder politieke controle plaatsen van het thans relatief autonoom opererende ODIHR. Dit streven wordt door de meerderheid van deelnemende staten van de OVSE, waaronder de EU-lidstaten en de VS, geblokkeerd, aangezien zij een dergelijke autonomie noodzakelijk achten voor het behoud van geloofwaardigheid, neutraliteit en integriteit van de beoordeling door ODIHR van de mate waarin deelnemende staten hun OVSE-verplichtingen nakomen. Een behandeling in de Permanente Raad van bijvoorbeeld de beoordeling van verkiezingsprocessen in individuele landen zou alleen al door de consensus-regel voor besluitvorming, ertoe leiden dat een onafhankelijk en politiek neutraal oordeel onmogelijk wordt.

In de brief van mijn ambtsvoorganger d.d. 8 januari 2007 (kenmerk: DVB/VD-562/06) werd verslag gedaan van de uitkomsten van de OVSE Ministeriële Raad die op 4 en 5 december 2006 in Brussel plaatsvond. Hierin werd ook melding gemaakt van de door ODIHR in 2006 uitgevoerde evaluatie, waaronder op het punt van de versterking en bevordering van ODIHR’s activiteiten met betrekking tot verkiezingen en verkiezingswaarneming. De eigen conclusies en aanbevelingen van ODIHR treft U aan in de bijlage van genoemde brief aan Uw Kamer.

De OVSE Ministeriële Raad van Brussel onderschreef in grote lijnen de uitkomsten van het genoemde rapport van ODIHR (besluit MC 19/06) en beval ODIHR aan een aantal specifieke verbeteringen inzake verkiezingswaarneming (zoals ODIHR zelf had geïdentificeerd in haar rapport) uit te voeren en hieromtrent aan de Permanente Raad te rapporteren. In de praktijk is duidelijk dat ODIHR in ieder geval een aantal van de eigen aanbevelingen al actief implementeerd, bijv oorbeeld door gerichte aandacht te besteden aan ook verkiezingen in gevestigde democratieën.

De Russische Federatie blijft in en buiten de Permanente Raad druk uitoefenen om ODIHR meer verregaande rekening en verantwoording te laten afleggen aan de deelnemende staten. Dit past in een bredere kritische opstelling ten aanzien van de wijze waarop in Russische visie de OVSE zich heeft ontwikkeld tot een eenzijdig instrument dat gericht is op het exporteren van westerse normen en waarden naar staten “oostelijk van Wenen”, zoals eerder dit jaar verwoord in de rede die President Poetin in München hield, alsmede in diens recente jaarlijkse toespraak tot het Russische parlement.

De genoemde Russische kritiek op de OVSE en met name op ODIHR dient mede beschouwd te worden in het licht van de naderende Russische verkiezingen voor respectievelijk de Doema (december 2007) en een nieuwe President (maart 2008).

De OVSE Parlementaire Assemblee

Tegelijkertijd speelt een al langer sluimerend conflict tussen ODIHR en het leiderschap (met name de SG en de Voorzitter) van de Parlementaire Assemblee (PA) omtrent het primaat bij verkiezingswaarneming. Dit conflict kwam tot een uitbarsting rond de waarneming van de Servische parlementsverkiezingen van 21 januari jl., toen er geen akkoord kon worden bereikt over een g emeenschappelijke verklaring na afloop en zowel ODIHR als de PA met een eigen verklaring kwamen. Dit was sinds het bestaan van de Samenwerkingsovereenkomst uit 1997 die de onderlinge samenwerking en taakverdeling van ODIHR en PA regelt niet eerder voorgekomen.

Het is duidelijk dat een dergelijke praktijk de geloofwaardigheid en neutraliteit van OVSE-verkiezingswaarneming niet ten goede komt. Dit conflict vormde het betreurenswaardige hoogtepunt van een streven van met name de SG van de PA en opeenvolgende Voorzitterschappen van de PA om verkiezingswaarneming steeds meer te willen zien als een prerogatief van de Assemblee.

Hierbij wordt in het geheel voorbij gegaan aan de rol van ODIHR die werkt op basis van een zo neutraal en objectief mogelijke methodiek waarbij ook een indicatie kan worden gegeven van het belang van onvolkomenheden bij de organisatie van verkiezingen. ODIHR richt zich hierbij ook niet alleen op de gang van zaken op de verkiezingsdag zelf, doch maakt dit onderdeel van de beoordeling van een meer omvattend proces waarbij ook naar de bredere politieke trends, de juridische kaders, de campagnes en de media-aandacht voor de verkiezingen wordt gekeken.

Hoewel de Samenwerkingsovereenkomst uit 1997 zeker voor verbetering vatbaar is, lijkt het uit praktisch oogpunt beter te trachten hierbij zo nauw mogelijk aan te sluiten. Uitgangspunt was immers dat ODIHR en PA beide beschikken over eigen unieke kennis en ervaring die op een evenwichtige manier tot uitdrukking moet kunnen komen in de onderlinge samenwerking en in de bevindingen en conclusies van de waarnemingsmissie. Tot deze conclusie komen ook de vertegenwoordigers De Donnea en Petersen die in opdracht van het Belgisch OVSE-Voorzitterschap in 2006 het gehele proces en de onderlinge taakverdeling daarbij aan een nadere evaluatie onderwierpen.

In dezelfde zin heeft het huidige Spaanse OVSE-Voorzitterschap getracht na de bovengenoemde “Servische crisis” op basis van genoemde Samenwerkingsovereenkomst nadere regels te formuleren voor de onderlinge samenwerking tussen het door ODIHR benoemde hoofd van de lange termijn-missie naar de parlementsverkiezingen in Armenië (de Sloveen Frlec) en het door het Spaanse OVSE-Voorzitterschap benoemde hoofd van de korte termijn-waarnemers (de Zweedse Mw Tingsgaard uit de PA). Hiermee is echter het onderliggende conflict tussen ODIHR en PA nog geenszins opgelost. Weliswaar slaagde men erin bij de Armeense parlementsverkiezingen van 12 mei jl. een gezamenlijke verklaring overeen te komen, doch de onderlinge spanningen tussen ODIHR en vertegenwoordigers van de PA lijken niet te zijn weggenomen. Bij een volgende gelegenheid is een hernieuwde crisis dan ook geenszins uitgesloten.

Het Spaanse OVSE-Voorzitterschap heeft na de Winter-sessie van de PA getracht de beide partijen, leiderschap van de PA en ODIHR, tot een gezamenlijk onderschreven oplossing te bewegen en heeft hiertoe met beiden afzonderlijk intensief gesproken. Tot een echte oplossing heeft dit echter nog niet geleid, waarbij het risico blijft bestaan voor een hernieuwde botsing rond bijvoorbeeld de Russische verkiezingen. Een ontmoeting tussen beide partijen onder leiding van het Spaanse Voorzitterschap, zoals bij de genoemde Winter-sessie van de PA bepleit door de Nederlandse leden Van Winsen en Ten Broeke (daarbij gesteund door een grote groep gelijkgezinde PA-leden die ook kritisch staan ten opzichte van de op confrontatie gerichte koers van het leiderschap van de PA), heeft nog altijd niet plaatsgevonden.

Streven naar een oplossing

ODIHR heeft de in haar rapport “Common Responsibility: Commitments and Implementations” geïdentificeerde mogelijkheden ter verbetering van verkiezingswaarneming en van ondersteuning van deelnemende staten bij het nakomen van aan verkiezingen gerelateerde verplichtingen ter hand genomen en zal hierover tijdens de bijeenkomst van het OVSE Menselijke Dimensie-comité van 29 mei as. rapporteren (een volledige opsomming van de verbeteringen die het ODIHR voor ogen staan treft U aan bij eerdergenoemde Kamerbrief inzake de OVSE Ministeriële Raad van december 2006.) Met de andere EU-lidstaten heeft Nederland de herhaalde pogingen van onder meer de Russische Federatie om ODIHR onder politieke controle van de Permanente Raad te plaatsen afgewezen. De EU zal ODIHR krachtig blijven ondersteunen bij de implementatie van de geïdentificeerde mogelijkheden ter verbetering.

Daarnaast ondersteunt de EU de bemiddelingspogingen van het Spaanse OVSE-Voorzitterschap om een oplossing te vinden voor de tussen ODIHR en het leiderschap van de Parlementaire Assemblee gerezen problemen met betrekking tot de uitvoering verkiezingswaarneming.

De recente ontwikkelingen rond de Armeense parlementsverkiezingen tonen echter aan, dat deze problemen nog altijd niet uit de wereld zijn geholpen. Het blijft nodig het Spaans Voorzitterschap aan te sporen hier een doorbraak te forceren, in ieder geval ruim voordat ODIHR betrokken zal kunnen worden bij de waarneming van de Russische parlementsverkiezingen in december 2007. Een ontmoeting van beide betrokken partijen onder leiding van het Spaanse OVSE-Voorzitterschap kan in dit verband, naast contacten van het Voorzitterschap met de partijen afzonderlijk, nog altijd van nut zijn.

Tezelfdertijd is in EU-verband geconcludeerd dat het aanbeveling verdient dat bij het zoeken naar een oplossing van deze problematiek de officiële vertegenwoordigers van de EU-lidstaten en hun eigen leden van de OVSE Parlementaire Assemblee trachten, met volledig respect voor de eigen verantwoordelijkheden terzake, zoveel mogelijk gelijk op te trekken.

In die zin heeft ook ODIHR-Directeur Strohal de inspanningen van diverse leden van de PA (waaronder de Nederlandse) tijdens de recente winter-sessie van de Assemblee in Wenen om een oplossing te vinden verwelkomd. Het is inmiddels duidelijk geworden dat de inzet van het leiderschap van de PA ook binnen de PA op toenemende weerstand stuit en dat ook vertegenwoordigers van andere parlementaire delegaties die deelnemen aan internationale verkiezingswaarnemingsmissies (vanuit bijvoorbeeld de PA van de Raad van Europa en het Europees Parlement) zich ook niet altijd meer kunnen vinden in de opstelling van de vertegenwoordigers van de OVSE PA.

Ik ga er vanuit dat deze kwestie ook prominent zal figureren op de agenda van de a.s. zomer-sessie van de Parlementaire Assemblee van de OVSE en ben bereid Uw Kamer voordien nader te informeren omtrent de stand van zaken op dat moment.

Het zal de Nederlandse inzet blijven om met gelijkgezinde partners ernaar te streven dat de integriteit en geloofwaardigheid van OVSE-verkiezingswaarneming onverkort overeind blijft. De door ODIHR in de praktijk van de afgelopen vijftien jaar geschapen methodiek die het mogelijk maakt tot een zo afgewogen mogelijk oordeel te komen over verkiezingsprocessen als onderdeel van democratische transformatie mag naar mijn oordeel niet worden ondermijnd. Verkiezingswaarneming door ODIHR is een politieke verworvenheid die nog altijd landen “oost en west van Wenen” verbindt en die het eerder verdient verder versterkt te worden dan nu lichtvaardig ter discussie te worden gesteld.

De minister van Buitenlandse Zaken,

Drs. M.J.M. Verhagen