Samen werken aan mondiale uitdagingen: Nederland en multilaterale ontwikkelingssamenwerking

Toespraak | 18-06-2009

Gelegenheid: Conferentie naar aanleiding van de beleidsnotitie 'Samen werken aan mondiale uitdagingen: Nederland en multilaterale ontwikkelingssamenwerking'

Dames en heren,

Welkom op het ministerie van Buitenlandse Zaken! Ik ben bijzonder blij u vandaag hier te mogen begroeten, en om te mogen constateren dat er zoveel belangstelling is voor onze beleidsnotitie “Samen werken aan mondiale uitdagingen: Nederland en multilaterale ontwikkelingssamenwerking”, of zoals wij zeggen de “Multinota”. Uw aanwezigheid geeft eigenlijk in een notedop weer waar we heen willen met de multilaterale ontwikkelingssamenwerking: meer synergie en samenwerking met de maatschappij en nieuwe partners. U geeft met zijn allen vorm aan de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking via het multilaterale kanaal – een cruciaal onderdeel van mijn beleid. Daarom kijk ik ernaar uit met u in gesprek te gaan over de modernisering van de multilaterale ontwikkelingssamenwerking.

Mondiale samenwerking nu dringender dan ooit

De actualiteit, met name de wereldwijde crisis die steeds sterker om zich heen grijpt, kan dan natuurlijk niet buiten beschouwing worden gelaten. Sterker nog: de crisis is een wake up call.

Het is duidelijk dat de crisis en andere mondiale problemen vragen om mondiale samenwerking en global governance. Deze crisis maakt duidelijk dat unilateralisme geen oplossing biedt. Nu is het multilaterale moment! Maar het multilaterale bestel van vandaag voldoet nog niet aan de multilaterale samenwerking van morgen. Staat u mij toe dit uit te leggen.

We weten allen dat globalisering de afgelopen jaren heeft gezorgd voor een versnelde welvaartsgroei en een daling van armoede in opkomende economieën, China voorop. Maar de laatste tijd is scherper dan ooit tot uitdrukking gekomen dat de globalisering ook enorme risico’s met zich meebrengt. De hele wereld is onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat kan leiden tot instabiliteit, privatisering van geweld en toenemende ongelijkheid. Degenen die dit niet geloofden, zijn door de crisis ruw wakkergeschud.

De groei in opkomende economieën valt terug, ook in het westen, maar degenen die het meest geraakt worden, zijn de armste landen. Juist in die ontwikkelingslanden komt de crisis het hardste aan: overboekingen van migranten nemen sterk af, terwijl kredieten en verzekeringen verdwijnen. Naar schatting zal het totale verlies voor ontwikkelingslanden tot 2010 meer dan 300 miljard dollar bedragen. Er is sprake van een razendsnel veranderend level playing field dat vooral ten koste gaat van de armere ontwikkelingslanden. Zij zijn minder getroffen door de financiële innovatie – of moet ik zeggen ongecontroleerde degradatie – maar zijn tevens minder in staat contracyclisch beleid te voeren of hun industrieën te beschermen. Begrotingstekorten in enkele landen nemen snel toe, terwijl er steeds minder geld over is om de koopkrachten van de armsten te beschermen of investeringen te doen. De internationale crisis leidt tot grote ongelijkheid. We moeten nog zien of internationale financiële instellingen daarop berekend zijn. Mijn inschatting is van niet.

Naar boven

Financiële crisis vs. klimaatcrisis?

Ook andere mondiale problemen hebben vergaande consequenties voor ontwikkelingslanden, bijvoorbeeld de klimaatverandering. De gevolgen hiervan zijn enorm, van vermindering van landbouwgrond tot natuurrampen.

De economische en financiële crisis dreigt nu alle aandacht weg te nemen van de klimaatcrisis. Dat was bijvoorbeeld ook te zien bij de vergadering van de G20 in december vorig jaar, en recenter bij de G20-top in Londen in april. De maatregelen van de G20 richten zich vooral op de korte termijn, op economische, institutionele en werkgelegenheidsaspecten. Het is begrijpelijk en noodzakelijk dat de economische problemen eerst worden aangepakt; die terreinen schreeuwen om actie.

Maar het zou echt een kardinale fout, een gemiste kans zijn als de economische crisis ten koste gaat van de klimaatcrisis. Never waste a good crisis. De voorstellen voor een Global Green New Deal, waarbij gezocht wordt naar maatregelen waarmee tegelijkertijd de economische crisis en de klimaatcrisis kunnen worden aangepakt, verdienen veel meer aandacht dan ze nu krijgen.

Hoe urgent de bestrijding van de economische en financiële crisis ook is, we mogen dit niet de aandacht af laten leiden van de klimaatcrisis. Ik heb daar grote zorgen over. We kunnen ons dit, met de grote Klimaattop in Kopenhagen nog maar een paar maanden verwijderd, niet permitteren. En het hoeft ook niet, want effectieve middelen om de economische crisis op langere termijn te bestrijden, kunnen ook effectief zijn op het gebied van de klimaatcrisis. Een stabiele economische ordening kan tenslotte niet los worden gezien van een duurzame wereld. Maatregelen om werkgelegenheid en duurzaamheid te bevorderen sluiten elkaar niet uit. Integendeel, ze kunnen elkaar juist versterken en bijdragen aan een 'vergroening' van de economie.

Ten aanzien van internationale financiering zijn we met hetzelfde type probleem geconfronteerd: de consensus in Kopenhagen zal mede afhankelijk zijn van nieuwe gelden – publiek en privaat – voor adaptatie en mitigatie in de armere landen op basis van goed uitgedachte plannen. Nu lijkt het – als er al financiering komt – dat deze ten koste gaat van de financiering van de Millenniumdoelen. Zoals bijvoorbeeld de burgemeester van Dar-es-Salaam mij meldde: Moet ik investeren in dijkversterking of in gezondheidszorg?

Laat ik een paar onderwerpen noemen waar snel iets moet gebeuren, omdat de risico’s ons anders boven het hoofd zullen groeien:

  • allereerst het gebrek aan internationale coördinatie, ook op het terrein van regulering van banken en duurzame stimuleringsmaatregelen
  • effectiviteit en legitimiteit van internationale instellingen
  • de duurzaamheid van de huidige hervormingen
  • de monetaire verhoudingen op termijn
  • protectionisme, vooral op financieel gebied, in de vorm van staatssteun

De vraagstukken waar wij ons voor gesteld zien, vereisen effectieve mondiale samenwerking. Het gaat om internationale publieke goederen die alleen met betere coördinatie, bindende afspraken en internationale financiering goed geregeld kunnen worden. Hier heeft het, denk ik, tot nu toe aan ontbroken. Mondiale problemen zoals klimaatverandering kunnen alleen worden aangepakt als er heldere, wereldwijd geldende normen en regels zijn. Daarnaast is toezicht op de uitvoering en voldoende internationale publieke en private financiering noodzakelijk. Deze uitdagingen vragen om een geïntegreerde aanpak, waarbij je politieke en economische besluitvorming niet los van elkaar kunt zien.

De bestaande structuren voor mondiale samenwerking zijn echter verouderd en weerspiegelen onvoldoende de veranderde machtsverhoudingen in de wereld. Dat is hét debat van vandaag. Opkomende machten als China, India en Brazilië eisen – terecht - grotere invloed in internationale fora, zoals het IMF en de Wereldbank. De internationale organisaties moeten effectiever én legitiemer worden.

Een hervorming van de verouderde structuren en een verbeterde vertegenwoordiging van opkomende en arme landen is ook in het belang van de Westerse wereld, omdat mondiale problemen niet meer buiten de ontwikkelingslanden om kunnen worden aangepakt. Oplossing van het klimaatvraagstuk is alleen denkbaar als de ontwikkelingslanden actief meedoen.
Hierbij moeten multilaterale instellingen een belangrijke rol spelen, mits zij dus ook legitiemer en effectiever worden.

Ik blij dat de besluitvorming over de herschikking van de stem- en aandeelverhoudingen binnen de Wereldbank niet in 2011, maar al in het voorjaar van 2010 plaatsvinden. Hiermee komt de discussie over de zeggenschap en vertegenwoordiging versneld op gang.

Waar we tegelijkertijd op moeten letten, is dat de hervorming die nu is ingezet, duurzaam is. We moeten ervoor waken dat de oplossingen die we nu aandragen voor de financiële crisis niet de kiem vormen voor een toekomstige crisis.

De armste landen in de wereld hebben in de praktijk heel weinig invloed op internationale besluitvorming, terwijl de gevolgen van die besluiten voor hen van levensbelang zijn. Ontwikkelingslanden moeten daarom veel beter betrokken worden bij de aanpak van mondiale problemen. Dat is te meer van belang omdat hun inpassing in het internationale stelsel een bijzondere behandeling vereist. Zij hebben enerzijds behoefte aan fasering en tijdelijke bescherming (bv. op terreinen als kapitaalliberalisatie en vrijmaken van handel) en anderzijds aan ruimte voor het vinden van een eigen ontwikkelingsbeleid. 'Beleidsruimte' van ontwikkelingslanden is ten tijde van de Washington Consensus – die wat mij betreft nu echt ten grave is gedragen – tot in het absurde gereduceerd. Daarbij hoort ook het definitieve einde van de one-size-fits-all benadering. Opkomende economieën vereisen een andere benadering dan fragiele staten. Er zal veel meer aandacht moeten komen voor groei en productieve werkgelegenheid als motor voor armoedebestrijding door ontwikkelingssamenwerking. Maar er zal vooral veel meer geluisterd moeten worden naar de landen zelf. Oude lessen, maar tot nu toe nauwelijks effectief toegepast!

Iets wat vaak ook 'over het hoofd' wordt gezien wordt is de accountability in ontwikkelingslanden zelf. Leiders en bestuurders in die landen moeten meer invloed en zeggenschap geven aan hun parlement, hun maatschappelijk middenveld. Ik heb zelf mogen bijdragen aan de oprichting van het Parliamentary Network on the World Bank. Zulke organisaties zijn essentieel voor de lokale accountability.

Een traject, waar ik zelf bij betrokken ben, is de UN Commission of Experts on reforms of the international monetary and financial system, die volgende week haar aanbevelingen zal presenteren tijdens een VN-conferentie over de gevolgen van de crisis voor ontwikkelingslanden.
Deze commissie, onder leiding van Joseph Stiglitz, onderzoekt korte en lange termijn oplossingen voor de huidige crisis die het ontwikkelingsproces ten goede komen: de crisis als katalysator dus.

In mijn rol als Special Envoy voor deze conferentie zet ik me in om een brugfunctie te creëren tussen de G20 en de ontwikkelingslanden, zodat de maatregelen die nu genomen worden om de crisis te bestrijden, meer ten goede komen aan ontwikkelingslanden.

Een van de maatregelen waar de commissie voor pleit is een nieuw Global Reserve System, kort door de bocht uitgelegd: een soort sterk uitgebreid systeem van IMF-trekkingsrechten, oftewel SDR’s, wat bij moet dragen aan mondiale stabiliteit. Hierdoor zouden internationale economische risico’s beperkt worden, hetgeen voordelig zou kunnen werken voor arme én rijke landen. Het zou op termijn een einde kunnen maken aan de situatie waarin het rijkste land ter wereld de grootste schulden heeft en arme landen te grote hoeveelheden reserves moeten aanhouden die niet kunnen worden ingezet voor groei en werkgelegenheid.

Het is duidelijk dat de monetaire verhoudingen aan herziening toe zijn, al is dit een ingewikkeld probleem. SDR’s zijn geen panacee, er zijn vele alternatieve voorstellen. Maar het is duidelijk dat hier een forse werkagenda ligt.

Daarnaast is een van de risico’s in tijden van crisis naar mijn mening protectionisme, juist op financieel terrein. Zo hebben we in Nederland gezien dat banken die steun van de staat krijgen, hun risico’s begrijpelijkerwijs verminderen. Maar kwetsbare landen in Midden- en Oost-Europa, maar ook ontwikkelingslanden, trekken aan het kortste eind. Banken, ook de Nederlandse, doen in tijden van crisis minder aan handelsfinanciering en kredieten. Daarom heb ik hiervoor tijdens de G20-top in Londen extra geld beschikbaar gesteld aan IFC, om de handelsstromen van en naar ontwikkelingslanden op gang te houden.

Maar naast alle risico’s zie ik de crisis echter ook als kans. Maar dan moeten we hem ook grijpen. De wereld staat nu, na de G20-top en de voorjaarsvergaderingen van het IMF en de Wereldbank, op een beslissend kruispunt. De ene weg leidt naar een rechtvaardiger en duurzamer toekomst, terwijl de andere weg ons terugvoert naar de wereld van gisteren. Ik kies voor de toekomt, omdat een terugkeer naar de status quo ante niet aanvaardbaar kan zijn. Omdat zij geleid heeft tot deze crisis, maar ook omdat zij geen perspectief biedt op het oplossen van de andere, grote uitdagingen waarvoor wij ons gesteld zien: de klimaatcrisis, de voedselcrisis en de energiecrisis.

Naar boven

Inzetten op multilaterale organisaties

Ja, dan vraag ik dus nogal wat van global governance: het samenspel van internationale instellingen, landen, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Daarbinnen verwacht ik ook meer van multilaterale organisaties. De vraag is: hoe gaan we deze organisaties helpen met hun taak? Hoe worden ze flexibeler, democratischer, meer klantgericht, en hoe worden ze ingericht voor de 21ste eeuw in plaats van de 20ste eeuw?

Naar boven

Hoe versterken we multilarale organisaties?

Uit het voorgaande is duidelijk dat multilaterale organisaties op een zinnige manier versterkt moeten worden. En dat Nederland een belangrijke hefboom geeft om invloed uit te oefenen above our weight als het gaat om duurzame internationale oplossingen voor ontwikkelingsproblemen. Maar dit betekent niet dat ik klakkeloos geld geef. En ik richt me nu naast de normstellende vooral op de specifieke ontwikkelingsorganisaties. We zijn daar kritisch over. Nederland is geen gekke Henkie, we schrijven geen blanco cheques uit. Ontwikkelingsinstellingen verdienen politieke en financiële steun, op voorwaarde dat ze effectief en efficiënt werken om op duurzame wijze ontwikkelingsproblemen op te lossen.

Naar boven

Scorecards

Vorig jaar is een nieuw type scorecard geïntroduceerd voor alle belangrijke multilaterale organisaties op ontwikkelingsterrein. Samen met 11 andere donoren hebben we een systeem opgezet om het functioneren van die organisaties beter te monitoren. De informatie die we daarmee verzamelen, in combinatie met de ervaringen van u, van onze ambassades, maatschappelijke organisaties en jaarverslagen.

In de beleidsnotitie, die u als het goed is allemaal gekregen heeft, heb ik 8 speerpunten geformuleerd voor de Nederlandse inzet. Voor de meeste organisaties komt uit de scorecards een gemengd beeld naar voren. Zo is UNICEF over het algemeen één van de meest effectieve VN-organisaties, maar in een aantal landen besteden ze te weinig aandacht aan tieners en onderwerpen als seksuele voorlichting.

Als een multilaterale organisatie goed presteert, dan moet ze beloond worden met extra middelen. Maar doen organisaties het niet goed, dan aarzel ik niet om de bijdrage te verlagen, of in het uiterste geval, stop te zetten. In veel gevallen zullen betere monitoring en de dreiging van stopzetten van financiering al positieve gevolgen hebben op de transparantie en op de prestaties van organisaties. Dat zien we nu ook al. Ook kunnen hervormingen versneld worden ingezet.
Het beste voorbeeld hiervan is One UN. De deskundigen zijn het erover eens dat zonder druk van Nederland, het VK en Noorwegen deze belangrijke hervorming van de VN niet van de grond was gekomen. Al blijft er veel te verbeteren, dit soort successen moeten we niet wegcijferen.

Naar boven

Waarom inzetten op multilaterale organisaties?

Het palet aan multilaterale organisaties is erg divers, dat hoef ik u niet te vertellen. Net zo diverser zijn hun prestaties, en de punten waarop de organisaties onderscheidend zijn. We hebben een inventarisatie gemaakt welke organisaties op welke thema’s en in welke landen goed scoren, en waar minder.

Het zal u niet verbazen dat we daarbij vooral hebben gekeken naar de thema’s die prioritair zijn in het OS-beleid:

  • groei en verdeling
  • fragiele staten
  • gender en SRGR
  • klimaat en hernieuwbare energie

De ene keer zal blijken dat we als EU het meeste verschil maken, een andere keer is optreden in VN-verband effectiever. Het gaat om maatwerk voor specifieke situaties, die een andere keer, op een andere plek weer een andere aanpak vereisen.

UNDP is bijvoorbeeld een essentiële partner bij wederopbouw van landen waar alles verwoest is door jarenlange oorlogen. Vooral als het gaat om de opbouw van goed bestuur en een democratische rechtsstaat beschikt UNDP over veel expertise. Zo heeft de organisatie er concreet voor gezorgd dat vrouwen in Darfur hun verkrachters voor de rechter konden dagen. Ook heeft UNDP succesvolle programma’s om het aantal vrouwelijke politie-agenten sterk te vergroten. In Noord-Somalië had UNDP zelfs de primeur; daar zaten voorheen helemaal geen vrouwen bij de politie. Door het mogelijk te maken bij vrouwelijke agenten aangifte te doen, is het aantal vrouwen dat het aandurft aangifte te doen van verkrachting of huiselijk geweld toegenomen.
Maar die successen betekenen niet dat we blind zijn voor fouten van UNDP: ook zij moeten op bepaalde punten verbetering laten zien. Zo zou de organisatie veel meer focus moeten aanbrengen in haar activiteiten, actiever moeten deelnemen aan de politieke dialoog in ontwikkelingslanden en meer resultaatgericht moeten werken. Denk dat daar een rol voor Nederland is weggelegd.

Of bijvoorbeeld de Wereldbank, die ook over veel expertise beschikt en over het algemeen een van de meest effectieve multilaterale organisaties is. Dankzij de Wereldbank is bijvoorbeeld het electriciteitsnet in delen van Tanzania sterk verbeterd, uitgebreid en milieuvriendelijker gemaakt.
Verbeterpunt voor de Wereldbank is de neiging teveel met standaardrecepten te werken in plaats van maatwerk op landenniveau te leveren. Ook moet de organisatie decentraliseren, dichter bij de klant gaan zitten en veel beter samenwerken met andere donoren en lokale partners.

Dat constructieve kritiek wel degelijk positief effect kan hebben en dat we daarom onze invloed in die organisaties moeten behouden, bewijst het Multi Donor Trust Fund Soedan. De samenwerking tussen Wereldbank en VN was in het verleden problematisch, met een enorme bureaucratie, maar door regelmatig aandringen, ook van mijn kant, is dit sterk verbeterd.

Het zou te ver voeren om alle conclusies van deze inventarisatie hier op te noemen, maar ik kan lezing hiervan in de multinota (waarvan u allemaal een exemplaar kunt meenemen) van harte aanbevelen!

Naar boven

Versterken internationale positie

Dames en heren,

Ik ben ervan overtuigd dat Nederland met inzet op multilaterale organisaties zijn internationale positie kan versterken. Onze investeringen in multilaterale organisaties betalen zich niet alleen uit in effectiever opererende organisaties, maar ook in een grotere invloed op het beleid en de uitgaven van deze organisaties. Dit is een hefboomeffect: voor onze relatief kleine bijdrage krijgen we bijvoorbeeld medezeggenschap over de enorme uitgaven van een veel groter VN-apparaat. Bovendien kunnen multilaterale organisaties zaken aanpakken die te grootschalig of riskant zijn voor individuele donoren, bv. infrastructuur of de wederopbouw van landen waar jaren oorlog heeft gewoed.

Het levert ons ten slotte ook een sterkere positie op in de arena van coalitievorming. Voor Nederland, dat sterk afhankelijk is van internationale financiële betrekkingen, is dit cruciaal. Inzetten op multilaterale organisaties is dus ook in ons eigen belang.

Coalitievorming wordt ook steeds belangrijker doordat het Nederlandse aandeel in de totale ODA relatief kleiner wordt. De totale uitgaven voor ODA groeien doordat landen hun ODA-percentage verhogen, zowel binnen als buiten de EU, terwijl het Nederlandse percentage gelijkblijft. Hoewel deze trend door de crisis wellicht onderbroken wordt, is de verwachting dat daardoor in de komende jaren het Nederlandse aandeel in de totale ODA kleiner wordt.
We moeten onze positie daarom zien te handhaven via andere manieren, zoals coalitievorming en het zoeken naar gelijkgezinden. Hierbij moeten we niet alleen denken aan allang bestaande coalities, maar ook openstaan voor nieuwe (gelegenheids-)partners, vooral door de blokken zoals G77 heen. Coalities over bestaande scheidslijnen heen, bijvoorbeeld in het kader van OneUN met het VK, Noorwegen, Malawi, Mozambique en Tanzania, of met Mexico als het gaat om gender, zijn wat mij betreft voorbeelden die navolging verdienen.

De benadering van organisaties die ik zojuist heb geschetst, met scorecards en monitoring, klinkt misschien wat zakelijk. Ik denk dat er ook echt iets veranderd is de laatste jaren: in dat soort dingen zijn we terecht nuchterder geworden. Als we het niet al eerder waren, dan dwingt de crisis ons ertoe. We kunnen het ons niet veroorloven het beschikbare budget niet op de meest optimale manier te besteden. We kijken daarom naar prestaties en effecten. We eisen transparantie, verantwoording en flexibiliteit. We zijn de vrijblijvendheid wat dat betreft voorbij. Dit is een algemene trend, waar de OS zich niet aan moet (willen) onttrekken.

Zoals u weet is het mijn ambitie om de ontwikkelingssamenwerking te moderniseren. Daartoe heb ik al de samenwerking met de particuliere organisaties en met het bedrijfsleven tegen het licht gehouden. Nu doe ik dat met de multilaterale organisaties. En ik hoop daarbij op uw hulp!

Naar boven

Multilaterale samenwerking: een zaak van iedereen

Ik zie multilaterale samenwerking in het bredere kader van internationale samenwerking. Internationale samenwerking is allang niet meer een zaak van alleen regeringen. Maar het moet nog meer een zaak van iedereen worden. Ik streef naar meer samenwerking en synergie. Ook hier kan het hefboomeffect worden bereikt, want het geheel is meer dan de som der delen.

Ik ben benieuwd naar uw ideeën en behoeften op dat gebied. Hoe zou u de samenwerking en synergie binnen de internationale samenwerking willen versterken? Hoe kunnen organisaties zoals de uwe meer betrokken worden bij multilaterale ontwikkelingssamenwerking? En wat zijn uw gedachten over de hervormingen van de internationale hulparchitectuur? Vindt u bijvoorbeeld dat de macht binnen de IFI’s meer verspreid moet worden? Hoe zorgen we ervoor dat de essentiële rol van lokale maatschappelijke organisaties en bedrijven gegarandeerd wordt?

Dames en heren,

Multilaterale ontwikkelingssamenwerking kan en moet beter. Ik heb 8 speerpunten geformuleerd voor de Nederlandse inzet om de effectiviteit van de multilaterale ontwikkelingsorganisaties te vergroten.

In mijn visie is het van groot belang dat de multilaterale instellingen beter samenwerken, met elkaar, maar ook met alle relevante spelers op landenniveau, van maatschappelijke organisaties tot parlement. De hoofdkantoren zullen hun landenkantoren veel meer ruimte moeten geven, zodat zij maatwerk kunnen leveren. De kwaliteit van de landenkantoren moet ook verbeterd worden. Ontwikkelingslanden hebben geen behoefte aan projectuitvoerders, maar aan beleidsadviseurs en experts die hen kunnen helpen zelf te zorgen voor bijvoorbeeld een beter onderwijssysteem.

Ontwikkelingslanden en opkomende landen moeten daarnaast meer zeggenschap krijgen in multilateraal verband – ik heb er uitvoerig over gesproken. Maar dat betekent naast lusten ook lasten: vooral van de opkomende landen mogen we verwachten dat ze zich meer als stakeholders gaan opstellen en bijvoorbeeld een bijdrage zullen leveren aan het tegengaan van klimaatverandering en op het terrein van mensenrechten.
Ik heb hoge verwachtingen van de multilaterale organisaties, maar stel daar ook wat tegenover: de organisaties die goede resultaten laten zien, zullen beloond worden met meer ongeoormerkte, meerjarige financiering zodat succesvolle programma's kunnen worden uitgebouwd.

Ik roep u op om mee te denken en kijk uit naar uitkomsten van de workshops. Ik wens u een heel goede conferentie en zie u terug bij het afsluitende panel.

Dank u wel.

Naar boven