Presentatie van het boek ‘From War to the Rule of Law’ van Joris Voorhoeve

Toespraak | 08-10-2007

Gelegenheid: Boekpresentatie

Toespraak minister Koenders ter gelegenheid van de presentatie van het Boek
‘From War to the Rule of Law’ van Joris Voorhoeve.
WRR-seminar, Vredespaleis 8 oktober 2007

[Alleen het gesproken woord geldt]

Professor Voorhoeve, mijneer de voorzitter van de WRR, Dames en Heren,

Ik zou willen beginnen de heer Voorhoeve en de WRR heel hartelijk te danken voor dit boek. Het is hoog nodig, urgent en speelt in op een belangwekkend debat in de wereld van nu.
Wat is de toekomst van vredesoperaties? Hoe kan vredesopbouw werken? Zijn onze doelstellingen te ambitieus of onze inspanningen te gering?
Waarom doen we zo weinig aan de lessons learned? Zeer veel wordt geanalyseerd, beschreven en geconcludeerd en ik ben hen en de WRR daar zeer erkentelijk voor. Zoals professor Voorhoeve zei: “Er is immers geen belangrijker onderwerp dan oorlogs- en conflictpreventie”.

[tot dhr. Voorhoeve]

Mijnheer Voorhoeve,

U noemt uw onderzoek een bescheiden verkenning van een fenomeen, dat begint bij de staakt-het-vuren lijn en waarvan de eindbestemming een vreedzame staat met een stabiele overheid en goed bestuur dient te zijn. Ik acht uw onderzoek allerminst bescheiden.
Uw verkenning voert terug naar het jaar 1960, het jaar waarin de eerste belangrijkste VN vredesoperatie in Congo plaatsvond. En loopt door tot aan de huidige nog immer voortdurende voorbeelden, Irak en Afghanistan. Dit zijn complexe casussen.
47 Jaar later is er misschien licht aan het einde van de tunnel in Congo, maar de tunnel is lang.

Tien dagen geleden was ik nog in het Afrikaanse Grote Meren Gebied, waar men steeds tussen hoop en vrees leeft. Tussen conflict, oorlog en verkrachting -zoals nu in Kivu het geval is- en situaties van groeiende stabiliteit, zoals in Rwanda. Een gemend beeld. Mijn reis door Congo was voor mij het bewijs dat – zoals u zegt- blijvende betrokkenheid van de internationale gemeenschap bij het proces van vredesopbouw essentieel is. De daders van de verschrikkelijke mensenrechtenschendingen, met name tegen vrouwen, in Oost Congo moeten bestraft worden. We moeten samen met de regering werken aan security sector reform en aan ontwapening. Het leger mag niet vervallen in chaos en daarmee een nieuwe bedreiging voor de veiligheid van de samenleving vormen. De gewapende troepen moeten ontwapend worden en moeten re-integreren in de samenleving. En we moeten ervoor zorgen dat de regering in staat wordt gesteld om de essentiële diensten voor de bevolking te leveren. Congo is rijk aan bodemschatten; het gaat hier om een hervorming van de economische instituties, om een omschakeling van een oorlogseconomie naar vredesopbouw en een overheid die levert. Er is nu 1,2 miljard dollar per jaar beschikbaar voor MONUC, de vredesoperatie. Precies evenveel als anderhalve dag militaire inspanning in Irak. MONUC blijft wat mij betreft daar nog een aantal jaren actief. Maar dat betekent wel dat er ook de wil moet zijn om daarin te investeren, qua politieke en militaire inspanning en inderdaad Professor Voorhoeve, de politici.

U analyseert die situaties waar in het verleden wel voldoende politieke wil was en die waar dat niet het geval was helder in uw boek.

Uw verkenning is van grote waarde voor al degenen werkzaam op het terrein van vredesopbouw. Het bevat een compleet overzicht van wat er op dit terrein tot op heden heeft plaatsgevonden. Daarnaast kunnen uit de verschillende praktijkvoorbeelden lessen getrokken worden van belang om het beleid te verbeteren. Ook uw eigen betrokkenheid bij besluitvorming bij vredesoperaties in Haïti, Bosnië, Cyprus, West Sahara, Oost Congo, Albanië hebt u bij dit onderzoek in beschouwing genomen. In het bijzonder de rampzalige val van Srebrenica en het daaropvolgende bloedbad onder Bosnische mannen en jongens. Ik heb altijd groot respect gehad voor uw openheid en eerlijkheid hierover. Dat heb ik nog steeds en in herinner me onze discussie tijdens de Enquêtecommissie een paar geleden. Ik ben u nog meer dankbaar voor het feit dat u nu opnieuw het debat over stabilisatie-missies heropent.

[tot de zaal]

Dames en heren,

Zoals de heer Voorhoeve zojuist terecht stelde, leert de ervaring dat van de landen die uit conflict komen over het algemeen de meerderheid na korte periode van vrede of wapenstil weer terugvalt in conflict.

Duurzame internationale vrede gaat niet zonder een stabiele wereldorde. Het aanmoedigen van effectief functionerende rechtsstaten is daarom een belangrijke taak van buitenlands beleid en één van de prioriteiten van mijn beleid als minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Ik zal meer middelen en menskracht inzetten voor fragiele staten, waarbij vredesopbouw centraal staat. Maar ik deel ook de conclusie dat NL niet alles kan en moet doen, maar zich moet concentreren op het goed afmaken van taken die NL op zich genomen heeft. Ik voeg dan ook voorlopig geen landen toe aan de NL landenlijst. Het is al een grote uitdaging om bijvoorbeeld in Afghanistan, Sudan, de DR Congo, Burundi en Kosovo de voorwaarden voor duurzame ontwikkeling te helpen creëren. Maar de wereld kan sneller veranderen dan ik wens.

Nederland heeft als één van de weinige landen ter wereld zijn committering ten aanzien van de internationale rechtsorde neergelegd in de grondwet. Artikel 90 van de Grondwet van 1815 bepaalt dat Nederland de ontwikkeling van de internationale rechtsorde bevordert. Echter, het hulp bieden aan andere samenlevingen en staten bij herstel van rechtsorde is geenszins een eenvoudige taak.

Het gaat er daarbij in de kern om situaties van machtsvacuüm en privatisering van geweld te vermijden of te bestrijden. Robert Cooper onderscheidt in dit kader in zijn ‘Breaking of Nations’ drie typen staten:
· staten die vrijwillig een deel van hun soevereiniteit afstaan, zoals in de EU het geval is; met resterende vragen omtrent nationale identiteit van dien. Men beluistere de discussie over de uitlating van Prinses Maxima.
· ten tweede staten die juist sterke behoefte hebben hun soevereiniteit te benadrukken, te stipuleren, haast te overdrijven, zoals bij Iran; naar dit soort staten gaat terecht veel van de internationale aandacht uit; en
· ten derde staten waar gezag of soevereiniteit grotendeels ontbreekt. Cooper stelt dat er in deze tijd in feite voor het eerst sinds de negentiende eeuw sprake is van staten die je zou kunnen beschrijven als ‘terra nullius’, waar chaos overheerst. Na de fase van oorlogen tussen de volkeren is er nu vaak sprake van oorlog binnen volkeren. De internationale mechanismen schieten hier dikwijls tekort. En vooral de politieke wil. Zoals de heer Voorhoeve zojuist zo treffend zei, worden er zelden standbeelden voor vredesstichters opgericht. De Nobelprijs voor de Vrede daargelaten. Om met Cooper te spreken; het dividend op het stichten van vrede elders in de wereld is zo beperkt, dat er nauwelijks bereidheid is erin te investeren. Terwijl investeren in vrede niet alleen levens scheelt, maar ook simpelweg goedkoper en doeltreffender is dan de inzet van militaire middelen alleen.

De missie in Afghanistan laat zien dat een geïntegreerde inzet van diplomatieke, militaire en ontwikkelingsmiddelen zinvol kan zijn. Met name de civiele kant van deze missie krijgt nauwelijks aandacht in de media. Het journaal zendt liever beelden van beschietingen uit dan van gebouwde scholen en rechtbanken of van gesprekken met lokale gezagshebbers. Mede gesterkt door dit rapport zal ik ervoor zorgen dat die kant in de besluitvorming over eventuele verlenging van de missie nadrukkelijk wél wordt meegenomen. Voor mij geldt dat de mate waarin de civiele kant van de missie ruimte krijgt doorslaggevend is.

[verdeling van veiligheid]

Dames en heren,

Hét vraagstuk van de komende jaren zal een eerlijke verdeling van veiligheid zijn in onze wereldwijde risicomaatschappij. Sommigen hebben meer kans op veiligheid dan anderen en de rechtsvaardigheidsvraag van de toekomst wordt door de VN benoemd als freedom to live in dignity, maar vooral ook als freedom from fear waarbij zowel het catastrofale terrorisme als de bedreiging van massavernietingswapens als de bedreiging van falende staten worden benoemd.

De grote vraag voor de internationale gemeenschap is hoe de “ Verantwoordelijkheid om te beschermen” vorm te geven (responsibility to protect). In de rijke westerse landen heeft dat al geleid tot een nieuwe politiek, een nieuwe politieke cultuur, nieuwe aandacht voor traditioneel gewaande begrippen als weerbaarheid, de rol van de staat in het beschermen van de burgers en een herindeling van de politiek van de angst nu terrorisme ook hier grote kwetsbaarheid heeft getoond. Nieuwe vragen doen zich voor: de spanning tussen obsessies en naïviteit als het gaat om terrorismebestrijding, de afweging tussen veiligheid, schijnveiligheid en de beperking van de publieke vrijheden als het gaat om bescherming van de burgers, het vermengen in debatten over integratie, immigratie en terrorisme en de nieuwe risico’s van wantrouwen, spanning en stigmatisering zoals we nu in Nederland zien na twee politieke moorden en een periode waarin we terreur op de landsbodem ontmoeten.

De nieuwe kwetsbaarheid die veilig gewaarde burgers in het rijke westen de afgelopen ondervonden is verbonden met de exponentiele kwetsbaarheid van vele burgers in arme en falende staten in de afgelopen jaren ondervinden en wiens leven dagelijks wordt getroffen door onveiligheid, gekoppeld aan de tsunami’s van armoede, onderdrukking en marginalisering. Waar de weerbaarheid van de staat en democratische instituties onder druk staan. De internationale gemeenschap heeft hierin een verantwoordelijkheid. We kunnen onze ogen niet sluiten voor armoede, fragiliteit en fanatisme. We zullen daarin moeten optreden, hulp verlenen. Dat is makkelijker gezegd dan gedaan, zoals u in uw boek scherp analyseert.

De inspanningen van de internationale gemeenschap bij deze hulp zijn niet altijd succesvol gebleken. De verschillende praktijkvoorbeelden laten zien dat de hulp van de VN, EU, NAVO, vele andere internationale organisaties en vele donoren veelal te laat, te zwak, te kort, te verdeeld dan wel verkeerd van opzet waren. Er zijn hier veel lessen te leren. Denk aan de operatie in Irak waar aanvankelijk met een volledig verkeer instrumentarium en verkeerde bedoelingen is geopereerd. Ik deel dan ook de conclusies volledig waar het gaat om coö rdinatie en afstemming voor en na interventies.

De heer Voorhoeve pleit voor een sterkere rol voor de VN en de EU vanwege hun primair civiele benadering van veiligheidsvraagstukken. Steun aan die internationale architectuur voor vredesopbouw zal lock stock and barrel onderdeel zijn van mijn beleid, en ik zal de suggesties die hiertoe in het boek worden gedaan zeker onderzoeken. Ik sluit daarbij aan bij de niet onbelangrijke rol die Nederland op dit gebied al speelt, bijvoorbeeld met: het in de praktijk brengen en uitdragen van de 3D benadering, met name in Afghanistan; een breed en programmatisch concept van hervorming van de veiligheidssector, dus inclusief politie en justitie, bijvoorbeeld in de DRC; het Stabiliteitsfonds dat snelle financiering van activiteiten mogelijk maakt los van de vraag of deze onder de criteria voor officiële ontwikkelingshulp vallen; het werken met landenspecifieke analyses vóór en tijdens Nederlandse activiteiten in een land. Zo zal Nederland zal in het voorjaar van 2008 een conferentie organiseren, samen met het OESO/DAC en de NAVO, over de geïntegreerde en programmatische benadering van hervorming van de veiligheidssector (SSR).

De betrokkenheid van de NAVO acht ik essentieel. Ondanks alle kritiek blijft de NAVO een van de meest effectieve organisaties op het gebied van vredeshandhaving. Maar de civiele tak van deze organisatie bestaat niet. Tussen NAVO en VN bestaat nog teveel wantrouwen, juist nu bredere inzet en legitimiteit nodig is. Ik zet mij ervoor in dat te veranderen.

[succes- en faalfactoren]

Als gezegd moeten we lessen leren. Daarvoor is de inventarisatie van succes- en faalfactoren die door de heer Voorhoeve gepresenteerd wordt uitermate nuttig. Vredesopbouw is meer dan alleen een kwestie van veiligheid. Het is vele malen complexer. Vredesopbouw wordt hier geschetst als het opbouwen van een land nadat de regering, instituties, bevolking en economie zijn verwoest ten gevolge van een grootschalig gewapend conflict. Het is dan ook essentieel het antwoord te zoeken in al deze factoren, dat wil zeggen:
- herstellen van de veiligheid, maar ook
- vernieuwen van overheidsinstituties
- starten met “rule of law” programma’s
- klaarmaken voor democratie
- sociaal-economisch herstel en ontwikkeling.

Ik zou aan deze opsomming nog een element willen toevoegen, namelijk die van de transitional justice. Gezien de complexiteit geloof ik dan ook minder in een ‘one issue’ oplossing die zou bestaan uit concentratie op versterking van de rechtsstaat (‘rule of law’) alleen. De grote uitdaging van Fragiele Staten is immers dat aan de ene kant ‘alles met alles samenhangt’ en aan de andere kant de beperkte capaciteit in die landen het onmogelijk maakt alles tegelijk aan te pakken. De weg uit dit dilemma is niet van te voren, aanbodgestuurd, vaststellen waarop je je zult concentreren. De enige manier is per situatie, op grond van scherpe en continue analyse, de juiste balans te houden tussen de sporen veiligheid, bestuur en sociaal-economische ontwikkeling, en op basis daarvan scherpe prioriteiten te stellen in wat aan te pakken.

In Burundi was eind 2003, bijvoorbeeld, na het tekenen van het staakt-het-vuren tussen de belangrijkste strijdende partijen, de eerste prioriteit het ontwapenen en integreren van de voormalige rebellen om de bevolking te beschermen. Daarop zette Nederland dan ook in, met positief resultaat voor het vervolg van het vredesproces.

De Nederlandse meerwaarde is ruimer dan het bevorderen van de rechtsstaat, en fragiele staten vragen meer dan versterking van politie en justitie. Ik noem b ijvoorbeeld het terrein van de economische groei. Bekend is dat armoede en gebrek aan economische groei de statistische kansen op gewapend conflict vergroten, zoals Paul Collier heeft aangetoond. Grotere nadruk op economische groei èn op verdeling van die groei is dan ook van groot belang, juist ook in conflictgevoelige landen.

Ik zal dit nog sterker stellen: de belangrijkste bijdrage aan conflictpreventie vindt waarschijnlijk plaats via dit mechanisme. Zoals Paul Collier beargumenteert in zijn boek ‘The Bottom Million’ zouden zonder de wereldwijde Ontwikkelingssamenwerking in de afgelopen decennia de ontwikkelingslanden scherpe economische achteruitgang hebben gekend, waardoor zij zeer vatbaar zouden zijn geworden voor conflict.

De rechtsstaat kan evenmin versterkt worden zonder dat parallel enerzijds de veiligheidssituatie en anderzijds de legitimiteit en effectiviteit van het bestuur versterkt worden. Versterking van legitimiteit van bestuur behoort tot de grootste uitdagingen, zeker in een conflictgevoelige samenleving. Nederland investeert in analysemodellen die het mogelijk maken dieperliggende hervormingsprocessen in de landen zelf op te sporen en te versterken. Het gaat daarbij in wezen om versterking van het conflictoplossend vermogen van de samenleving, door de politieke balans tussen overheid en bevolking recht te trekken. Er is toenemende internationale interesse in deze benadering.

In Pakistan bijvoorbeeld heeft de Nederlandse ambassade onlangs, deels samen met de Britse DFID, een dergelijke analyse uitgevoerd, en aanknopingspunten gevonden voor een Nederlands beleid gericht op een stabiel Pakistan in een stabiele regio. De rechterlijke macht en de advocatuur zijn op dit moment in Pakistan zeker hervormingsgezinde krachten, maar een bredere inzet zal nodig zijn om de machtspositie van het leger, de scheve verdeling van macht en welvaart, en het extremisme te doorbreken. De Nederlandse inzet via het onderwijs biedt bijvoorbeeld mogelijkheden om grotere delen van de bevolking bij de ontwikkeling te betrekken en te weerhouden van extremisme. Ook investeren wij in expertise om de traditionele rechtsstelsels beter te verzoenen met universele principes.

Ook hier zijn geen standaardoplossingen. Ik heb dan ook een kleine aarzeling bij een van de aanbevelingen die wordt gedaan voor een handboek met standaarden van goed bestuur. Het probleem in conflictgevoelige landen is immers niet zozeer dat de standaarden niet bekend zijn, maar dat ze onhaalbaar zijn met de beschikbare beperkte capaciteit of draagvlak. In conflictgevoelige staten kan het ambitieniveau in eerste instantie meestal niet uitgaan boven ‘good enough governance’ dat zorgt voor essentiële publieke goederen zoals bescherming van mens en bezit, en basisgezondheidszorg en -onderwijs.

Ik zal een voorbeeld noemen. Een mogelijke standaard voor goed bestuur zou ongetwijfeld zijn dat de bevolking het recht heeft haar eigen regering te kiezen. Aangetoond is echter dat het te snel organiseren van verkiezingen in post-conflictlanden de kans op terugval in conflict vergroot. Ik noem de casus Irak. Pas wanneer de nodige ‘checks and balances’ zijn ontstaan in de samenleving, en wanneer de nodige mechanismen voor politieke in plaats van gewelddadige conflictoplossing functioneren, kunnen verkiezingen bijdragen aan meer inspraak van de bevolking in de wijze waarop ze bestuurd worden.

Ten slotte wil ik nog één zorg met u delen, die in de aanbevelingen niet aan de orde komt, en dat is de vraag hoe een einde gemaakt kan worden aan de ernstige schendingen van de rechten van vrouwen in conflictgevoelige landen en situaties. Ik heb onlangs in het Oosten van de DR Congo verschrikkelijke situaties gezien. VN Resolutie 1325 over vrouwen en conflict is geduldig, maar er moet veel meer uitvoering aan gegeven worden. Ook hier zie ik een taak voor Nederland, op grond van de noodzaak van verbetering en van de bestaande Nederlandse expertise ten aanzien van ‘vrouwen en ontwikkeling’.

[bundeling van Nederlandse krachten]

Dames en heren,

In het onderzoek wordt de slotconclusie getrokken dat het vestigen van rule of law na burgeroorlogen after (civil) wars als volgt kan worden samengevat: de inzet is te weinig, te kort, te gefragmenteerd en te buitenlands. Tegelijkertijd zijn vredesopbouwprojecten noodzakelijk om humanitaire redenen. Deze conclusie wil ik van harte ondersteunen. Vredesinterventies zijn van grote waarde.

Er dient in een vroeg stadium dient opgetreden te worden. Het momentum dient niet verloren te gaan door trage besluitvorming. Meteen na het beëindigen van het conflict dient de orde en veiligheid hersteld te worden. De internationale gemeenschap dient te handelen door het sturen van de vereiste experts. Van te voren dient men ervan doordrongen te zijn dat voor het bereiken van de gewenste resultaten een langdurige betrokkenheid noodzakelijk is. De reeds op handen zijnde voor-selectie (en training) van de mensen t.b.v. de EVDB-missie naar Kosovo is een voorbeeld van vroegtijdig Nederlands optreden.

In de richting van de heer Voorhoeve wil ik zeggen dat ik samen met mijn collega’s werk aan een rapport inzake falende staten, om de Nederlandse inzet beter te bundelen zoals u ook vraagt. Als vervolg op de notitie Wederopbouw na gewapend conflict. Hierbij zijn ook de ministeries van Justitie, BZK en OCW betrokken worden. Zodoende wordt het ministerie van Justitie actief betrokken bij internationale rechtshervorming en training, BZK bij het geven van advies en training aan politie, en Onderwijs bij het opzetten van academische instituten in Nederland o.g.v. internationale hervorming van de rechtsorde.

Nederland heeft met betrekking tot veiligheid en ontwikkeling haar beleid vormgegeven in de brede definitie van het begrip Security Sector Reform (SSR), waarvan de Rule of Law één onlosmakelijk onderdeel vormt. Nederland verstaat onder SSR de hervorming van alle instanties die zich met veiligheid bezighouden, alsmede democratische controle. Daarvan maken ook de justitiele en politiële keten deel uit.

[ten slotte]

Zoals het boek van de heer Voorhoeve helder blootlegt, laat de praktijk zien dat er geen blauwdruk bestaat voor succesvolle interventies. Uw boek heeft een nuttige opsomming van factoren waarmee de kans op slagen verbeterd kan worden. In dat opzicht is het een buitengewoon nuttige bijdrage aan het debat en het beleid.

Wat mij betreft ligt daarin de nadruk op fragiele staten. Als gezegd is dit is een van de vier prioriteiten van mijn beleid. Het bevorderen van goed bestuur en weerbare instituties, ook economische, moet fragiliteit voorkomen en daarmee uiteindelijk vredesinterventies overbodig maken.

Ik dank u.