Kamerbrief inzake beantwoording vragen van het lid Irrgang over 'Steun aan Burundi'
Graag bied ik u hierbij de antwoorden aan op de schriftelijke vragen gesteld door het lid Irrgang over “Steun aan Burundi”. Deze vragen werden ingezonden op 1 december 2008 met kenmerk 2008Z08117/2080906670.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
Antwoorden van de heer Koenders, minister voor Ontwikkelingssamenwerking op vragen van het lid Irrgang (SP) over “Steun aan Burundi”.
Vraag 1
Wat is uw reactie op het artikel “Gevangen omwille van de vrede”?
Antwoord
De arrestatie van Alexis Sinduhije en anderen heeft mijn volle aandacht. In mijn contacten met de Burundese regering, eerst middels een gezamenlijke brief met de Noorse Minister Solheim en tevens recentelijk in een speciaal gearrangeerd gesprek van Minister Solheim en mijzelf met President Nkurunziza, heb ik geen misverstand laten bestaan over het belang van politieke ruimte voor alle politieke partijen en bewegingen en een vrije pers, zeker in het licht van de verkiezingen die gepland zijn voor 2010. Daarnaast heeft de EU gezamenlijk bij de President gedemarcheerd en een verklaring overhandigd, waarin duidelijk wordt aangegeven dat de arrestaties niet passen bij de democratische en pluralistische beginselen, die ten grondslag liggen aan het partnerschap tussen de EU en Burundi.
Vraag 2
Vindt u de arrestatie van de heer Sinduhije getuigen van “de opbouw van een rechtsstaat” in Burundi? 2) Zo ja, kunt u dit toelichten? Zo neen, welke consequenties verbindt u hieraan?
Antwoord
De internationale gemeenschap, waaronder Nederland, ondersteunt Burundi bij de opbouw van de rechtstaat. Gezien de recente dramatische geschiedenis van Burundi is het evident dat dit een proces van vallen en opstaan is. Ik ben het met u eens dat de arrestatie van de heer Sinduhije geen positieve ontwikkeling is (zie mijn antwoord op voorgaande vraag). Ik heb mede hierom de Mensenrechtenambassadeur gevraagd om Burundi te bezoeken ((13-17 december 2008). Hij heeft op 14 december 2008 Alexis Sinduhije in de gevangenis opgezocht en zijn zaak aangekaart in zijn gesprekken met de Burundese autoriteiten.
Vraag 3
Kunt u bevestigen dat het Burundees Constitutioneel Hof op 5 juni 2008 22 parlementariërs heeft uitgesloten van het parlement? Kunt u ingaan op de kritiek die door diverse rechtsspecialisten, waaronder Stef Vandeginste van de universiteit van Antwerpen, op deze beslissing is geuit? 3) Deelt u de opvatting dat deze gang van zaken door het Burundese constitutionele hof ongrondwettelijk is? Zo neen, waarom niet? Zo ja, welke conclusies verbindt u hieraan?
Antwoord
Ja, ik heb van de afzetting op 5 juni 2008 van 22 parlementariërs vernomen alsmede de kritiek hierop van Human Rights Watch en de rechtsspecialist Stef Vandeginste. Zoals uit deze kritieken blijkt, kunnen er grote vraagtekens worden gezet bij de wijze waarop dit is gebeurd. Hoewel het niet aan mij is om een uitspraak te doen over het al dan niet grondwettelijke karakter van deze gang van zaken, heb ik er in mijn gesprekken met de Burundese autoriteiten ten tijde van mijn reis (26-28 juni 2008), geen misverstand over laten bestaan dat dergelijke beïnvloeding onacceptabel is.
Vraag 4
a) Kunt u aangeven waarom, nadat op 5 juni 2008 het Constitutioneel Hof 22 parlementariërs (op ongrondwettelijke wijze) heeft uitgesloten van het parlement, u vervolgens op 26 juni 2008 hebt besloten om de Nederlandse algemene begrotingssteun aan Burundi uit te breiden?
b) Waarom heeft u gekozen de extra hulp middels algemene begrotingssteun te geven en niet op een andere manier of via een ander kanaal? Kunt u aangeven op welke wijze wordt gecontroleerd dat de door u toegezegde € 4,5 miljoen algemene begrotingssteun ook daadwerkelijk gebruikt wordt door de Burundese overheid voor kwetsbare groepen?
Antwoord
De enige fragiele staat waar Nederland begrotingssteun aan geeft, is Burundi. Deze begrotingssteun wordt niet op dezelfde basis gegeven als de begrotingssteun aan de reguliere partnerlanden. De begrotingssteun wordt in een fragiele staat zoals Burundi aangewend om per direct bij te dragen aan de stabiliteit in een land waar de overheid nog in opbouw is. Bij vertraging is terugval in conflict zeer waarschijnlijk!
Het besluit om begrotingssteun te geven aan een land als Burundi brengt uiteraard risico’s met zich mee. Daarom wordt de vinger hier zeer nauw aan de pols gehouden en wordt door de Nederlandse en Noorse Regeringen, de Wereldbank en de EU zeer veel tijd gestoken in de opbouw van de fragiele staat Burundi. Daarbij is begrotingssteun overigens slechts één van de hulpmodaliteiten. Toch ben ik, met andere donoren, van mening dat ook het geven van steun aan de begroting van de Burundese regering noodzakelijk is en een verantwoord risico vormt. Juist regeringen in een post-conflict situatie moeten versneld in staat worden gesteld lopende kosten te kunnen betalen, zoals ambtenarensalarissen en apparaatskosten, om onrust te voorkomen en bestedingen in sociale sectoren te kunnen uitvoeren. Nederland en Noorwegen geven deze begrotingssteun in een co-financiering met de Wereldbank. Op deze wijze kan worden aangesloten op de eisen die de Wereldbank stelt op het terrein van bijvoorbeeld modernisering van de wetgeving, verbetering van overheidsbestedingen en privatisering, maar vooral ook ten aanzien van de sterke controle op de uit te geven fondsen.
Sinds de Ronde Tafelconferentie van mei 2007 trekken Nederland en Noorwegen op verzoek van Burundi gezamenlijk op als “co-parrains of peetouders” van Burundi, De reden waarom ik, evenals mijn Noorse collega, de Wereldbank en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank, heb besloten om extra begrotingssteun te geven, is het gevolg van het feit dat ook Burundi in 2008 hard is geraakt door de gestegen voedsel- en olieprijzen. De gehele Burundese begroting moest daarop halverwege het jaar worden aangepast. Ik heb in mijn gesprekken met de Burundese Minister van Economie, Financiën en Internationale Samenwerking aangegeven dat dit geld bij voorkeur moest worden aangewend voor een sociaal vangnet voor de meest kwetsbare groepen en dat dit de manier is waarop Nederland zeker wil stellen dat begrotingssteun direct wordt gebruikt ter bescherming van zij die door de crisis worden getroffen. In nauw overleg met de Minister is afgesproken dat de extra ondersteuning met name bij de opvang en reïntegratie van terugkerende vluchtelingen terecht moet komen. Mede als gevolg van afspraken tussen Tanzania en Burundi zijn in vergelijking met 2007 twee keer zoveel vluchtelingen teruggekeerd naar Burundi. Nederland heeft de afgelopen jaren deze opvang medegefinancierd. Ik acht het van groot belang dat de reïntegratie van deze kwetsbare groep in de Burundese samenleving blijft doorgaan. De Burundese regering heeft daarin een taak, maar wordt daarin bijgestaan door de UNHCR aan wie ik voor dit doel na een gesprek met de VN Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen Guterres eveneens een extra bijdrage van EUR 1 miljoen heb gegeven, aanvullend op de reeds gegeven EUR 3 miljoen. De samenwerking tussen de Burundese regering en VN organisaties vindt plaats in de overgangsfase van humanitaire (nood) hulp naar reguliere ontwikkelingssamenwerking.
Nederland overlegt samen met andere donoren, zoals de Europese Commissie en Noorwegen, regelmatig met de Burundese regering over de technische en politieke aspecten van de Burundese begroting. De uiteindelijke keuze van bestedingen ligt uiteraard bij de Burundese regering, maar de donoren, ook Nederland, laten niet na zich uit te spreken over bepaalde zorgelijke ontwikkelingen als daartoe aanleiding is.
Controle
Controle op de besteding van de extra hulp gebeurt op verschillende manieren. Zoals hiervoor reeds werd aangegeven, biedt de methode van co-financiering met de Wereldbank extra waarborgen. Zo constateerde het IMF in 2007 onregelmatigheden bij bepaalde overheidsbestedingen. Op basis van deze bevindingen hebben de Wereldbank en Nederland besloten de begrotingssteun voorlopig aan te houden. De Burundese regering heeft daarop een aantal maatregelen genomen, waarna de begrotingssteun door de Wereldbank, Nederland en Noorwegen kon worden overgemaakt. Ook heb ik na constatering van de uitdagingen op het gebied van Public Finance Management besloten technische assistentie via het IMF aan te bieden, die de Burundese Minister van Economie, Financiën en Internationale Samenwerking helpt bij de modernisering van de begrotingscyclus.
De donoren hebben geregeld overleg met de Minister van Economie, Financiën en Internationale Samenwerking in het kader van het zogenoemde Cadre de Partnenariat. Ook houdt Nederland via contacten in het veld (met o.a. UNHCR) in de gaten of de terugkerende vluchtelingen adequaat worden opgevangen. Bovendien voert Nederland hierover geregeld overleg met het Ministerie van Solidariteit, dat eerstverantwoordelijke is voor terugkerende vluchtelingen en ontheemden, en zoals gezegd het Ministerie van Economie, Financiën en Internationale Samenwerking.
De inkomsten uit belastingen zijn momenteel volstrekt ontoereikend om de basistaken van de Burundese regering te kunnen uitvoeren. Uiteraard moet worden gewerkt aan verbetering van de bestedingen en het verbeteren van de belastingsdienst. Burundi bereidt wetgeving voor die de belastingdienst moet aanpassen aan de standaarden van de East African Community.
Vraag 5
Kunt u bevestigen dat Burundi in 2009 € 10,7 miljoen algemene begrotingssteun zal krijgen van de Nederlandse regering? Zo ja, kunt u aangeven waarom u van mening bent dat de Burundese regering- mede in het licht van het bovenstaande- voldoende vooruitgang laat zien op het gebied van de hervormingsagenda en op het gebied van politieke stabiliteit? Welke (concrete) resultaten zijn inmiddels geboekt? 5) Op welke wijze wordt gecontroleerd of de algemene begrotingssteun ook daadwerkelijk effectief besteed wordt?
Antwoord
Tijdens de Ronde Tafelconferentie van 2007 heb ik in principe voor 4 jaar begrotingssteun á USD 13 miljoen per jaar toegezegd in een co-financiering met de Wereldbank. Het exacte bedrag in Euro is afhankelijk van de dan geldende wisselkoers. De voorwaarden voor begrotingssteun in een fragiele staat zijn een tekort aan eigen inkomsten om de lopende kosten op de begroting te dekken, uitvoering van een hervormingsagenda, een minimum aan politieke stabiliteit en een (multilaterale) partner bij wie kan worden aangesloten.
Dankzij de begrotingssteun heeft de Burundese overheid de salarissen van de ambtenaren en de apparaatskosten kunnen betalen en daarmee de basisdiensten voor de Burundese burger kunnen verzorgen. Dit bevordert de (politieke) stabiliteit en stelt Burundi in staat meer en meer de touwtjes zelf in handen te nemen. Langzamerhand werkt de Burundese regering, met de internationale hulp, aan strategieën op sectoraal niveau. Hierbij zijn zeker resultaten geboekt, zoals binnen de gezondheidssector, het onderwijs, het leger en de politie.
Controle op resultaten gebeurt middels de reguliere monitoringsactiviteiten van de Wereldbank en het IMF, die de Burundese overheidsfinanciën continue monitoren en daarbij advies geven. Deze internationale instellingen hebben de juiste expertise in huis om zowel de Burundese regering te adviseren als ook de donoren uitleg te geven over huidige en toekomstige hervormingen. Nederland is voortdurend in overleg met deze instellingen en coördineert met andere donoren de inzet van deze financiële instellingen. Uiteraard dient de Burundese regering te worden aangesproken door de lokale controlerende instellingen, zoals de Burundese Algemene Rekenkamer, de budgetcommissies van de Senaat en de Nationale Assemblee, maar ook de media en ngo’s spelen een belangrijke rol in de controle op de besteding van de openbare middelen.
Vraag 6
Kunt u toelichten waarom u van mening bent dat de gevoerde politieke dialoog met de Burundese overheid effectief is? Kunt u tevens aangeven waarom u van mening bent dat zonder het geven van algemene begrotingssteun geen (effectieve) politieke dialoog zou kunnen worden gevoerd met de Burundese overheid?
Antwoord
Een dialoog met een partnerland is geen keuze, maar een vanzelfsprekendheid. Nederland voert, samen met andere internationale partners, op allerlei niveaus een dialoog met de Burundese regering. Mijn bezoeken aan Burundi in mei 2007 (Rondetafelconferentie) en in juni 2008 moeten ook in dat licht worden gezien. Daarnaast heb ik diverse bilaterale overleggen gehad met onder meer de President en de Minister van Buitenlandse Zaken en marge van internationale bijeenkomsten. In Burundi zelf voert Nederland regelmatig de dialoog met andere partners in het kader van de Groupe de Coordination de Partenaires en de EU Art. 8 dialoog.
Begrotingssteun in een post-conflictland / fragiele staat als Burundi is in de eerste plaats bedoeld om de stabiliteit van het land te bevorderen (zie ook mijn antwoorden op vragen 4 en 5). Begrotingssteun is overigens geen voorwaarde voor het voeren van een politieke dialoog, maar vergemakkelijkt deze wel. Deze vorm van hulp biedt bij uitstek de mogelijkheid de Burundese overheid direct op haar verantwoordelijkheden aan te spreken. Een regering die voor haar begroting voor meer dan de helft afhankelijk is van buitenlandse bijdragen, zal zeker geneigd zijn open te blijven staan voor dialoog. Daarbij is het uiteraard niet de bedoeling de soevereiniteit van de Burundese regering aan te tasten, maar te benadrukken dat uitwisseling van ideeën en expertise uiteindelijk moet leiden tot verbetering van overheidsbestedingen en de vermindering van donorinspanningen.
Vraag 7
Kunt u aangeven of u van mening bent dat de Wereldbank voldoende en effectief toeziet op de financiële uitgaven van de Burundese commissie die belast is met het demobilisatie-, ontwapenings- en reïntegratieprogramma, de CNDRR? Zo ja, kunt u toelichten waarom u dit vindt en daarbij in het bijzonder ingaan op het feit dat de Wereldbank (het Multi-Country Demobilization and Reintegration Program, MDRP) op 24 september 2008 tijdens een donorconferentie beweerde niet op de hoogte te zijn (geweest) van fraude bij het CNDRR en op het auditrapport dat hierover op 16 juli jl. is verschenen van de hand van de Burundese inspectiedienst “malversations secretariat executif CNDRR”? 6) Zo neen, welke consequenties verbindt u hieraan?
Antwoord
Het houden van financieel toezicht is in de eerste plaats een taak van de Burundese overheid, die hier met de Wereldbank strikte afspraken over heeft gemaakt. De Wereldbank voert periodiek controles uit. De Burundese overheid heeft met het auditrapport bewezen scherp de vinger aan de pols te houden. De Wereldbank heeft adequaat gehandeld toen de fraude door de Secrétaire Exécutif aan het licht kwam. Het rapport werd eind september door de Wereldbank en de donoren ontvangen, waarna ogenblikkelijk de interne auditdienst van de bank op de zaak is gezet. De Secrétaire Exécutif is dan ook op 11 november uit zijn functie ontheven. De Wereldbank heeft bij het aankaarten en afhandelen van deze zaak steeds volledig open kaart gespeeld met de donoren.
De ontdekking van de fraude binnen het CNDRR heeft geresulteerd in een nieuwe opzet voor het toekomstige DDR programma, dat momenteel ontworpen wordt. Het nieuwe programma zal niet meer direct uitgevoerd worden door het secretariaat van het CNDRR. De Wereldbank en de Burundese overheid werken nieuwe beheersmodaliteiten uit.
Vraag 8
Bent u van mening dat het wenselijk is om, evenals de Belgische overheid, een demarche te ondernemen bij de Wereldbank teneinde opheldering over deze zaak te krijgen en om tevens te kijken hoe het MDRP effectiever ingevuld zou kunnen worden? Bent u van mening dat het wenselijk is dat er een algemene evaluatie van het MDRP komt, bij voorkeur voordat aan de derde fase van het MDRP in Burundi wordt begonnen? Zo neen, waarom niet? Zo ja, welke stappen gaat u hiervoor ondernemen en wanneer?
Antwoord
De Belgische overheid is vooralsnog niet van plan een officiële demarche uit te voeren bij de Wereldbank. Met de disciplinaire maatregelen die de Burundese overheid en de Wereldbank hebben genomen, is voor Nederland de fraudezaak afgehandeld.
Begin 2009 staan een tweetal evaluaties op het programma. Ten eerste voeren alle nationale overheden van de Grote Merenlanden die onder het MDRP vallen hun eigen evaluaties uit naar het functioneren van het MDRP in hun land. Zo ook Burundi. Ten tweede zal de Wereldbank een externe evaluatie laten uitvoeren naar het beheer en de inrichting van het MDRP. Ten slotte hebben de donoren, waaronder Nederland, zich uitgesproken voor een (derde) externe evaluatie naar de effectiviteit van het MDRP als geheel. De modaliteiten voor een dergelijke evaluatie worden momenteel besproken. Hoewel de geleerde lessen uit deze evaluaties uiteraard meegenomen zullen worden bij de implementatie van de derde fase DDR, is het niet wenselijk nu te wachten met het opzetten van het programma. De stand van zaken in Burundi – zeker na de Verklaring van Bujumbura 4 december, waarbij de Palipehutu-FNL en de regering overeen zijn gekomen zo spoedig mogelijk tot demobilisatie over te gaan - vraagt om een snel uitrollen van DDR. Bovendien heeft het MDRP zich binnen de moeizame context van de Grote Merenregio steeds een betrouwbare partner getoond en indrukwekkend werk afgeleverd. Tussen 2002 en 2008 zijn bijna 300.000 mensen in zeven landen gedemobiliseerd.
Vraag 9
Bent u, gezien de conclusies van het audit rapport, van mening dat het Demobilisatie, ontwapenings- en reïntegratieprogramma in Burundi voldoende functioneert? Zo ja, kunt u dit toelichten en tevens aangeven welke partij in Burundi belast is met het reïntegratieproject? Zo neen, waar ligt dit volgens u aan en welke conclusies verbindt u hieraan?
Antwoord
Het bestaande DDR- programma in Burundi is minder voorspoedig gelopen dan gehoopt. Tot nu toe is zo’n 45% van de beoogde caseload ex- militanten gedemobiliseerd. De vrij langzame afwerking van DDR ligt niet alleen aan de kortere looptijd van het programma in vergelijking tot de buurlanden, maar vooral aan de context waarbinnen het programma moest opereren (zoals het grondwettelijke voorschrift van een specifieke etnische verdeelsleutel tussen Hutu’s en Tutsi’s binnen de strijdkrachten en politie). Dit maakte het selecteren van te demobiliseren strijders nog lastiger en tijdrovender. Ook werden tijdens het DDR- proces de salarissen voor militairen en politiemensen verregaand verhoogd, wat in combinatie met de slechte economische situatie in Burundi het enthousiasme voor demobilisatie aanzienlijk deed afnemen. De derde fase DDR wordt momenteel verder uitgewerkt.
Vraag 10
Kunt u, mede gezien de stijging van het aantal martelingen de afgelopen paar jaar door de Burundese politie, aangeven of u van mening bent dat de hervorming van de veiligheidssector effectief is? 7)
Antwoord
Het streven naar een intensivering van de samenwerking met de Burundese overheid is juist bedoeld om deze problemen aan te pakken. Voor zowel leger als politie is hiertoe een aantal concrete projecten geïdentificeerd op het terrein van gedragsverandering waaronder het vergroten van bekendheid met en respect voor de mensenrechten. Nederland beoogt op dit terrein ook samen te werken met andere donoren, zoals België.
Voor het tegengaan van martelingen door de politie is relevant te vermelden dat de Nationale Assemblee van Burundi onlangs een verbod op marteling heeft aangenomen in het kader van de nieuwe Strafwet (Code Pénal). De Senaat moet de nieuwe strafwet nog wel aannemen, alvorens deze in werking kan treden. Nederland geeft bij de Burundese overheid aan dat foltering nimmer geoorloofd is en ziet deze wet als een stap in de goede richting.
Vraag 11
Kunt u aangeven welke concrete voorbereidingen en stappen door de Burundese overheid worden genomen om de geplande verkiezingen in 2010 eerlijk en transparant te laten verlopen? Is er bijvoorbeeld al een onpartijdige kiescommissie geïnstalleerd? Zo neen, wat is uw oordeel hierover?
Antwoord
Nederland en ook de rest van de internationale gemeenschap dringen aan op tijdige organisatie van eerlijke en vrije verkiezingen. Nederland zal er op aandringen dat de overheid zo spoedig mogelijk de voorbereiding van de verkiezingen ter hand neemt.
Tot dusverre is er nog geen kiescommissie geïnstalleerd. In samenwerking met gelijkgezinde internationale partners dringt Nederland er bij de Burundese autoriteiten op aan dat er alleen leden zullen worden benoemd van wie de onafhankelijkheid en onpartijdigheid boven elke twijfel verheven is.