Energie in het buitenlands beleid
Gelegenheid:Energie en het buitenlands beleid
door Maxime Verhagen, minister van Buitenlandse Zaken,
en Maria van der Hoeven, minister van Economische Zaken
[Inleiding]
In het tijdsbestek van één generatie is onze energiebehoefte dramatisch gestegen.
In de afgelopen vijftig jaar verdubbelde de energieconsumptie al en de verwachting is dat de vraag naar energie in 2030 nog eens 50% hoger zal liggen dan nu het geval is.
Deze stijging is voor een groot deel toe te schrijven aan de opkomst van economieën als China en India, die een halve eeuw geleden nog maar een minimaal aandeel hadden in de mondiale vraag naar energie. China en India zijn samen verantwoordelijk voor 45% van de stijgende vraag naar energie, terwijl in de OESO-landen de vraag zo’n 20% toeneemt. Overigens souperen de OESO-landen nog steeds ruim de helft van alle energiebronnen op.
[Betoog]
Olie en gas zijn inzet van een groot geopolitiek spel. De spelers, producenten en consumenten van energie, spelen dat spel echter ieder volgens hun eigen regels. De scramble for resources mag misschien het welbegrepen eigenbelang van naties op korte termijn dienen, vanuit internationaal oogpunt is het een onwenselijke ontwikkeling die het fundament van de wereldeconomie, de vrije markt, aantast. Voor regeringen die de mensenrechten op grote schaal schenden, is het aantrekkelijk om in zee te gaan met partners die geen lastige politieke vragen stellen en het minder nauw nemen met een duurzaam investeringsklimaat. Landen als Soedan en Birma krijgen zo de mogelijkheid de internationale gemeenschap te verdelen.
In dit artikel betoog ik dat de Europese Unie een stevig beleid, zowel intern als extern, moet voeren om de doelstellingen van haar energiebeleid (een sterke concurrentiepositie van het bedrijfsleven, duurzaamheid en energievoorzieningszekerheid) te behalen. Ook voor Nederland is het buitenlands beleid instrumenteel bij het uitvoeren van het energiebeleid, dat zich eveneens richt op markt, milieu en zekerheid. Omgekeerd kan het energiebeleid, door middel van het bevorderen van marktwerking, rechtsbescherming en de diversificatie van bronnen, bijdragen aan het in stand houden van een onafhankelijk buitenlands beleid.
[De politisering van energie]
Over energie spreken we niet langer uitsluitend in economische termen. (Geo-) politieke ontwikkelingen hebben het strategisch belang van energie vergroot. Door de bevolkingsgroei en de opkomst van snel groeiende economieën is de energieconsumptie explosief gestegen, en het einde is nog niet in zicht. Omdat er vooralsnog geen snel inzetbaar alternatief voorhanden is, moeten fossiele brandstoffen –olie, gas en kolen- grotendeels in deze toegenomen vraag voorzien. De groep aanbieders wordt geleidelijk echter steeds kleiner. Olie en gas zullen de komende decennia in toenemende mate afkomstig zijn uit het Midden-Oosten, Rusland, de Kaspische regio, en Noord- en West-Afrika. In de jaren negentig is te weinig geïnvesteerd in vervanging en uitbreiding van productiecapaciteit. Doordat de productie is achtergebleven bij de sterk toegenomen vraag is een krapte ontstaan in de energiemarkt. In veel landen staan de olie- en gasleveranciers onder directe controle van de staat, waarmee energie een zaak van overheden is geworden. Zo draaide Rusland in de winter van 2006 de gaskraan dicht na een prijsconflict met Oekraïne. Dit voorval heeft diepe indruk gemaakt: opeens werd voor velen de kwetsbaarheid van de energietoevoer duidelijk.
Energie is dus politiek. Naast de betrokkenheid van energieministers is ook de betrokkenheid van ministers van Buitenlandse Zaken, en de rol van het buitenlands beleid in het algemeen, evident. Ga maar na: tenzij een land zelfvoorzienend is, hangt de energievoorziening van een land altijd af van andere landen – dit alleen al verbindt het energiebeleid met het buitenlands beleid. Omdat energie nu eenmaal essentieel is voor economische groei en welvaart is het een belangrijke taak van de overheid om een onafgebroken levering van energie te waarborgen, in samenwerking met het bedrijfsleven. Energievoorzieningszekerheid en energieveiligheid staan daarom hoog genoteerd op de buitenlandspolitieke agenda.
Hoe dragen we zorg voor een effectief energiebeleid, zonder daarbij de onafhankelijkheid van ons buitenlands beleid in de waagschaal te stellen? We moeten dat op twee niveaus doen: Europees èn nationaal. Op Europees niveau kunnen zaken worden geregeld die goed zijn voor alle lidstaten, terwijl op nationaal niveau zaken tot stand kunnen komen die goed zijn voor de energievoorziening van Nederland èn van Europa.
[Europees energiebeleid]
Alleen in Europees verband kunnen wij op voet van gelijkwaardigheid spreken en onderhandelen met grote spelers op de energiemarkt. Zevenentwintig landen kunnen veel effectiever een vuist maken dan lidstaten afzonderlijk, en tegelijkertijd voorkomen dat ze tegen elkaar worden uitgespeeld. Ook voor Nederland geldt dat de Europese Unie het meest natuurlijke verlengstuk is van de Nederlandse belangen. Wij zijn dan ook voorstander van een krachtig Europees energiebeleid. Ook zou energievoorzieningszekerheid als een strategisch doel van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid van de EU moeten worden aangemerkt. Weliswaar is de Unie op het gebied van energie een vragende partij, maar op andere vlakken heeft zij andere landen juist veel te bieden. De EU zou “energie” dan ook beter moeten verankeren in haar discussies en contacten met andere landen. Ook energieveiligheid, allereerst de bescherming van transportroutes en kritische infrastructuur, verdient meer aandacht, overigens ook binnen de NAVO.
Tijdens de Voorjaarstop van 2007 zijn de EU-regeringsleiders een “ Energiebeleid voor Europa” overeengekomen, met drie hoofddoelstellingen, die onderling samenhangen: een sterke concurrentiepositie (marktwerking), duurzaamheid en energievoorzieningszekerheid.
(Marktwerking)
Marktwerking en vrije handel vormen de beste garantie op een gelijk speelveld. De EU probeert die principes ook buiten de Unie tot gemeengoed te maken, zoals bijvoorbeeld in de WTO en door middel van het Energiehandvest. Dat is niet vanzelfsprekend: een aantal spelers buiten de EU zou het liefst de toeleveringsketen zoveel mogelijk willen monopoliseren. Waar het principe van marktwerking wordt nageleefd, kunnen Europese bedrijven op gelijkere voet concurreren met bedrijven uit derde landen. Ook binnen de eigen grenzen streeft Europa naar meer marktwerking. Een beter functionerende interne markt leidt tot lagere prijzen en meer keuzevrijheid voor de consument. Ook de voorzieningszekerheid wordt versterkt door meer handel binnen de Unie. Geï mporteerde energie wordt dan immers toegankelijk voor alle lidstaten.
(Duurzaamheid)
Duurzaamheid van onze energievoorziening is een tweede belangrijke doelstelling. De gevolgen van klimaatverandering manifesteren zich overal ter wereld. Om klimaatverandering het hoofd te bieden, zullen we drastisch moeten ingrijpen in ons patroon van energieconsumptie: we moeten minder en anders energie gaan gebruiken. Zo hebben we afgesproken dat het Europese energieverbruik in 2020 20% efficiënter zal moeten zijn en dat in datzelfde jaar 20% van deze consumptie uit hernieuwbare energie zal moeten bestaan. Europa heeft daarmee visie en leiderschap getoond en duidelijke keuzes gemaakt.
De overgang naar een meer duurzame energiehuishouding is niet alleen een antwoord op de groeiende klimaatproblemen, maar zorgt ook voor een vergroting van onze energievoorzieningszekerheid.
(Energievoorzieningszekerheid)
Die voorzieningszekerheid is nog een grote uitdaging voor de Unie. De EU wordt immers steeds afhankelijker van de invoer van olie en gas. Voor olie groeit de importafhankelijkheid van 76% in 2002 naar 94% in 2030. Voor gas gaat het om een toename van 49% in 2002 naar 81% in 2030. Om deze uitdaging het hoofd te bieden zal de EU visie, leiderschap en onderlinge solidariteit moeten tonen. We zoeken naar praktische oplossingen, waarbij samenwerking en diversificatie sleutelbegrippen zijn.
Samenwerking is een essentieel instrument, en ook vanzelfsprekend. De wederkerigheid in de relatie tussen energieproducenten en energieconsumenten is nu eenmaal een gegeven: producerende landen hebben behoefte aan een afzetmarkt, en consumerende landen zijn voor hun aanvoer aangewezen op de productie van buiten het eigen grondgebied. Neem de relatie met Rusland. Europa betrekt een kwart van zijn olie, en meer dan een kwart van zijn gas uit Rusland. Tweederde van Gazprom’s winst in 2006 was afkomstig uit de EU. Kortom: Rusland en Europa hebben elkaar nodig als het om energie gaat.
Diversificatie is een tweede belangrijk instrument. De EU streeft naar een verbreding van de keuzemogelijkheden waar het de aanvoer van energie betreft. Nu komt de overgrote meerderheid van het geïmporteerde gas uit Rusland, Noorwegen en Algerije. Daar zouden we een significante toevoer vanuit Centraal-Azië en de Golfregio aan toe moeten voegen. Met name Nabucco heeft de potentie twee vliegen in één klap te slaan: deze pijpleiding kan zorg dragen voor extra aanvoer van gas dat ter beschikking komt van bedrijven en gezinnen in Europa, en tegelijkertijd wordt er een directe verbinding gemaakt met de Centraal-Aziatische regio.
[Nederlands energiebeleid en buitenlands beleid]
De doelstellingen van het Europees energiebeleid gelden natuurlijk ook voor Nederland: ook wij willen een duurzame energiehuishouding die minder afhankelijk is van olie en gas, die ons energievoorzieningszekerheid biedt en die uitgaat van een goed functionerende markt.
Nederland onderscheidt zich van de andere EU-lidstaten doordat ons land nog eigen gasvoorraden heeft. Onze ‘importafhankelijkheid’ bedraagt dan ook slechts 30% ten opzichte van het EU-gemiddelde van 50%. Nederland heeft zich bovendien ten doel gesteld de gasrotonde voor Noordwest-Europa te worden. Dat betekent dat wij in toenemende mate gas zullen gaan importeren voor distributie binnen de Noordwest-Europese markt, bijvoorbeeld naar het Verenigd Koninkrijk, dat zelf nagenoeg geen gas meer heeft.
Om ons profiel als energieknooppunt te versterken, bedrijft Nederland op verschillende manieren energiepolitiek, in aanvulling op het Europese beleid. Zo gaan we het gesprek aan met olie- en gasproducerende landen, óók over goed bestuur, transparantie en non-discriminatie van bedrijven, om zo een gunstiger investeringsklimaat te bewerkstelligen. We proberen structurele relaties tot stand te brengen om tot samenwerking te komen tussen olie- en gasmaatschappijen uit Nederland en (staats)bedrijven uit producerende landen. Het uiteindelijke doel is het vergroten van de toegang tot exploitatiemogelijkheden, het mogelijk maken van investeringen en de uitgifte van concessies. De recente overeenkomst tussen Gazprom en de Gasunie over de NordStream pijpleiding is hiervan een succesvol voorbeeld.
Eén manier om te grote afhankelijkheid te voorkomen is meer eigen productie van kernenergie. De regering heeft afgesproken dat er in deze kabinetsperiode geen nieuwe kerncentrales zullen worden gebouwd, in tegenstelling tot kolencentrales. Dat laat onverlet dat er wel een discussie gevoerd kan worden over kernenergie, zowel uit oogpunt van energievoorzieningszekerheid en omdat kernenergie een broeikasgassen-arme energiebron is, in tegenstelling tot kolen. De discussie over kernenergie wordt ook internationaal gevoerd. Onder Europese vlag vond in Bratislava in november 2007 de eerste bijeenkomst plaats van het European Nuclear Energy Forum, bedoeld als een breed discussieplatform voor de uitwisseling van informatie over de voor- en nadelen van kernenergie. Wij vinden dat we de optie van kernenergie niet in de la moeten laten liggen, en in ieder geval het gesprek hierover moeten aangaan. Trouwens, ook nu al wordt een belangrijk deel van onze geïmporteerde elektriciteit (ongeveer 16% van de totale vraag naar electriciteit) opgewekt uit kernenergie. Waarom zou de optie om onze eigen productiecapaciteit uit te breiden dan onbespreekbaar zijn? Het is hypocriet om je aan de ene kant uit te spreken tegen kernenergie, maar tegelijkertijd wel kernenergie te importeren.
[Slot]
Energiebeleid is niet alleen nodig om de economie draaiend te houden. Ook om een onafhankelijk buitenlands beleid te kunnen blijven voeren, zijn een vrije en transparante energiemarkt en een gediversifieerde energiemix van belang: hoe meer we te kiezen hebben uit verschillende bronnen van verschillende leveranciers, hoe vrijer we ons kunnen blijven opstellen in het internationale verkeer. Hetzelfde geldt overigens voor de EU. Ook de Unie moet niet toestaan dat haar afhankelijkheid van een of meerdere leveranciers haar beleidskeuzes beperkt.