Kamerbrief inzake regeringsreactie op AIV advies: Transitional Justice; gerechtigheid en vrede in overgangssituaties
Namens de regering bieden wij u de beleidsreactie aan op het advies “Transitional Justice: gerechtigheid en vrede in overgangssituaties’’ dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) in mei jl. uitbrachten naar aanleiding van de adviesaanvraag van de regering over dit onderwerp. De conclusies van het op 16 en 17 september jl. door het Ministerie van Buitenlandse Zaken met het International Centre for Transitional Justice (ICTJ) georganiseerde seminar over Transitional Justice zijn in deze brief verwerkt.
Inleiding
Tegen de achtergrond van de toenemende aandacht voor transitional justice in de laatste jaren, met name voor de rol van het recht na een periode van ernstige mensenrechtenschendingen, heeft de regering de AIV en CAVV om een advies gevraagd. De regering legde in haar aanvraag de nadruk op de dilemma’s van transitional justice en de mogelijke bijdrage van transitional-justiceprocessen en mechanismen aan gerechtigheid en duurzame vrede, en formuleerde deze in vijf hoofdvragen. De AIV en CAVV hebben in hun advies hun aanbevelingen gegroepeerd per hoofdvraag en geven vervolgens aan het slot een aantal algemene aanbevelingen. Alvorens op de aanbevelingen afzonderlijk in te gaan, geeft de regering eerst een omschrijving van de Nederlandse visie op transitional justice, voorafgegaan door een korte samenvatting van de resultaten van de recentelijk gehouden internationale conferentie.
Uitkomst Transitional Justice Conferentie
Op 16-17 september organiseerde het ministerie van Buitenlandse Zaken in samenwerking met het International Centre for Transitional Justice (ICTJ) een internationale conferentie “Fighting impunity in peacebuilding contexts”.
De conferentie was een uitvloeisel van de Mensenrechtenstrategie en de Strategie Fragiele Staten en had als doel het debat over dilemma’s en implementatie van transitional justice binnen vredesopbouwprocessen te faciliteren.
Aan de conferentie namen 150 genodigden deel van buitenlandse overheden, NGO’s, academici, Nederlandse parlementariërs en experts op het gebied van transitional justice.
Deelnemers en sprekers waren tijdens de conferentie unaniem van mening dat het in situaties van vredesopbouw noodzakelijk is om ook het geweld uit het verleden te onderzoeken, een plaats te geven en aan toetsing aan het recht bloot te stellen. De idee dat transitional justice en vredesopbouw gescheiden initiatieven zijn, werd dan ook door de deelnemers eensgezind verworpen. Het bestrijden van straffeloosheid is onmisbaar voor duurzame vrede. Desondanks zijn er nog belangrijke obstakels (zoals politieke wil, ownership en tijd) te overwinnen in de strijd tegen straffeloosheid op zowel nationaal, regionaal en internationaal niveau. Transitional justice processen zijn langdurige processen en maken deel uit van een geïntegreerde benadering van vredesopbouw. De uitdaging ligt in het vinden van de juiste balans tussen nationale en internationale maatregelen in de strijd tegen straffeloosheid. Zowel internationale als nationale maatregelen moeten versterkt worden. Verder dient in internationaal kader in vredesprocessen en vredesoperaties meer aandacht besteed te worden aan de omgang met gerechtigheid.
De algehele consensus tijdens de conferentie was dat voor transitional justice nationaal ‘ownership’ het uitgangspunt is voor de duurzaamheid van vredesprocessen. Tegelijkertijd zijn internationale en regionale maatregelen noodzakelijk wanneer lokale actoren niet kunnen of willen handelen. Internationale gerechtigheid en rechtspraak kunnen als prikkel dienen voor nationale processen.
Naast de noodzaak tot herstel van de nationaal juridische systemen en instituties zijn er maatregelen die van tijdelijke aard zijn zoals het opzetten van internationale tribunalen. Voor het erkennen van juridische instituten dient eerst vertrouwen geschapen te worden waarmee veel tijd gemoeid gaat.
Een andere relevante uitkomst van de conferentie was het recht van slachtoffers op erkenning door het aanbieden van reparatie (programma’s) in welke vorm dan ook. Tot nu toe is dit onderbelicht gebleven in verhouding tot de aandacht voor Disarmament, Demobilization and Reintegration (DDR) programma’s van ex-strijders.
Nederland kreeg veel lof voor de organisatie van de conferentie. Nederland en ICTJ zullen de aanbevelingen en geleerde lessen waar mogelijk verder uitdragen.
Nederlandse visie
Wat de Nederlandse visie ten aanzien van Transitional Justice aangaat is het onderstaande leidend. De belangrijkste doelstelling in de eerste fase van wederopbouw na een gewapend conflict is het consolideren van vrede en veiligheid. Zoals beschreven in de Mensenrechtenstrategie “Naar een menswaardig bestaan”, hanteert Nederland als uitgangspunt dat gerechtigheid onmisbaar is voor duurzame vrede. De berechting van degenen die zich schuldig hebben gemaakt aan misdaden tegen de menselijkheid is noodzakelijk. Het bestrijden van straffeloosheid maakt dan ook onlosmakelijk onderdeel uit van wederopbouw. Verschillende transitional justice mechanismen kunnen een positieve invloed hebben , mits de gekozen maatregelen zodanig worden uitgevoerd dat ze bijdragen aan een gepaste verwerking van het verleden en niet het hernieuwd opleven van spanningen tot gevolg hebben. Transitional justice heeft duidelijk raakvlakken met de beleidsterreinen van Mensenrechten, Goed bestuur, Disarmament, Demobilisation and Reintegration (DDR), Security Sector Reform (SSR) en Gender.
Het Nederlandse beleid ten aanzien van transitional justice is gericht op een geïntegreerde benadering. Deze benadering beslaat vijf verschillende fases: waarheidsvinding, strafrechtspleging, reparatie, institutionele hervorming en verzoening. De fases hoeven niet in genoemde volgorde of met gelijke intensiteit plaats te vinden. Per land zal bekeken moeten worden welke maatregelen genomen moeten worden zodat ze goed aansluiten op de lokale situatie. Het is daarom essentieel een maatwerkaanpak te ontwikkelen met betrekking tot de uitvoering van transitional justice.
De rol die Nederland hierbij kan spelen kent verschillende dimensies. Nederland kan het proces aanmoedigen, bevorderen, organiseren en soms zelfs initiëren, maar uiteindelijk hangt alles af van het land en zijn inwoners zelf. Indien de politieke wil in een land ontbreekt, kan Nederland zich – samen met andere donoren - inzetten om draagvlak te creëren en het bevorderen. Als de politieke wil wel aanwezig is zal Nederland financieel een bijdrage kunnen leveren aan de uitvoering van bepaalde maatregelen. Daarnaast kan Nederland deelnemen aan de beleidsdialoog met of over het betreffende land, bij voorkeur in multilateraal verband.
Met betrekking tot de fase van waarheidsvinding kan de internationale gemeenschap een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van het waarheidsvindingmechanisme. De hoofdrol bij het opzetten van een waarheidscommissie zal voornamelijk in het betreffende land zelf liggen. Nederland ondersteunt initiatieven om de waarheid te achterhalen.
Ten aanzien van de strafrechtspleging speelt de internationale gemeenschap een veel prominentere rol. Nederland, met Den Haag als “legal capital of the world” en een mensenrechtenbeleid waarin het tegengaan van straffeloosheid centraal staat, draagt op nationaal en internationaal niveau bij aan de vervolging van daders van internationale misdrijven als genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven. Daarnaast zet Nederland zich in voor de versterking van de juridische infrastructuur van landen. Ook beschikt Nederland over de expertise om vervolging in het betreffende land zelf vorm te geven en draagt daar waar mogelijk aan bij.
Met betrekking tot de fase van reparatie levert Nederland expertise aan de beleidsdialoog zodat efficiënte reparatieprogramma’s kunnen worden ontwikkeld.
Bij institutionele hervorming heeft de internationale gemeenschap gedeeltelijk een taak. Zij kan de politieke elite van een land stimuleren om “vetting’’ programma’s (dat is het ontheffen van personen uit - of het ontzeggen van toegang tot overheidsfuncties) uit te voeren, maar het daadwerkelijk proces zal door het land zelf moeten worden uitgevoerd.
De uitvoering van SSR daarentegen is een belangrijk onderdeel van het wederopbouwbeleid van Nederland. Zoals eerder werd gesteld dient het beleid ten aanzien van SSR afgestemd te worden op het beleid dat gevoerd wordt ten aanzien van transitional justice, aangezien beide processen elkaar beïnvloeden. Het herstructureren en opbouwen van de justitiële keten is een onmisbaar onderdeel van transitional justice, want zonder goed functionerende instellingen als de rechterlijke macht en het gevangeniswezen kan transitional justice niet effectief worden uitgevoerd.
Tot slot kan de internationale gemeenschap een stimulerende rol spelen bij de fase van verzoening. Verzoening is een langdurig proces dat bovendien intern gedragen en getrokken dient te worden. Wanneer een land amnestiewetgeving aanneemt, dringt Nederland erop aan dat deze in overeenstemming is met internationale mensenrechtenstandaarden. Het aanmoedigen van verzoening door middel van voorlichting over hetgeen in het verleden is voorgevallen is een eerste stap in de goede richting.
Hieronder zal per adviesvraag worden ingegaan op de aanbevelingen van het advies.
Wat betreft het verzoek van de vaste commissies voor Buitenlandse zaken en voor Justitie van de Tweede Kamer aan de Minister van Buitenlandse Zaken om in deze brief ook in te gaan op transitional justice ten aanzien van Rawagede en Srebrenica, deelt de regering het volgende mee.
Ten aanzien van de gebeurtenissen in Rawagede is de regering van mening dat het een van de meest schrijnende voorbeelden is van de pijnlijke en gewelddadige wijze waarop Nederland en Indonesië zich indertijd hebben gescheiden. De Nederlandse regering heeft ten opzichte van Indonesië meerdere malen diepe spijt betuigd over de gruwelijke gebeurtenissen in 1947, zoals in 2005 bij monde van voormalig Minister van Buitenlandse Zaken Bot.
De spijtbetuigingen van de Nederlandse regering hebben uitdrukkelijk ook betrekking op het leed dat bij de nabestaanden van Rawagede is veroorzaakt. De regering stelt zich op het standpunt dat een eventuele civielrechtelijke vordering inzake de gebeurtenissen in Rawagede is verjaard. Het OM heeft in 1995 een oriënterend onderzoek gedaan naar de gebeurtenissen in Rawagede van december 1947. Door het OM is vastgesteld dat strafrechtelijke vervolging van desbetreffende gebeurtenissen niet meer mogelijk is.
Wat betreft Srebrenica zijn er zoals bekend verscheidene rechtszaken aangespannen tegen Nederland in verband met de rol van Nederlandse militairen in het kader van de val van Srebrenica. Die zaken zijn onder de rechter en hierover doet de regering dan ook geen uitlatingen; de positie van Nederland wordt verwoord via de Landsadvocaat. Wel wordt in dit verband gewezen op het grootschalig onderzoek door het Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie (NIOD) over de gebeurtenissen voor, tijdens en na de val van Srebrenica. Het NIOD concludeerde dat Nederland een zekere politieke verantwoordelijkheid droeg en in dat licht heeft de toenmalige regering zijn ontslag aangeboden. Tegelijkertijd is uit het NIOD rapport volstrekt duidelijk dat de schuld van de val van Srebrenica en de daarop volgende genocide bij de Bosnische Serviërs ligt, in het bijzonder bij generaal Ratko Mladić. Nederland blijft zich inzetten voor de opsporing en vervolging van o.a. Mladić door het Joegoslavië-tribunaal. Nederland blijft in EU verband vasthouden aan het criterium van volledige medewerking met het Joegoslavië-tribunaal voordat Servië verdere stappen kan zetten in het EU-toenaderingsproces. Volledige samenwerking wordt overigens ook geëist van Kroatië en Bosnië-Herzegovina. De berechting van Mladić door het Joegoslavië-tribunaal, waarvoor zijn aanwezigheid in Den Haag is vereist, is van groot belang opdat er gerechtigheid is voor de nabestaanden van Srebrenica.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
De Minister voor
Ontwikkelingssamenwerking,
Drs. A.G. Koenders