Installatie van de staatscommissie Grondwet
Toespraak van minister Hirsch Ballin van Justitie bij de installatie van de staatscommissie Grondwet op 9 juli 2009 in het auditorium van het Nationaal Archief te Den Haag.
Leden van de staatscommissie, dames en heren,
De geschiedenis van de Nederlandse Grondwet gaat ver terug. De eerste versie van de Grondwet zoals wij die nu kennen, trad in werking op 30 maart 1814. Basiselementen als het erfelijk koningschap, de wetgevende macht en de gedecentraliseerde eenheidsstaat zijn nog steeds in de huidige Grondwet terug te vinden. Sinds 1814 zijn er natuurlijk vele en belangrijke wijzigingen geweest.
Vanaf vandaag bent u - ik richt mij nu in het bijzonder tot de leden van de staatscommissie - in de gelegenheid mee te schrijven aan deze historie. Uw commissie is reeds bij koninklijk besluit ingesteld[1] en aanstonds wordt zij ook nog eens officieel geïnstalleerd.
Er wordt veel van u gevraagd en dus ook veel verwacht. Maar liefst drie van deze onderwerpen waar u zich over zult buigen, hebben rechtstreeks betrekking op de grondrechten in de Grondwet, te weten:
1. de verhouding tussen de grondrechten en de uit internationale verdragen voortvloeiende rechten;
2. de grondrechten in het digitale tijdperk; en
3. de beperkingsystematiek van grondrechten.
Daarnaast zullen de grondrechten zonder twijfel aan de orde komen bij de andere onderwerpen waarover de staatscommissie zal adviseren. Bijvoorbeeld over de toegankelijkheid en de betekenis van de Grondwet voor burgers. Of over de invloed van de internationale rechtsorde op de nationale rechtsorde.
Grondrechten zullen dus een leidend thema zijn in het werk van de staatscommissie. De samenstelling van de staatscommissie staat er garant voor dat de advisering op dit terrein waardevol en van hoog niveau zal zijn. Ik verheug mij daar zeer op.
Over twee van de drie onderwerpen uit de taakopdracht die ik zojuist noemde, wil ik straks nog iets zeggen. Eerst echter nog iets over grondrechten en Justitie.
Grondrechten en Justitie
Als Minister van Justitie vind ik het van groot belang dat de grondrechten voortdurende aandacht krijgen. Grondrechten behoren, als ik het zo mag uitdrukken, tot de “core business” van mijn departement. Het is onder andere bij dit soort gelegenheden dat wij ons realiseren dat grondrechten niet vanzelfsprekend zijn. En dat het goed is steeds weer onder ogen te zien hoe wij in een rechtsstaat als de onze de fundamentele rechten kunnen bewaken en onderhouden. Graag wil ik kort iets zeggen over de drie door mij genoemde onderwerpen uit de taakopdracht van de staatscommissie.
Recht op eerlijk proces
Ten eerste de verhouding tussen de in de Grondwet opgenomen grondrechten en de uit internationale verdragen voortvloeiende rechten. In de taakopdracht van de staatscommissie zijn daarbij twee voorbeelden genoemd: het recht op een eerlijk proces en het recht op leven.
Wat het recht op een eerlijk proces betreft, moet inderdaad worden geconstateerd dat de Grondwet daarover zwijgt. Wel bevat zij bepalingen die aan dit onderwerp raken.[2]
Inmiddels liggen er over het recht op een eerlijk proces twee mooie voorstudies voor u klaar:
een algemene verkenning en uitwerking voor het strafrecht vanuit de Erasmus Universiteit Rotterdam; en
een meer algemene studie, gedaan door de Universiteit Leiden.
De prenatale fase van de staatscommissie, gerekend van 7 februari 2007 tot vandaag, is dus gelukkig niet ongebruikt verstreken. De voorstudies laten zien wat de meerwaarde zou kunnen zijn van een recht op een eerlijk proces in de Grondwet ten opzichte van het EVRM en het IVBPR. Het is nu aan de staatscommissie om, vanzelfsprekend ook op basis van eigen onderzoek, de regering hierover te adviseren.
Uiteraard staat het de staatscommissie vrij bij dit onderwerp die aspecten te betrekken waarvan zij meent dat deze aan een goed advies kunnen bijdragen. Wat betreft het recht op een eerlijk proces neem ik de vrijheid daarvoor een suggestie te doen die mij twee weken geleden vanuit de Eerste Kamer werd aangereikt. Bij de behandeling van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht wezen verschillende senatoren op het spanningsveld tussen de bestuurlijke boete en artikel 113 Grondwet. Daarin wordt de berechting van strafbare feiten aan de rechterlijke macht opgedragen. In de Eerste Kamer werd de wens geuit dat de staatscommissie nagaat of grondwettelijke verankering wenselijk is van sancties opgelegd door bestuursorganen, zoals de bestuurlijke boete. Ik breng dit verzoek hierbij graag aan u over.
Grondrechten in een digitale samenleving
Het tweede onderwerp betreft de vraag of de digitalisering van de samenleving noopt tot herijking van grondrechten. Op basis van het rapport van de Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk (de Commissie-Franken) zijn daarover door een vorig kabinet al eens voorstellen gedaan. De Raad van State heeft in 2002 over deze voorstellen geadviseerd. Hier ligt dus een duidelijke relatie met het onderwerp dat ik zojuist noemde: de verhouding tussen de internationale en nationale grondrechten.
Het toenmalige kabinet heeft besloten de voorstellen niet bij de Tweede Kamer in te dienen. Het thema “Grondrechten in een digitale samenleving” is sindsdien alleen maar in belang toegenomen. Is vrije toegang tot internet een fundamenteel mensenrecht?[3] Moeten grondrechten techniekonafhankelijk worden geformuleerd? Dit zijn klemmende vragen, die reden waren om dit onderwerp aan de taakopdracht toe te voegen.
Tenslotte vraagt het kabinet aandacht voor de beperkingsystematiek van grondrechten. Deze aandacht is nodig, omdat de systematiek in de Grondwet verschilt van die in mensenrechtenverdragen. De Grondwet gaat uit van formele bevoegdheid tot beperking en vereist wettelijke clausulering. De Grondwet geeft de wetgever de bevoegdheid om beperkende voorschriften te stellen en deze soms te delegeren aan andere overheden. Ook geeft de Grondwet soms een limitatieve opsomming van criteria die bij het beperken van grondrechten in acht genomen moeten worden.
De beperkingsystematiek in mensenrechtenverdragen is minder star wat betreft de wettelijke grondslag voor beperking. Ook lagere regelgevers kunnen vrijheden beperken zonder hogere rechtsgrondslag. Toetsbaar zijn regels die toegankelijk en voorzienbaar zijn. Beperkingenclausules in mensenrechtenverdragen eisen echter meestal wel een strenge noodzakelijkheids- en proportionaliteitstoets voor beperking van grondrechten. Ook zijn er meer limitatief opgesomde doelcriteria dan in de Grondwet.
Dit alles noodzaakt tot doordenking van het grondwettelijke systeem van beperking van grondrechten. Moet deze systematiek worden gehandhaafd of moet zij worden aangepast aan het model van de mensenrechtenverdragen? Ook hierover verwachten wij een wijs advies van de staatscommissie.
Tenslotte
Kortom, voor u als leden van de staatscommissie is er de komende maanden genoeg te doen. Volgens het instellingsbesluit zal er uiterlijk 1 oktober 2010 een advies moeten liggen. Tezamen met het voorwerk dat inmiddels is verricht en niet te vergeten een deskundig secretariaat heb ik er alle vertrouwen in dat dat zal lukken.
Dames en heren, ik wens de leden van de staatscommissie veel succes.
[1] Instellingsbesluit staatscommissie Grondwet (KB van .. juli 2009, Stcrt. ...), in werking getreden op 9 juli 2009. [beoogde publicatiedatum van het KB: 7 of 8 juli 2009)
[2] Vgl. E.M.H. Hirsch Ballin, Het grondrecht op behoorlijke rechtspraak in het Nederlandse administratieve recht, Handelingen 1983 NJV deel 1, tweede stuk, p. 18-21.
[3] Vgl. het arrest van de Franse Conseil Constitutionnel van 10 juni 2009 (Décision no. 2009-580 DC).