Toespraak van minister Ter Horst bij het afscheid van de heer prof. dr. J.A. van Kemenade als voorzitter van de Raad voor het Openbaar Bestuur

Toespraak | 18-06-2009

Jij neemt vandaag afscheid als voorzitter van de Raad voor openbaar bestuur. Wij kennen elkaar al lang en ik heb je in al die jaren leren kennen als iemand die altijd graag zijn scherpe verstand leende voor bestuurlijke vraagstukken. Je was een zeer betrokken en stimulerend voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur en moet je in die rol als een vis in het water hebben gevoeld. En dat geldt ongetwijfeld ook voor de thema's die hier vanmiddag zijn aangesneden - ik ben zeer benieuwd naar jouw bijdrage zo meteen. Vanaf deze plaats wil ik je alvast hartelijk danken voor je grote inzet voor het openbaar bestuur in ons land.

Ik heb me afgevraagd waarmee ik je het grootste plezier zou doen: een uitgebreide beschouwing over je persoonlijke verdiensten in het openbaar bestuur (en de ROB in het bijzonder), óf een inhoudelijke bijdrage over de overheid van de toekomst. Ik heb gekozen voor dat laatste, ook omdat ik ervan overtuigd ben dat ook voor jou na vandaag het denken niet zal stoppen en we op gezette tijden van je zullen blijven horen.

De overheid van de toekomst. Het is een wat ongelukkige term. Omdat het de indruk zou kunnen wekken dat we kunnen voorspellen hoe de toekomst en de overheid van de toekomst er uit zien. Een mooi voorbeeld hoe voorspellingen door de toekomst ingehaald worden vind ik het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid uit 1977. Daarin voorspelt de WRR onder andere dat in Nederland in het jaar 2000 één op de drie huishoudens in Nederland een auto zou bezitten. Dat is iets anders uitgepakt!

Gelet op de geringe houdbaarheid van toekomstvoorspellingen kom ik dus niet met een blauwdruk van de overheid over twintig jaar. Maar we weten wel dat er enorme uitdagingen voor ons liggen. En dat we voor die uitdagingen een sterke overheid nodig hebben. We zullen een grote inspanning moeten leveren om te bereiken wat President Obama in zijn inaugurele rede noemde: “A government that works”. Een overheid die ons krachtig door de vele moeilijkheden heen kan geleiden, een overheid die het vertrouwen heeft van de samenleving en een overheid waar, om dat te bewerkstelligen, the best and the brightest werken.

Dat de uitdagingen groot zijn, hoeft geen betoog. Mondiale klimaatproblemen, terreurdreigingen, pandemieën, de financiële crisis. En nationaal de afgeleiden hiervan, plus een aantal hardnekkige Nederlandse problemen zoals tekort schietende sociale cohesie en de dreiging van het water. Demografische ontwikkelingen niet te vergeten: de vergrijzing, maar ook de toenemende diversiteit van de bevolking.

Kan onze overheid deze uitdagingen aan? Ja, maar niet zonder veranderingen. Ja, omdat we nog steeds beschikken over een goed functionerende democratie met een overheidsapparaat dat integer en hoogwaardig zijn werk doet. Het is zeer in de mode om af te geven op de overheid en voor opiniepeilers is het verleidelijk om dat cijfermatig te onderbouwen. Daarbij gaat het soms over de overheid als geheel en dan weer over alleen de politici die veelal het gezicht bepalen van de overheid: kranten schrijven over die politici met kennelijk plezier dat uit het zoveelste onderzoek blijkt dat het vertrouwen in hen lager is dan in tweedehandsautoverkopers. Het ondermijnen van het gezag van de overheid lijkt wel een nationale sport te zijn, soms alleen verbaal maar soms ook met fysiek geweld.

Mijn opvatting is dat de overheid haar werk naar behoren doet en dat over veel concrete overheidsdiensten een grote tevredenheid bestaat. Zeker bij crises, zoals de financiële crisis, zien we dat de overheid adequaat en daadkrachtig optreedt.

Dat is meteen al een punt van aandacht: de overheid levert vele goede diensten, excelleert vaak bij crises, maar laat in het gewone werk ook zo nu en dan steken vallen. De verantwoordelijkheid van de overheid is bovendien niet altijd even duidelijk, de verwachtingen zijn soms veel te hoog, ook omdat soms te snel te veel beloofd wordt. Het algemene imago, vaak aangeduid als “dat gedoe in Den Haag”, is niet optimaal.

Opvallend is dat teveel mensen niet het gevoel hebben dat de overheid van hen en voor hen is. “De overheid, dat zijn de anderen”, om met Sartre te spreken. Of zoals een Amerikaanse uitspraak luidt die ook bij ons wel eens wordt gehoord: “We should not pay the budget deficit, the government should pay!” Waar het bij uitstek de rol van de politiek is om het individueel belang van de burger en het algemeen belang van de maatschappij te verbinden en voor dat algemeen belang keuzes te maken, worden politici vaak afgeschilderd als mensen die bezig zijn met hun eigen belang en met spelletjes, mensen die je niet kunt vertrouwen. Dat zijn ernstige verschijnselen die vervolgens ook de weg banen voor allerlei vormen van extremisme.

Wat kunnen we er aan doen om dit te keren?

Het kabinet heeft fors ingezet op verkleining en verbetering van de rijksdienst. Dat programma ligt op koers, waarbij het goed is hier nog eens te benadrukken dat het daarbij om meer gaat dan alleen maar minder ambtenaren, zoals de media graag willen doen geloven. Het gaat om zowel een bezuiniging en een daling van het aantal ambtenaren als om verbetering, drie grote inspanningen naast elkaar en de acties daarvoor lopen volgens plan.

Maar is dat genoeg? Nee. Het gaat niet om een eenmalige operatie op een zieke patiënt die daarna weer voor jaren gewoon door kan functioneren. Het gaat om een continu proces van verbetering. Een onderzoek van prof. Van Twist naar vernieuwingsoperaties binnen de rijksdienst in de afgelopen 30 jaar leert ons wat dat betreft iets interessants, namelijk dat de grootste veranderingen niet voortgekomen zijn uit de grote veranderings-programma’s maar uit een samenstel van allerlei interne en externe ontwikkelingen die relatief ongepland op de overheid zijn afgekomen en gaandeweg in het overheidsfunctioneren een plaats hebben gekregen.

Het accent bij de vernieuwing van de overheid ligt vaak op de ambtelijke dienst, die ten onrechte gezien wordt als de aanleiding voor veel klachten. Die ambtelijke dienst móet veranderen en verandert ook snel, maar daarmee heb je de overheid als totaal niet verbeterd. Sterker nog: op een gegeven moment ben je met ambtelijke veranderingen en afslanking aan het einde gekomen van wat nog effectief is. Voor een verdere verbetering van de overheid zijn ook veranderingen in het politieke en bestuurlijke systeem en in de wijze van werken nodig.

Daar wil ik graag een paar woorden aan wijden. Het is wat mij betreft een aanzet voor een discussie die de komende periode op tal van plekken gevoerd moet worden en waar ook de ROB een steentje aan kan en moet bijdragen.

Ik onderscheid in mijn visie op de overheid van de toekomst drie elementen:

1. het politieke systeem en het functioneren daarvan;
2. de bestuurlijke organisatie;
3. de ambtelijke dienst.

Om te beginnen iets over het politieke systeem. De vice-president van de Raad van State, de heer Tjeenk Willink, heeft vaak gewezen op de verambtelijking van het politieke domein als een probleem in het openbaar bestuur. In het jaarverslag over 2007 spreekt hij over een tussenlaag van ambtenaren en deskundigen die, en ik citeer: “eigen vooronderstellingen hanteert bij de definiëring van maatschappelijke problemen, bij het vinden van oplossingen en bij het inschatten van effecten en neveneffecten. Binnen haar gremia wordt dezelfde taal gesproken, langs dezelfde lijnen gedacht, in dezelfde sturingsmogelijkheden geloofd.” “De tussenlaag”, zo gaat Tjeenk Willink verder, “is vanuit de overheid doorgedrongen in beroepsorganisaties in grote uitvoeringsinstanties, in zelfstandige bestuursorganen en private instellingen.”

Ik denk dat hij gelijk heeft in zijn beschrijving van de bureaucratisering van het politieke proces. En ik denk dat dat ook een rol speelt bij de vraag hoe tegen politici aangekeken wordt. Op de achtergrond van zijn observatie speelt nog iets anders. De samenleving verliest zijn vertrouwen in de overheid, net als in vele andere instituties overigens. Binnen de overheid geeft men vervolgens elkaar de schuld en wijst men op andermans gedrag als bepalende factor. De media spelen een grote rol, en zien in de overheid veeleer een bron van entertainment dan een saai onderdeel van de maatschappelijke hoofdinfrastructuur.

In de dramademocratie, om de Belgische hoogleraar Elchardus te citeren, worden steeds hogere eisen gesteld aan de deelnemers, die niet alleen gezien worden als acteurs maar ook vaak betiteld als spelers. Hyperactiviteit van die spelers is daarbij een kenmerkende eigenschap, met incidenten als belangrijke drijfveer voor het handelen. Het onbehagen onder de toneelspelers is overigens net zo groot als bij de toeschouwers. Het rapport van de commissie parlementaire zelfreflectie heeft het zelfs over, en ik citeer, “de «Bermuda Triangle» van het korte-termijn-denken van politiek, media en bedrijfsleven, dat het inhoudelijke debat naar beneden trekt en het gezag van de politiek ondermijnt”.

In deze periodiek tot hoge temperaturen komende oven blijken de grote problemen tamelijk hittebestendig. De aanpak is vooral heel traditioneel; er wordt een taskforce of commissie ingesteld. Een ambtelijke werkgroep, al dan niet aangevuld met vertegenwoordigers van koepels, moet een rapport maken en het probleem wordt aan alle kanten besnuffeld, waarbij beleidsrichtingen keurig worden voorbewerkt zodat de scherpe kantjes er af zijn. Het resultaat is vaak degelijk, maar het is moeilijk over het voetlicht te brengen wat de relatie is tussen het probleem en de oplossing. Verkokering is bij deze aanpak een verschijnsel dat moeilijk uit te roeien lijkt, zeker omdat de in onze Grondwet verankerde ministeriële eigenstandigheid door het loyale ambtenarenapparaat ook op ambtelijk niveau nog eens wordt versterkt.

Het is een aanpak waarbij de kans op ongelukken niet zo groot is maar de kans op wezenlijke stappen voorwaarts ook niet. Het past geheel in ons poldermodel, met alle pro’s en contra’s van dien. Maar het is steeds minder een aanpak waarbij de politiek het initiatief heeft, de grote lijnen uitzet en daarop ook zichtbaar aanspreekbaar is. Ik denk dat dat anders moet en kan.

Eerder signaleerde ik de complexe problemen waar we een sterke overheid voor nodig hebben. Die complexiteit houdt meestal ook in dat problemen zich niet voegen naar het beleidsterrein van één minister, maar raken aan portefeuilles van meerdere bewindspersonen. De maatschappelijke problemen vragen om samenwerking en integratie, terwijl het staatsrecht en de staatkunde ons bestuur als het ware voorbestemmen tot verkokering.

Gelet op het karakter van de hedendaagse uitdagingen zouden ministers bij het ontwikkelen van beleid in collegiaal verband moeten samen werken. Ik heb al vaker aangegeven de voordelen te zien van het gemeentelijke model, waarbij bestuurders samenwerken en ambtelijke diensten gewend zijn voor meerdere wethouders te werken. De individuele ministeriële verantwoordelijkheid vormt nu te zeer een hinderpaal voor collegiale samenwerking tussen ministers en daarmee ook voor samenwerking tussen ambtenaren. De minister wordt immers primair verantwoordelijk gehouden voor het eigen departement en ambtenaren zijn erop gericht de minister in staat te stellen die departementale verantwoordelijkheid zo goed mogelijk te nemen.

Dat zou anders kunnen. Ministers zouden bestuurlijke teams kunnen vormen en samen de verantwoordelijkheid nemen voor het bedenken en uitvoeren van interdepartementaal beleid. Uit een inventarisatie van interdepartementale samenwerking ben ik daar overigens al enkele voorbeelden van tegen gekomen, bijvoorbeeld het interdepartementale project Verkenningen, dat onderzoek doet naar defensiebestedingen op de langere termijn en daarbij wordt aangestuurd door een ministeriële stuurgroep bestaande uit zes ministers onder leiding van de minister van Defensie. Het zijn ook precies die vraagstukken voor de langere termijn, de uitdagingen voor de komende jaren, die bij uitstek geschikt zijn voor deze vorm van ministeriële, politieke, samenwerking.

Maar het is nog een spaarzaam voorbeeld uit de Nederlandse praktijk. De Deense praktijk, waar in onderraden van de ministerraad startnota’s voor beleid worden besproken, laat zien dat meer structurele collegiale samenwerking op politiek niveau eerder in het beleidsproces veel meerwaarde kan hebben. Meer samenwerking tussen ministers zal bovendien, gelet op de te verwachten efficiency-winst, uiteindelijk ook kunnen leiden tot minder bewindspersonen.

En ambtelijke ontkokering zou versterkt kunnen worden door de bestuurlijke teams projectmatig te ondersteunen met deskundigheid vanuit verschillende departementen, onder leiding van een projectleider. En niet zoals nu het geval is naast elke minister één ambtelijke medewerker die optreedt als schaduw, boodschapper en belangenbehartiger. Zoals ik eerder zei, het loyale ambtenarenapparaat treedt niet vaak buiten de lijnen van de individuele ministeriële verantwoordelijkheid. Meer collegiale samenwerking tussen ministers zal daarom ook een positief effect hebben op de ámbtelijke ontkokering.

Hier hoort bij dat er veel meer nog dan nu gewerkt wordt in programma’s. Ministers kunnen naast de verantwoordelijkheid voor het leiden van ministeries ook heel goed de verantwoordelijkheid hebben voor dergelijke programma’s. Daarvoor heb je geen aparte programmaminister nodig. Het advies van de ROB over programmaministers is in dat verband interessant, omdat de ROB er eigenlijk voor pleit dat die programmaministers eigenlijk moeten beschikken over een ministerie, terwijl het nu letterlijk en figuurlijk ministers zonder portefeuille zijn. Dat sluit aan bij mijn opvatting dat programma’s goed door gewone ministers kunnen worden getrokken.

Naast het beter laten functioneren van het politiek-bestuurlijke en ambtelijke systeem is ook de terugkeer van bepaalde oude waarden van het politieke vak hiermee gediend. De politiek moet de rol spelen die haar toekomt en niet de rol van superambtenaar. Politieke discussies moeten op tijd plaatsvinden en gaan over hoofdzaken en niet meer te laat over de uitvoeringsdetails. Is dat uit de lucht gegrepen? Nee, kijk naar andere landen, ik noemde al Denemarken, maar ook Zweden is een goed voorbeeld.

In Zweden is collegiaal bestuur op rijksniveau het uitgangspunt en is het overleg tussen de ministers zeer intensief. Zweden heeft een relatief klein beleidsdomein, met in totaal 5000 ambtenaren, maar naar verhouding in dat kleine domein veel politieke discussie.

Politieke discussie op hoofdlijnen in een vroegtijdig stadium van de beleidsontwikkeling. Projectmatige ondersteuning van het bestuurlijke team vanuit verschillende departementen op basis van deskundigheid en met heldere opdrachten aan het ambtelijk apparaat als gevolg. Het zal gevolgen hebben voor het functioneren van de ministerraad en van individuele ministers, waarbij ik schat dat we bij zo’n aanpak met minder dan nu goed uit de voeten kunnen. Het raakt ook de rol van de Minister-President, als regisseur van deze collegialiteit.

De discussie over een dergelijke benadering moet nog starten, en ik weet helemaal niet of dit nu de beste oplossing is, maar ik breng het toch maar eens op deze wijze in discussie. De politiek moet weer politiek worden, meer politiek dan nu, om het nog eens samen te vatten. Het zal niet voorkómen dat er nog discussies over incidenten en ad hoc zaken plaatsvinden, maar wel dat die alléén de toon zetten. Een interessant voorbeeld is de herziening van het zorgstelsel geweest! VWS is en was altijd een departement dat een groot aandeel had in het aantal incidentele kamervragen, spoeddebatten, AO’s etc. Behalve in de jaren van de herziening van het zorgstelsel. Toen daalde het aandeel van VWS in de omzet van de Tweede Kamer, om het zo maar eens uit te drukken. Niet in uren, maar wel in ad hoc-zaken. Als je met zulke ingrijpende plannen bezig bent als een herziening van een stelsel, dan is dat veel bevredigender voor iedereen dan maar achter de feiten aan te hollen. En van die grote discussies zou ik er meer willen hebben.

Dat over het politieke systeem.

Nauw daarmee hangt samen de bestuurlijke organisatie van Nederland. Ook een paar korte opmerkingen daarover. Met de huidige bestuurlijke organisatie doen we het al heel lang. Weliswaar is sprake geweest van aanpassingen, zoals minder en grotere gemeenten, maar in de basisopzet van drie bestuurslagen is weinig tot niets veranderd. Dat ondanks de komst van de Europese Unie als de facto vierde bestuurslaag. Het is naar mijn mening onwaarschijnlijk dat we met die bestuurlijke organisatie de problemen van de toekomst blijvend aan kunnen.

Wat moet er veranderen?

Ten eerste lijkt het mij van belang nog eens goed stil te staan bij de verdeling van taken en verantwoordelijkheden over de bestuurslagen. Daarbij lijken mij drie lagen in ieder geval een gegeven: de Europese, de nationale en de lokale. Over de vraag hoe we regionale vraagstukken aanpakken, moeten we mijns inziens nog eens heel goed nadenken. Misschien moeten we juist op dat niveau zien te komen tot veel flexibeler bestuursvormen, die recht doen aan een specifiek probleem of opgave. De regionale omgevingsdiensten waarover wordt gediscussieerd, vind ik daarvan een goed voorbeeld. Vanuit de vernieuwing van de overheid geven wij daar hoge prioriteit en, waar nodig, financiële steun aan.

Bij dat alles dienen dubbel werk en bestuurlijke drukte voorkomen te worden, je gaat er over of niet, dat is een uiterst nuttig adagium. De uitvoering van het beleid dient voorts zo dicht mogelijk bij de burger plaats te vinden. Op het lokale niveau leeft de overheid het meeste voor de burger. De concrete dienstverlening van de gemeente krijgt vaak een heel behoorlijk rapportcijfer, veel hoger dan het rapportcijfer voor de overheid als geheel. Op lokaal niveau kan ook de inspraak van de burger, ook door toepassing van ICT en nieuwe media, echt betekenis krijgen, inclusief de vergroting van medeverantwoordelijkheid van die burger als het gaat om maatschappelijke problemen.

Decentralisatie blijft naar mijn mening dan ook een belangrijk thema. Uit een recent OESO-onderzoek blijkt dat de Nederlandse overheid als totaal in vergelijking met andere landen helemaal niet zo groot is, maar de centrale overheid wel. Dat komt onder meer doordat decentralisatie moeilijk is vanwege de ongelijksoortigheid en de grote verschillen in kwaliteit van de bestuursorganen op lager niveau. Dat zou naar mijn mening een belangrijk thema voor verdere discussie moeten zijn, met een mogelijke herordening als gevolg.

Ten tweede is veel verder gaande samenwerking tussen overheden een belangrijk thema. Ik heb gesproken over de collegialiteit als middel om bij het rijk de verkokering te doorbreken. Maar ik wil ook een pleidooi houden voor verticale ontkokering, voor verticale collegialiteit. Wij voeren natuurlijk wel veel overleg tussen de verschillende bestuurslagen, maar ook hier slaat regelmatig de verambtelijking toe. En lijkt er te weinig ruimte of creativiteit en durf om te komen tot geheel nieuwe vormen van verticale samenwerking, bijvoorbeeld in programma’s. Het zou met name in het ruimtelijke domein tot veel effectievere wijzen van bestuur kunnen leiden, zoals we in het verleden gezien hebben in bijvoorbeeld Rijnmond en bij het groeikernenbeleid. Het nu in ontwikkeling zijnde Deltaprogramma zou eveneens een goed voorbeeld kunnen worden, maar dat gaat niet vanzelf. Ook dit punt hoort naar mijn mening op de agenda voor de toekomst.

Nog een korte opmerking over het derde onderwerp in mijn agenda, te weten de ambtelijke dienst. Over de relatie met de politiek eerst het volgende. Zoals ik heb aangegeven, de ambtelijke dienst spiegelt zich aan het politieke bestuur: geen samenwerking daar, geen samenwerking hier. Dus ik zie hier een voorbeeldrol voor de politiek.

Verder moet en kan ik kort zijn: ik zie met bewondering wat de ambtelijke dienst opbrengt maar ben niet gauw tevreden. Het zou te ver voeren om daarop hier nog in te gaan, maar het hebben van een goede ambtelijke dienst is van groot belang voor het goed functioneren van de maatschappij. “One of the most important and enduring competitive advantages that a country can have today is a lean, efficient, honest civil service”, om Thomas Friedman te citeren, die toch niet verdacht kan worden een vriend van big government te zijn. In de projecten “Overheid van de toekomst” en “Ambtenaar van de toekomst”, onderdeel van het Programma Vernieuwing Rijksdienst, worden op dit punt nieuwe ideeën ontwikkeld.

Ik kom tot een afronding. Ik hoop u een korte schets te hebben gegeven van de agenda die mij voor ogen staat als het gaat om de discussie over de overheid voor de toekomst. Ik maak daarbij een onderscheid in drie grote componenten: het politieke domein, de bestuurlijke organisatie en de ambtelijke dienst. Het politieke domein moet naar mijn mening zijn politieke betekenis versterken en voorop gaan in het tegengaan van verkokering. De bestuurlijke organisatie moet worden aangepast aan de uitdagingen van nu en de toekomst. En de ambtelijke dienst moet verder werken aan professionaliteit, integriteit en diversiteit. Een ambitieuze agenda waar het laatste woord niet over is gezegd. Ik hoop dat velen, en niet in de laatste plaats de ROB, zich op de discussie hierover zullen storten.