Toespraak van minister mr. J.P.H. Donner van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tijdens het congres `Good Governance?` op dinsdag 26 mei 2009 in Amsterdam
“En toen was er governance; en alles was governance; en de crisis was een crisis in governance. Er is alleen een klein probleem; het woor-denboek kent het woord governance niet. De woordenboeken die ik geraadpleegd heb, kennen het helemaal niet. Dat hoeft niets te zeggen want uit zuinigheid gebruik ik nog steeds woordenboeken van voor de oorlog. Dat is verantwoord. Taal blijft immers hetzelfde en vrijwel alle woorden van na de oorlog zijn onbehoorlijke woorden, die hoor je niet te kennen; dus kun je besparen op woordenboeken.
Begrippen als gouvernement, gouverneur, gouvernante die kennen mijn woordenboeken; die komen in vrijwel iedere taal voor, maar een gouvernance? Dat moet zoiets zijn als een aantrekkelijke gouvernante. Het verschil tussen gouvernement en gouvernance is vermoedelijk hetzelfde als tussen een trend en een trance; hoewel ik de indruk heb dat ‘governance’ zo langzamerhand beide is: een trend en een trance.
Wees gerust, ook in het kabinet wordt het woord regelmatig gebruikt. Dat hoeft er niet op te wijzen dat het begrip betekenis heeft. Is er niet van politici gezegd; “Hij wist van niets en meende van alles wat te weten; hij was duidelijk op weg naar een politieke carrière.”
U begrijpt dat het mij een genoegen is om hier bij bestuurskundigen te zijn. U weet waarover u spreekt, u bent kundig op het punt van het bestuur en governance heeft ongetwijfeld te maken met bestuur. Ik ben zelfs zo bout om op basis van de toelichting op het programma te me-nen dat u met good governance doelt op wat wij vroeger wel goed be-stuur noemden, maar dan het dynamisch aspect daarvan. Want bestuur heeft een dubbele betekenis; het doelt zowel op de functie als het func-tioneren.
Wat is goed bestuur, dat is de vraag. Kijk met zo’n vraag kan je wat. Daar zijn we pas ongeveer 2500 jaren mee bezig; sinds Solon het goed bestuur op de wet fundeerde, Cleisthenes op het democratisch proces, Pericles op de vruchten van het goed bestuur en Plato op de wijsheid van de bestuurders. Dat zijn als ik het goed zie ook de vier pijlers die in de toelichting op het programma worden onderscheiden. Dus als we er al 2 ½ millennium mee bezig zijn, moet je dat nu wel in twee dagen congres kunnen beslechten. Laat ik het daarom in het komende kwar-tier proberen.
Ik ben blij dat u vooral juristen heeft gevraagd om over dit onderwerp te spreken; zeven van de tien sprekers. Dat is niet vreemd. Ons land is jaren door juristen bestuurd. Tussen 1848 en 1918 waren bijna alle academisch gevormde ministers jurist – behalve als ze op defensie zaten – met als grote uitzondering: Abraham Kuyper. Tussen de we-reldoorlogen was driekwart jurist. Na 1945 is de klad erin gekomen; toen kwamen er economen, landbouw ingenieurs en sociale of politie-ke wetenschappers. Maar er is nog nooit een kabinet geweest zonder meesters in de rechten. In het huidige kabinet zitten er vijf, en een so-cioloog die in de rechtsgeleerdheid is gepromoveerd. Studenten die nu gaan twijfelen aan hun studiekeuze is er een geruststelling: er is ook een bestuurskundig minister; een technisch bestuurskundig minister – die doet dan ook Verkeer en Waterstaat.
Misschien hebben we door al die juristen in de loop van de tijd wel een erg juridisch kijk gekregen op ‘goed bestuur’. Het moet constitutioneel zijn, rechtmatig en rechtvaardig, en het moet goede wetten tot stand brengen. Het overige wordt meer gezien als politiek. De toelichting op het programma noemt vier pijlers: democratische legitimiteit, rechtma-tigheid, effectiviteit en integriteit als de vier pijlers van goed bestuur. Ook dat klinkt nog erg juridisch. Want waar zijn zulke kenmerken als: de vrede bewaren, de boel bij elkaar houden, verdraagzaamheid bewa-ken, interne en externe veiligheid bewaken. Wellicht doelt u op dat alles met het concept van ‘effectiviteit als overheid’. Maar dan heeft u het probleem weg gedefinieerd. Immers ook een democratisch geko-zen fundamentalistische regering voldoet aan genoemde criteria. Zij heeft legitimiteit, handelt rechtmatig en integer – waarom niet - en is veelal zeer effectief; alleen met de uitkomst is men doorgaans minder blij. Het omgekeerde is ook waar. De vijf keizers die het Romeinse Rijk bestuurden tussen 80 en 180, van Nerva tot Marcus Aurelius, worden nog steeds gezien als voorbeeld van goed bestuur; ze hielden het rijk bijeen, brachten welvaart en bestuurden evenwichtig. Maar daar hield het dan ook wel op wat bedoelde criteria betreft.
Goed bestuur? De antwoorden door alle eeuwen heen vallen uiteen in twee benaderingen. De ene is verbeeld in het fresco in Siena van Am-brogio Lorenzetti; ‘gli effetti del buon e mal governo’ De allegorie op een goede en een slechte regering. Bij een goed bestuur dansen de jon-ge dochters op straat, worden kinderen onderwezen, huizen onderhou-den, vindt bedrijvigheid plaats en staan de poorten open en levert het land graan en vee in overvloed. Dat is te danken aan de deugden van een goed bestuur: vrede, kracht/slagvaardigheid, wijsheid, matigheid, ruimhartigheid en rechtvaardigheid. Een verdelende en bestraffende justitie is ook voorwaarde, maar die werd niet tot het bestuur gerekend. Goed bestuur is in deze visie bepaald door inzet en bestuurlijk deug-den; de goede uitkomst is niet doel, maar gevolg daarvan.
De tegenhanger van deze benadering werd tweehonderd jaren later minder dan honderd kilometer ten noorden van Siena beschreven in ‘De Prins‘ van Machiavelli. Niet goede bedoelingen en deugden bepa-len in zijn visie de kwaliteit van het bestuur maar goede resultaten. Het boek is geen pleidooi voor tirannie. "De voornaamste grondslagen waarop alle machtsvormen berusten, worden gevormd door goede wet-ten en goede wapenen. Er kunnen geen goede wetten zijn als er geen goede wapenen zijn; en omgekeerd, als er goede wapenen zijn, zijn er automatisch ook goede wetten". Het gaat veel meer over de paradox die hij als volgt omschrijft: "Als je alles goed overweegt dan zul je bemerken dat er bepaalde dingen bestaan die op deugden lijken maar die je, wanneer je je er naar richt, de ondergang brengen; terwijl er andere dingen bestaan die op ondeugden lijken maar die je, wanneer je je er naar richt, veiligheid en welzijn blijken te verschaffen." En daar-mee waren het geen deugden respectievelijk ondeugden in zijn ogen. Kern is dat overheidsmacht een eigen ethiek heeft waarbij uiteindelijk het resultaat de burger tevreden houdt; ‘de bevolking wil nieuwe heer-sers omdat men denkt er beter van te worden.’ En voor de vorst geldt: " … dat het voor een heerser noodzakelijk is het volk te vriend te hou-den. Want anders heeft hij in tijden van tegenspoed niets waar hij op terug kan vallen." Berust democratische legitimiteit niet ook op die uitgangspunten? Wat is goed bestuur als men in een weekend gecon-fronteerd wordt met een beurs die crasht, banken die om dreigen te vallen en een financieel stelsel dat in gevaar komt? Is dan goed bestuur de bank voor omvallen behoeden en zonodig kopen, of is dat de zaak keurig eerst aan het kabinet voorleggen en vervolgens aan de Staten Generaal, om wanneer ieder akkoord is vast te moeten stellen dat de bank inmiddels is omgevallen en het financiële stelsel in duigen ligt. Staatsraison hoort ook bij goed bestuur.
Uiteindelijk is een keuze tussen de ene of de andere benadering niet mogelijk. Het gaat ook niet om een keuze zoals Pascal al constateerde. “Recht zonder macht is krachtloos; kracht zonder recht tiranniek. Recht zonder macht wordt weersproken, omdat er altijd mensen zijn die kwaad willen; … Men moet dus macht met recht verenigen tenein-de te maken dat hetgeen rechtvaardig is machtig is, en hetgeen machtig is rechtvaardig zal zijn.”
De tegenstelling ontstaat omdat men bij de vraag wat is goed bestuur, meestal slechts naar een deel van het bestuur kijkt, te weten ‘het be-stuur’. Maar bestuur als zodanig is niets. Overheden zijn een inzetting God’s zoals Paulus schrijft – u begrijp ik heb aan de VU gestudeerd. Daarmee is bedoeld dat het ontstaan van de overheid geen bewuste instrumentele keuze is, maar een inherent gevolg van samenleven. Samenleven vooronderstelt een overheid. Zonder overheid geen sa-menleving. Maar omgekeerd betekent dat ook: geen overheid zonder samenleving. Bestuur is een wederkerig proces tussen overheid en samenleving, waarin ze elkaar verder kunnen helpen of elkaar in de weg kunnen zitten. Derhalve kan de vraag wat is goed bestuur alleen in die samenhang beantwoord worden.
Goed bestuur is dat bestuur dat dienstbaar is aan en bruikbaar voor de samenleving. Dienstbaarheid in dat verband betekent niet dat een overheid de samenleving in alles moet volgen en mensen hun gang moet laten gaan. Meestal zal dienstbaarheid inhouden dat de samenle-ving gewezen moet worden waar te gaan en haar zonodig krachtdadig bij de les te houden. Dienstbaarheid houdt daarom ook een beeld in van wat goed is voor de samenleving en de mensen daarin. Iedere och-tend uit de krant en de opiniepeilingen lezen wat men die dag moet doen is geen dienstbaarheid. Maar dienstbaarheid houdt wel in dat het overheidsbestuur op die samenleving gericht is en op de mensen daar-in, en zijn rechtvaardiging vindt in het gemeenschappelijk goed.
Bruikbaarheid in dat verband betekent al evenmin dat ieder bestuur goed is waar de burger beter van wordt. Het gaat om de bruikbaarheid voor de samenleving. Bruikbaar door de burgervrede te bewaren, te-genstellingen te beperken en conflicten te beslechten zodat men er niet in vast loopt. Bruikbaar door samenwerking mogelijk te maken, en bruikbaar door gemeenschappelijke taken uit te voeren.
‘Goed bestuur’ zal in die visie naar tijd en plaats verschillen. Maar de overheid is niet een soort Zwitsers zakmes met vele mogelijkheden, dat naar believen kan worden ingezet. Wederkerigheid houdt in dat de samenleving er niet is voor de overheid, maar het overheidsbestuur is er ook niet om naar believen door de samenleving te worden gebruikt als instrument. Het beeld van Lorenzetti geldt nog steeds; overheidsbe-stuur is ook een normatieve functie, anders is zij niet dienstbaar en niet bruikbaar. Goed bestuur is dat bestuur dat bruikbaar is in de samenle-ving; bruikbaar om de samenleving te laten functioneren, om de sa-menleving in staat te stellen de vele vraagstukken op te lossen – natio-naal en internationaal -, om samenwerking tussen mensen te bevorde-ren, en om ieder mens daarbinnen tot zijn recht te laten komen.
En dan nog iets; goed bestuur’ maakt fouten en neemt ook verkeerde beslissingen. De grootste denkfout die we kunnen maken is denken dat goed bestuur impliceert dat er geen fouten gemaakt worden en geen verkeerde beslissingen worden genomen. Fouten en verkeerde beslis-singen zijn in die gedachtegang vermijdbare incidenten die een goed bestuur weet te voorkomen. Fouten en feilen zijn geen afwijking in een systeem, maar intrinsiek onderdeel daarvan, en dus helemaal als het om eigenzinnige mensen gaat; hoe complexer het systeem hoe regel-matiger fouten zullen zijn. Hetzelfde geldt voor verkeerde beslissin-gen. Of beslissingen verkeerd zijn, kan doorgaans pas achteraf worden vastgesteld. Bestuur is niet alwetend en alziend. Verkeerde beslissin-gen kunnen dan ook alleen voorkomen worden door niet te beslissen; en niet beslissen heeft doorgaans meer nadelige gevolgen dan verkeerd beslissen. Derhalve impliceert goed bestuur dat er fouten worden ge-maakt en ook verkeerde beslissingen worden genomen. Dat is geen excuus. Implicatie is echter wel dat niet de afwezigheid van fouten en verkeerde beslissingen kenmerk is van ‘goed bestuur’, maar het ver-mogen om ‘goed’ met fouten en verkeerde beslissingen om te gaan.
Daarmee komen we bij de kern van de vragen waarom ‘good gover-nance’ op dit moment volop in de aandacht staat. In het debat gaat het minder over het overheidsbestuur, als wel over het beleid en bestuur - de governance - van particuliere of semi-publieke instellingen die be-last zijn met publieke taken of maatschappelijke verantwoordelijkhe-den. De discussie gaat over bijvoorbeeld het functioneren van banken in de achterliggende jaren; over de vraag of die hun maatschappelijke verantwoordelijkheid naar behoren hebben vervuld en zo dit niet het geval is, of dit door een betere regeling van hun governance had kun-nen worden voorkomen.
Dat is de kern van de huidige discussie over goed bestuur. Kan ‘good governance’ door wetten, regels, prikkels, codes of toezicht worden gewaarborgd. Dat is dus een ander debat. Het veronderstelt dat duide-lijk is wat ‘goed bestuur’ is en richt zich op de vraag of dit door voor-schriften, regels, prikkels enz. kan worden afgedwongen. Geheel nieuw is dat niet, want ook met betrekking tot het overheidsbestuur hebben we de beleidsvoorbereiding en besluitvorming met regels en procedures omgeven, teneinde te waarborgen dat er ‘goede’ besluiten worden genomen.
Het hier bedoelde debat vindt plaats tegen de achtergrond van de hui-dige crisis. Die is mede veroorzaakt door beslissingen die thans naar het oordeel van velen niet te verantwoorden zijn, en die mede gevolg waren van het ongebreidelde winstbejag aangezet door bonussen, van bank- en andere besturen. Maar het debat gaat niet alleen over besturen van banken; het gaat ook over het bestuur van ziekenhuizen, van ener-giebedrijven, van pensioenfondsen, van investeringsbedrijven, enz, enz., enz..
Het is buiten kijf dat regels, toezicht, prikkels van invloed zijn op het gedrag van mensen en besturen. De markt zelf en het functioneren daarvan zijn uitkomst van wettelijke regels en juridische mechanis-men. In het licht van concrete gebreken en fouten vindt ook voortdu-rende bijstelling plaats.
De fundamentele vraag is echter of goed bestuur primair uitkomst is van goede regels, toezicht en juiste prikkels, of dat het primair de uit-komst is van de inzet, instelling en kwaliteit van bestuurders. Als goed bestuur de uitkomst is van organisatie, regels en toezicht, dan is uit-eindelijk het stelsel van wetgeving en maatschappelijke ordening ver-antwoordelijk voor goed en slecht bestuur. Indien daarentegen per-soonlijke inzet, ethiek en instelling de doorslag geeft dan kunnen re-gels en toezicht dat ondersteunen, maar niet daarvoor in de plaats tre-den als voorwaarde voor goed bestuur. Die gaan op een gegeven mo-ment dan zelfs averechts werken omdat zij de persoonlijke verant-woordelijkheid van mensen wegnemen. Dat is ook de inzet van de discussie tussen Bos en Balkenende over de vraag waar de kern van de financiële crisis ligt. Moet de conclusie zijn; er valt zeker wat te verbe-teren, maar uiteindelijk zijn het mensen die in de fout zijn gegaan; of zegt men: mensen hebben er ook wat mee te maken, maar het gaat om het systeem dat fout is. Wie uitgaat van het laatste legt in laatste in-stantie alle verantwoordelijkheid bij de staat en de wetgever. Maar dat veronderstelt een almacht bij de staat.
Die discussie kan gevoerd worden met vele voorbeelden en tegen-voorbeelden, maar uiteindelijk gaat het om het beeld dat we hebben van de almacht van de staat en van ons mensbeeld. Is de mens een product van zijn omgeving; een wezen dat geheel gestuurd kan worden door wetten, verplichtingen, financiële prikkels, en belemmeringen. Of is de mens drager van een moreel en zedelijk besef en van eigen ver-antwoordelijkheid. Heeft hij een autonome wil, eigen verantwoorde-lijkheid en een eigen oordeel, hoezeer dat soms ook beïnvloedt wordt door omgeving, cultuur en prikkels, of is iemand uiteindelijk maar beperkt verantwoordelijk voor zijn daden omdat het systeem verant-woordelijk is.
Maar overheidsmacht is praktisch beperkt – nog afgezien van alle juri-dische beperkingen die we hebben opgeworpen. Wat de overheid zelf kan doen – op kosten van de belastingbetaler – dat gaat vaak nog wel; een dijk of een weg aanleggen. Maar bij het overgrote deel van de be-leidsambities moeten de beoogde resultaten behaald worden door an-deren; door burgers, bedrijven of andere bestuursorganen. Veiligheid, werkgelegenheid, volksgezondheid, integratie en milieubescherming; de overheid kan dat niet zelf, maar moet het handelen van anderen daarop richten en bij andere instellingen is dat niet anders. Overre-dingskracht, subsidie, afspraak, regel of plicht zijn daarbij de moge-lijkheden. Plicht en dwang bieden maar beperkt een oplossing. Herz-berg heeft dat in zijn beschrijving van zijn ervaring in Bergen Belsen ooit mooi verwoord (8 september 1944): "Men kan schreeuwen, slaan, straffen, brood inhouden, met de bunker dreigen, men bereikt even enige beweging, de laksheid, de indolentie, de onverschilligheid, de afkeer van het werk, de onmacht om te werken neemt toe. Het is een van de grootste domheden van de Duitsers – en dat wil bij Duitsers was zeggen – te geloven dat zij met dwang arbeid kunnen krijgen. Het is een historische fout van de eerste orde.”
Dat geldt niet alleen voor arbeid. Deugdzaam gedrag bevorderen is vaak inzet van beleid, maar de wet kan niet dwingen tot deugdzaam gedrag, zij kan alleen soms ondeugdzaam gedrag verhinderen of ver-bieden. En tussen die twee – deugdzaam en ondeugdzaam – zit een groot grijs tussengebied.
Daarom: uiteindelijk komt het aan op ieder zijn verantwoordelijkheid en eigen normbesef. Dat kan ondersteund worden door regels, plichten en prikkels. Het kan en moet ook ondersteund worden door een pu-blieke moraal; wat willen we, wat zijn onze ambities en wat vinden we aanvaardbaar. Maar uiteindelijk gaat het om ieder zijn eigen verant-woordelijkheid en niet om het systeem. Dat is naar mijn mening de echte oorzaak van de financiële crisis. Dat we te veel zijn gaan ver-trouwen op systemen, toezicht en regels; zo zeer dat we dachten dat het systeem nog steeds een goede uitkomst zou verzekeren, ook als ieder zich daarbinnen misdroeg. Niet het systeem, maar mensen zijn verantwoordelijk en uiteindelijk is ieder van ons verantwoordelijk; ‘if it is to be, it is up to me’, zeggen de Amerikanen. Dat is de sleutel om goed samen te leven en de sleutel voor goed bestuur. Want goed be-stuur is dienstbaar en bruikbaar bestuur: dienstbaar aan en bruikbaar voor de samenleving.
Dank u!”