Kader financieel beheer rijkssubsidies
De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Ons kenmerk: BZ 2009 246 M
Betreft: Kader financieel beheer rijkssubsidies
Geachte Voorzitter,
1. Inleiding
Hierbij bied ik u, namens het kabinet, het kader financieel beheer rijkssubsidies (hierna: subsidiekader) aan. Dit subsidiekader uniformeert en vereenvoudigt de regels voor de uitvoering en verantwoording van alle rijkssubsidies en subsidies van ZBO’s. Het is een rijksbreed bindend kader dat leidt tot minder lasten voor burgers, bedrijven, instellingen en overheid. Het subsidiekader bouwt voort op bestaande best-practices en initiatieven zoals het kaderbesluit EZ-subsidies. De Algemene Rekenkamer en het Adviescollege toetsing administratieve lasten hebben hun positieve waardering voor het voorliggende subsidiekader uitgesproken. Hun adviezen worden betrokken in de verdere uitwerking en evaluatie van het subsidiekader.
Het subsidiekader maakt deel uit van een breder pakket aan maatregelen voor vermindering van uitvoerings- en controlelasten, zoals neergelegd in de kabinetsbrief van 20 december 2007 (kamerstukken II 31 031/29 949, nr. 19). Bovendien is het één van de speerpunten van het programma Vernieuwing van de rijksdienst gericht op een kleinere en efficiëntere overheid. De beoogde besparing op de uitvoeringslasten als gevolg van dit subsidiekader dient mede ter invulling van de efficiencydoelstelling zoals opgenomen in het regeerakkoord. Het subsidiekader is ten slotte een belangrijke bouwsteen voor het realiseren van de lastenreductie voor het bedrijfsleven (met name de inrichting van lastenarme rijkssubsidies voor ondernemers), zoals geformuleerd in het Plan van Aanpak Regeldruk Bedrijven (Kamerstukken 29515, nr. 202).
Uniforme en bindende toepassing van het kader is een voorwaarde voor het behalen van de doelstellingen. Het subsidiekader wordt vertaald in Aanwijzingen voor de Rijksdienst. Deze aanwijzingen zullen per 1 januari 2010 van kracht worden voor het opstellen van nieuwe wet- en regelgeving voor rijkssubsidies en subsidies van ZBO’s. Bestaande wet- en regelgeving dient voor 1 januari 2012 aan de aanwijzingen te zijn aangepast. Voor de definitie van het begrip subsidie wordt aangesloten bij het begrip ‘subsidie’ in de Algemene wet bestuursrecht (art. 4.21)[1]. Het subsidiekader kan niet altijd volledig worden toegepast op subsidies die gebaseerd zijn op Europese regelgeving. Het betreft subsidies die geheel of gedeeltelijk (co-financiering) met Europese middelen worden gefinancierd. Europese regelgeving schrijft voor dergelijke subsidies namelijk dwingend zeer gedetailleerde en financiële verantwoordingseisen voor. Het kabinet zet zich in EU-verband sterk in voor vereenvoudiging van ook deze verantwoordingsregels. Het subsidiekader is wel zoveel mogelijk van toepassing op additionele nationale regels ten behoeve van deze EU-subsidies. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om regels voor te hanteren termijnen, voorschotten en het gebruik van uniforme begrippen.
2. Hoofdlijnen van het subsidiekader
Het subsidiekader is gebaseerd op de uitgangspunten: proportionaliteit; sturing op prestaties en hoofdlijnen; uniformering en vereenvoudiging; en verantwoord vertrouwen en risicoacceptatie. Op basis van deze uitgangspunten zijn de volgende met elkaar samenhangende maatregelen ontwikkeld:
a. drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen waarvan
de toepassing wordt bepaald door de hoogte van het subsidiebedrag;
b. uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen in het
subsidieproces (o.a. termijnen, voorschotten, rapportages); en
c. rijksbreed beleid om misbruik te voorkomen.
Drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen
Het subsidiekader gaat uit van proportionaliteit tussen het subsidiebedrag en de lasten. Hoe lager het subsidiebedrag per ontvanger is, hoe minder of hoe eenvoudiger voorwaarden worden gesteld, en hoe efficiënter de verantwoording wordt ingericht. Aan dit proportionaliteitsbeginsel is in het subsidiekader invulling gegeven door het invoeren van drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen waarvan de toepassing wordt bepaald door de hoogte van het subsidiebedrag:
| Hoogte subsidiebedrag | arrangement |
|---|---|
| tot € 25.000 | direct vaststellen of desgevraagd verantwoording over de prestatie |
| Vanaf € 25.000 tot € 125.000 |
verantwoording over de prestatie |
| Vanaf € 125.000 | verantwoording over kosten en prestaties |
Voor kleine subsidiebedragen kiest het kabinet voor een meer risicogerichte aanpak waarbij wordt uitgegaan van vertrouwen. Dit betekent dat bij kleine subsidies niet standaard om een verantwoording zal worden gevraagd. In plaats daarvan geldt een actieve meldingsplicht voor de ontvanger bij niet nakoming van de voorwaarden. Achteraf kan een risicogeoriënteerde controle plaatsvinden bij de ontvanger. Een meer risicogeoriënteerde aanpak betekent ook een zekere risicoacceptatie; belangrijk hierbij is dat incidenten niet gelijk tot een systeemaanpassing zouden moeten leiden. De verantwoordingsfocus bij kleine subsidies ligt op het leveren van de prestatie of dienst in plaats van op de kosten. Hierdoor kan het voor komen dat de werkelijke kosten uiteindelijk lager zijn dan het subsidiebedrag.
Uniformering en vereenvoudiging
In het subsidiekader zijn processtappen, begrippen en verplichtingen die bij iedere subsidie terugkeren vereenvoudigd en geüniformeerd. Het gaat hierbij om gestandaardiseerde termijnen voor de subsidieaanvrager en subsidieverstrekker en het toepassen van uniforme berekeningswijzen voor de berekening van uurtarieven en kostenbegrippen. Daarnaast worden de informatieverplichtingen voor de subsidieontvangers verminderd. De huidige tussentijdse rapportages voor kortlopende subsidies vervallen. Ook de huidige procedure voor het ontvangen van een voorschot wordt fors vereenvoudigd door het invoeren van automatische bevoorschotting.
Rijksbreed beleid om misbruik te bestrijden
Met de invoering van het rijksbrede uniforme subsidiekader wordt ook een rijksbreed beleid geïntroduceerd om misbruik te bestrijden. Dit beleid wordt vastgelegd in een rijksbrede leidraad. Doordat meer wordt uitgegaan van vertrouwen is het van belang dat er voldoende checks en balances in het systeem worden ingebouwd om te borgen dat deze aanpak niet leidt tot verruiming van het misbruik. De rijksbrede leidraad richt zich onder meer op een goed werkend risicomanagementsysteem, het evalueren van subsidieregelingen en het sanctiebeleid. Meer vertrouwen gaat ook hand in hand met een strikte handhaving. Bij constatering van misbruik zal dan ook consequent worden ‘bestraft’ op basis van de beschikbare sanctiemogelijkheden (o.a. terugvorderen inclusief wettelijke rente). Onderdeel van de rijksbrede aanpak is ook het opzetten van een departementale registratie van misbruik. Deze registratie kan input geven voor de risicoanalyse die ten grondslag ligt aan de totstandkoming van een subsidieregeling, de afweging bij een individuele subsidietoekenning (eventueel preventieve weigering) en ten behoeve van de inrichting van de steekproefsgewijze verantwoording.
3. Besparingen
De besparing van het subsidiekader op rijkssubsidies en subsidies van ZBO’s wordt indicatief geraamd op 30% van de administratieve lasten (AL) voor subsidieontvangers en op ruim 20% van de uitvoeringslasten van de overheid (UL). Dit komt indicatief neer op een totale structurele besparing van per saldo € 75 miljoen per jaar (euro 57 miljoen AL en € 18 miljoen UL). De lasten van verzwarende maatregelen (o.a. extra steekproeven) door toepassing van het subsidiekader zijn hierin verdisconteerd. De percentages zijn berekende gemiddelden voor alle rijkssubsidies. Per subsidieregeling kan de besparing lager of hoger uitvallen. Invoering van het subsidiekader kan nog extra besparingen opleveren omdat de verscheidenheid aan subsidieregelingen en de uitvoeringsprocessen wordt verminderd. De processtappen kunnen daardoor zowel door de subsidieontvanger als door de uitvoerder makkelijker worden doorlopen. Dit scheelt naast kosten ook aanzienlijk in tijd en irritatie.
4. Invoering van het subsidiekader
Uitwerking Aanwijzingen voor de Rijksdienst
Het subsidiekader zal de komende maanden volgens de beschrijving in de bijgevoegde nota “1 op 1” worden uitgewerkt in bindende Aanwijzingen voor de Rijksdienst. De aanwijzingen zullen naar verwachting op 1 juli 2009 worden gepubliceerd en per 1 januari 2010 van kracht worden voor het opstellen van nieuwe wet- en regelgeving op het terrein van subsidies. Bestaande wet- en regelgeving dient voor 1 januari 2012 aan de aanwijzingen te zijn aangepast.
Implementatie
De ministeries zijn verantwoordelijk voor het aanpassen van hun eigen subsidieregelingen en die van de ZBO’s aan het subsidiekader. Daarnaast moeten ministeries borgen dat nieuwe subsidies aan dit kader voldoen. Ieder ministerie stelt daarvoor een implementatieplan met een planning op. De ministeries rapporteren periodiek over de voortgang van de implementatie aan het overleg van de secretarissen-generaal over de regeldruk. Er komt een interdepartementale werkgroep Implementatie subsidiekader onder voorzitterschap van het ministerie van Financiën, die het implementatietraject procesmatig en inhoudelijk begeleidt.
Evaluatie
Het subsidiekader zal in 2012 worden geëvalueerd. In de evaluatie zullen in ieder geval de volgende aspecten worden meegenomen:
- de werking van het subsidiekader;
- de bindende werking van de Aanwijzingen voor de Rijksdienst; en
- de toereikendheid van het beschikbare sanctie-instrumentarium, op basis van departementale bevindingen en registratie van misbruik.
5. Additionele mogelijkheden en initiatieven
Stroomlijning van regelgeving
Bijna alle subsidieverstrekkende departementen hebben eigen kaderwetten (of stellen deze alsnog vast) op basis waarvan (kader-) regelingen voor subsidies worden opgesteld en individuele subsidies worden verstrekt. Inhoudelijk zijn er overeenkomsten tussen de verschillende kaderwetten. In het verlengde van de huidige voorstellen voor uniformering en vereenvoudiging ligt het voor de hand om de mogelijkheden van stroomlijning van deze kaderwetten te onderzoeken. In samenwerking met het ministerie van Justitie en betrokken departementen zal hiertoe een nadere probleemanalyse en haalbaarheidsstudie plaatsvinden.
Uitbreiding toepassing kader
De lasten van subsidies worden niet alleen veroorzaakt door het Rijk, maar ook door medeoverheden. Toepassing van het subsidiekader op alle financiële stromen, dus ook op die van de medeoverheden kan mogelijk tot aanzienlijke extra lastenbesparingen leiden vanwege de grote aantallen subsidieverleningen. Ook lopen in de huidige subsidiepraktijk procedures en eisen van subsidieverstrekkers (rijk en medeoverheden) onderling sterk uiteen. Dit leidt tot situaties waarbij subsidieontvangers over vergelijkbare uitgaven op verschillende wijze verantwoording moeten afleggen. Op een breed terrein opererende instellingen als Spirit - één van de grootste Amsterdamse jeugdzorginstellingen - en het Leger des Heils ervaren hierdoor een hoge regel- en verantwoordingsdruk. Een overheidsbrede uniformering en vereenvoudiging zal de lasten van dergelijke organisaties aanzienlijk verminderen. De mogelijkheden daarvoor worden thans met vertegenwoordigers van de betrokken medeoverheden verkend.
Efficiëntere toepassing van informatie- en communicatietechnologie (ICT)
Door invoering van het subsidiekader worden veelgebruikte begrippen en voorwaarden in het subsidieproces vereenvoudigd en geüniformeerd. Hiermee wordt een verdere basis gelegd voor efficiënte informatie-uitwisseling tussen onderdelen van de overheid en voor een efficiënte toepassing van ICT in werkprocessen. Eenduidige begrippen en voorwaarden maken het makkelijker om de elektronische dienstverlening aan subsidieontvangers, bijvoorbeeld in de vorm van elektronische formulieren en loketten, verder te ontwikkelen.
6. Verdere ontwikkeling van het subsidiekader
Met de invoering van het rijksbrede subsidiekader wordt een substantiële stap gezet om overheidssubsidies zo efficiënt en verantwoord mogelijk te verlenen. Het subsidiekader biedt een sluitend systeem van eigen verantwoordelijkheid, (steekproefsgewijze) verantwoording, controle en een consequent sanctiebeleid. Tegelijkertijd biedt het systeem voldoende mogelijkheden om op rijksniveau verantwoording af te leggen over de rechtmatigheid. Door de toepassing van dit systeem wordt een gemiddelde besparing beoogd van circa 30% in de administratieve lasten voor de subsidieontvangers en circa 20% in de uitvoeringslasten. De uitkomsten van de evaluatie van het subsidiekader twee jaar na invoering vormen een moment om de mogelijkheden van concentratie van wet- en regelgeving in één subsidiewet te bezien. De ministers van Financiën en Justitie zullen te zijner tijd hier eventuele voorstellen voor doen.
Hoogachtend,
De minister van Financiën,
Wouter Bos
[1] Buiten beschouwing blijven: inkomenssteun, toeslagen, specifieke uitkeringen aan gemeenten, provincies en waterschappen, reguliere bekostiging van onderwijs en onderzoek en subsidies aan andere staten en volkenrechtelijke organisaties.