Wetsvoorstel tot wijziging van kaderwet financiële verstrekkingen Financiën

Aan de Koningin

Ons kenmerk: BFB 2008-373M

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 22 oktober 2007, nr. 07.003434, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 23 november 2007, nr. WO6.07.0392/III, bied ik U hierbij aan.

1.
De Raad constateert terecht dat het wetsvoorstel niet langer zorgt voor een grondslag voor de implementatie van Richtlijn 98/29/EG betreffende de harmonisatie van de voornaamste bepalingen inzake exportkredietverzekering op middellange en lange termijn (PbEG L 148). Ik voeg daaraan toe dat dit eveneens geldt voor richtlijn 84/568/EEG van de Raad van 27 november 1984 betreffende de wederzijdse verplichtingen van de voor rekening of met steun van de overheid handelende instellingen voor exportkredietverzekering van de Lid-Staten, of de in de plaats van dergelijke instellingen optredende overheidsdiensten, bij gezamenlijke verzekering van een transactie die een of meer onderleveranties uit een of meer Lid-Staten van de Europese Gemeenschappen omvat (PbEG L 314).

Om aan het door de Raad geuite bezwaar tegemoet te komen wordt op gelijksoortige wijze als in de huidige Kaderwet (artikel 3, vierde lid) aan artikel 3 van het voorstel een lid toegevoegd, dat erin voorziet dat Onze Minister ter uitvoering van dat artikel nadere regels kan stellen. In het nieuwe stelsel verzekert de Staat zelf en is er derhalve geen ruimte meer voor de toelating van een verzekeraar. Daarom zal – zoals de Raad terecht constateert – te zijner tijd het Toelatingsbesluit worden ingetrokken, waardoor niet langer op andere wijze aan de uit genoemde richtlijnen voortvloeiende implementatieverplichting wordt voldaan dan door toepassing van de daarin vervatte voorschriften bij de acceptatie van de individuele verzekeringen. Voor een meer generieke implementatie van deze richtlijnen (en eventuele toekomstige EU-regelgeving) zal op grond van dit nieuwe lid te zijner tijd bij de intrekking van het Toelatingsbesluit een vervangende regeling worden opgesteld.

2.
Anders dan de Raad ben ik van mening dat het voorstel voldoende waarborgen bevat voor de objectiviteit en transparantie in de uitvoering van de Kaderwet ten aanzien van de ondernemers die het aangaat, en dat de hoofdlijnen van het acceptatiebeleid voldoende kenbaar zijn. Zo zijn de dekkingsmogelijkheden met inbegrip van de standaard polisteksten en vrijwel het gehele landenbeleid (landenplafonds, signaleringsplafonds, gedekte percentages, zekerheidsvereisten, wachttermijnen, transferrisicodekking van de munteenheden) voor iedereen toegankelijk via de website van de uitvoerder. Bij de afweging of de Staat een risico in verzekering neemt staan de vragen centraal of de kredietgever betaling zal ontvangen en of de Staat – gegeven de internationale en nationale regelingen en beleidsvoornemens terzake – het betalingsrisico mag overnemen. Deze laatste afwegingscriteria vloeien voor een belangrijk deel voort uit internationale afspraken die objectief, transparant en voor eenieder kenbaar zijn. Waar geen objectieve criteria voor bestaan is de inschatting van het risico en van de kredietwaardigheid. Deze afweging wordt voor alle individuele transacties gemaakt op basis van de specifieke omstandigheden van het geval. Mede tegen de achtergrond van de veelal multi-interpretabele gegevens over de financiële positie van de debiteur en zijn land van vestiging, en gegeven de dynamiek van de internationale kapitaalmarkt dient de Staat bij deze beoordeling een zekere discretionaire bevoegdheid te hebben. Beperking daarvan zou al snel leiden tot aantasting van de contractsvrijheid van de Staat, of tot het ontstaan van een contractsverplichting, hetgeen alleen al om budgettaire redenen niet wenselijk is. Het huidige stelsel is flexibel en stelt de Staat in de gelegenheid om binnen door hem verantwoord geachte grenzen zijn dienstverlening aan de afnemers van de faciliteit te optimaliseren. Het door de Raad genoemde risico van gerechtelijke procedures over het acceptatiebeleid acht ik minimaal: in de laatste drie decennia hebben die zich in ieder geval niet voorgedaan.

Verder wijst de Raad op de staatssteunaspecten, onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij de huidige Kaderwet waarin vermeld wordt dat de deze bij de Europese Commissie is gemeld. Die melding betrof echter een aanvullende implementatiemelding (in verband met de omzetting van hiervoor genoemde richtlijnen) en geen staatssteunmelding. Melding in het kader van staatssteun is ook niet aan de orde omdat het om onverzekerbare risico’s gaat, dat wil zeggen andere risico’s dan de commerciële risico’s die zijn genoemd in de Mededeling ‘ Kort’¹. De Staat dekt die commerciële risico’s dan ook niet. Van haar kant houdt de Europese Commissie geen staatssteuntoezicht op de onverzekerbare risico's omdat deze buiten de definitie voor staatssteun vallen (er is geen dreigende concurrentievervalsing omdat er geen markt is, en dus geen concurrentie). De afbakening tussen verzekerbare en onverzekerbare risico's wordt gereguleerd door de OESO-Consensus. Volledigheidshalve heb ik ter verduidelijking in de toelichting vermeld dat dit wetsvoorstel evenals het vorige wetsvoorstel zal worden gemeld in het kader van implementatie van EU-richtlijnen.

Voorts gaat de Raad in op de aanvullendheid aan de markt. Hierover zijn in internationaal verband gedetailleerde afspraken gemaakt. Ik voeg daaraan toe dat met enige regelmaat marktonderzoeken uitgevoerd worden naar de aanvullendheid op de markt. Laatstelijk was dat het “Groningen rapport” dat tevens aan de Tweede Kamer is toegezonden.²

Het voorstel bevat aldus voldoende waarborgen.

3.
De Raad constateert terecht dat de huidige uitvoeringsstructuur met het voorstel aanzienlijk vereenvoudigd wordt, en ziet in het actieve risicobeheer tevens een verruiming van de mogelijkheden tot het verlenen van exportkredietverzekeringsfaciliteiten, welke volgens de Raad een vergroting van het risico kunnen betekenen. Een dergelijke verruiming en navenante vergroting van het risico doen zich niet voor. Het inzetten van instrumenten voor actief risicobeheer, zoals obligoswaps, leiden er juist toe dat risico’s van vergelijkbare omvang worden geruild en daardoor gespreid, waardoor zij per saldo verminderen. Actief risicobeheer vormt hooguit een indirecte verruiming van de mogelijkheden tot het verlenen van exportkredietverzekeringsfaciliteiten, omdat hierdoor tegen hetzelfde risico meer verzekerbaar is. Een ander voordeel van actief risicobeheer betreft de kostendekkendheid van de faciliteit, doordat de kans op schade-uitkering afneemt bij gelijke premieopbrengsten.

De Raad leidt uit een recente brief van de Minister van Financië n³ af dat bepaalde EKV-gerelateerde taken van De Nederlandsche Bank worden beëindigd, en acht niet duidelijk of de overheid zelf over voldoende expertise beschikt om ook zonder het risicomanagement van DNB een goede uitvoering van het stelsel te verzekeren. Ofschoon de terugtreding van DNB los kan worden gezien van de EKV-stelselwijziging – een verschuiving van de taken van betrokken partijen had immers ook onder het bestaande stelsel, of enkele jaren na inwerkingtreding van het nieuwe stelsel plaats kunnen vinden – heb ik in goed overleg met DNB gebruik gemaakt van het natuurlijke moment dat de stelselwijziging hiervoor biedt. De rechtstreekse afgifte van staatspolissen leidt immers tot een nauwere samenwerking tussen de Staat en de uitvoerder en minder overlap van taken en expertise dan in het huidige stelsel het geval is. Die expertise hoeft derhalve niet, zoals de Raad veronderstelt, bij externe partijen te worden ingehuurd, met alle gevaren van te grote afhankelijkheid van private partijen van dien, maar wordt nu intern beter aangewend. Dit sluit ook goed aan bij de plannen van het kabinet om (rijksbreed) te komen tot een effici ëntere overheid.

4.
De Raad verzoekt in te gaan op de mogelijke gevolgen voor de rechtsbescherming die met de stelselwijziging zouden samenhangen. Meer in het bijzonder memoreert hij dat bij de totstandkoming van de bestaande Kaderwet in de memorie van toelichting is gesteld dat het denkbaar was dat de bestuursrechter zich – ondanks de deels privaatrechtelijke rechtsvorm – bevoegd zou kunnen achten te oordelen over geschillen tussen de Staat en Atradius DSB, maar dat het niet voor de hand lag dat de kredietnemer of de verzekerde als direct belanghebbende zou worden aangemerkt. Ik ben van mening dat door het wegvallen van het ‘getrapte’ systeem, dat inherent is aan het bestaande herverzekeringsstelsel, meer duidelijkheid ontstaat ten aanzien van de rechtsbescherming. Omdat de zelfstandige rol van de verzekeraar ten einde komt heeft de verzekerde (of diens financier) in het nieuwe stelsel uitsluitend nog met de Staat in zijn hoedanigheid van wederpartij bij een civielrechtelijke verzekeringsovereenkomst van doen. Eventuele geschillen tussen verzekerde (financier) en de verzekeraar (de Staat) kunnen in het nieuwe stelsel dan ook (uitsluitend) door de civiele rechter worden beoordeeld, en wel gedurende het hele proces van acceptatie⁴ tot incasso. Ik heb gevolg gegeven aan het advies van de Raad om hierop in de toelichting nader in te gaan.

5.
De Raad wijst erop dat voor het sluiten van dienstverleningsovereenkomsten ten behoeve van de uitvoering van de faciliteit in voorkomend geval de Europese aanbestedingsverplichtingen van toepassing zijn. In dit verband wil ik graag benadrukken dat de relevante aanbestedingsregels worden nageleefd en ik heb dit verduidelijkt in de toelichting.

6.
De Raad merkt tenslotte terecht op dat ministers geen rechtspersoonlijkheid hebben en dat die toekomt aan de Staat. De Minister handelt op grond van artikel 32 van de Comptabiliteitswet als vertegenwoordiger van de Staat. Daarom, en voor de inkadering van de bevoegdheden van de minister van Financiën en voor de consistentie van de wetstekst wordt de bestaande terminologie gehandhaafd. Ook onder de huidige Kaderwet was immers altijd duidelijk dat de Staat in herverzekering nam. Wel is in de toelichting verduidelijkt dat de Staat verzekert.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De minister van Financiën

1: Mededeling van de Commissie aan de Lidstaten krachtens artikel 93, lid 1 van het EG-Verdrag over de toepassing van artikelen 92 en 92 van het Verdrag op korte termijn exportkredietverzekeringen, 97/C 281, p. 3.
2: Insurability of export credit risks (2003), Alsem, K.J., Antufjew, J., Huizingh, K.R.E., Koning, R.H., Sterken, E., and Woltil, M. , Universiteit van Groningen; Kamerstukken II 2002/03, 28 600, IXB, nr. 22. Tevens zij verwezen naar een uitgave van de credit notes over de risicodracht (juli 2004, http://www.atradius.com/nl/dutchstatebusiness/documenten/creditnotes/010creditnotesarchief.jsp).
3: Kamerstukken II 2007/08, 31 200, IXB, nr. 6.
4: Bij acceptatie wordt weliswaar een besluit genomen, maar slechts ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling, waartegen op grond van artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht geen beroep bij de bestuursrechter openstaat. Dit strookt ook met de contractsvrijheid van de Staat bij de EKV, en het feit dat hij geen contractsplicht heeft.