Beantwoording schriftelijke vragen inzake de beantwoording van feitelijke vragen over het rapport van de Algemene Rekenkamer "Belasting als beleidsinstrument. Terugblik 2008”

Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 'S-GRAVENHAGE

Uw brief (Kenmerk): 08-RU-B-052

Ons kenmerk: AFP/0008/836 U

Onderwerp: Schriftelijke vragen over de brief van de minister van Financiën van 17 juni 2008 inzake de beantwoording van feitelijke vragen over het rapport van de Algemene Rekenkamer "Belasting als beleidsinstrument. Terugblik 2008"

Geachte Voorzitter,

Inleiding

Enkele fracties binnen de commissie voor de Rijksuitgaven hebben nadere vragen gesteld over de brief van de minister van Financiën van 17 juni 2008 inzake de beantwoording van de feitelijke vragen over het rapport van de Algemene Rekenkamer "Belastingen als beleidsinstrument. Terugblik 2008".

De CDA-fractie veronderstelt dat er in beperkte mate evaluaties zijn uitgevoerd. In 2003 is de afspraak gemaakt om binnen vijf jaar alle (ruim 100) belastinguitgaven volgens VBTB-voorschriften te evalueren. Een beperkt aantal belastinguitgaven is binnen de eerste vijfjaarsperiode niet geëvalueerd waarvan de reden op pagina 97 van de Miljoenennota 2008 is gegeven (nog geen vijf jaar oud, recent gewijzigd e.d). Naar de mening van het kabinet zal na de voltooiing van het aangekondigde evaluatieprogramma 2008 een dekkend evaluatieprogramma zijn uitgevoerd van alle regelingen die daarvoor in de afgelopen vijf jaar in aanmerking kwamen. In aansluiting daarop zal een evaluatie worden uitgevoerd over deze evaluatiecyclus zelf. Aan de hand daarvan zullen conclusies worden getrokken over de volgende fase. Dan zal ook geantwoord worden op de concrete vraag van de CDA-fractie wanneer de vrijstelling rechten op bepaalde kapitaalsuitkeringen forfaitair rendement opnieuw wordt geëvalueerd. Bij de evaluaties zullen de beleidsverantwoordelijke bewindslieden worden betrokken.

Beleidsvoorbereiding belastinguitgaven

De leden stellen vragen over toepassing van het toetsingskader. Het kabinet wil benadrukken, zoals ook in antwoord op de Algemene Rekenkamer is aangegeven, dat het kabinet het belang van een striktere toepassing van het toetsingskader ondersteunt. Los van het strikt toepassen van het toetsingskader is de vraag op welke wijze en op welke plaats daar aan de Kamer over wordt gerapporteerd. Tot nu toe gebeurt dat vooral impliciet. Als voorbeeld verwijs ik naar het antwoord over de impliciete toepassing van het toetsingskader van de nieuw in te voeren participatiebonus in 2009 waar in het kader van het Belastingplan 2009 naar is gevraagd. Over hoe in de toekomst het rapporteren over het toepassen van het toetsingskader meer expliciet zou kunnen, heb ik in mijn antwoord op kamervragen aangegeven dat ik er naar streef om dat in de memorie van toelichting van het bijbehorende wetsvoorstel te doen. Ik ben voornemens dat nader uit te werken in de genoemde evaluatie van de evaluatiecyclus. Tevens zal dan - dit in antwoord op door de VVD-fractie gestelde vragen - worden bezien of het gewenst is de wijze van de toepassing van het toetsingskader mede af te laten hangen van het voorliggende beleidsvoornemen.

Verantwoording departementen

De financiële verantwoording van de belastinguitgaven vindt plaats via het Belastingplan, Miljoenennota en het Jaarverslag van het Rijk. Zoals al in eerdere antwoorden aangegeven deelt het Kabinet de mening van de Algemene Rekenkamer niet dat deze uitgaven ook in de departementale jaarverslagen verantwoord moeten worden. In de Rijksbegrotingvoorschriften wordt voorgeschreven dat in de begroting van een vakdepartement wordt aangegeven of een beleidsdoelstelling wordt ondersteund met fiscale maatregelen en zo ja met welk financieel belang. Belastinguitgaven zijn echter geen uitgaven van het betreffende departement en de uitgaven worden dus verantwoord in de eerder genoemde stukken. Beleidsmatige verantwoording vindt plaats op de desbetreffende artikelen van het vakdepartement.
Voor kabinetsdoelen en projecten geldt doorgaans dat fiscale maatregelen slechts een deel van de in te zetten mix aan instrumenten vertegenwoordigen, naast bijvoorbeeld wetgeving en subsidies. Juist in het kader van het streven om te verantwoorden op hoofdlijnen van beleid en op kabinetsdoelstellingen,
is de beleidsverantwoording niet gericht op de werking van losse instrumenten, maar op het doelbereik als geheel, waaronder de werking van alle instrumenten. Een instrument om dit te doen is de beleidsdoorlichting. In de rapporten van deze beleidsdoorlichting wordt de effectiviteit en de benutting meegenomen. Op deze manier kan de Kamer beoordelen of het gevoerde beleid zijn effecten heeft gehad in combinatie met de kosten die daarvoor zijn gemaakt. Het apart jaarlijks opnemen van bedragen, benutting en effecten van de belastinguitgaven of andere instrumenten in de departementale jaarverslagen levert, ongeacht of deze instrumenten betrekking hebben op één of meerdere operationele doelstellingen, dan ook geen extra bijdrage aan het autorisatierecht van de Tweede Kamer. Bovendien is dit strijdig met het streven de verantwoordingslasten te verminderen.
Het is uiteraard van belang dat de regelgeving zoals opgenomen in de Rijksbegrotingvoorschriften wordt nageleefd. Conform eerdere toezegging is bij de departementen aandacht gevraagd voor de naleving. Zo wordt onder andere in de begrotingen van VROM, LNV en BUIZA bij de desbetreffende beleidsartikelen aangegeven welke fiscale maatregelen bijdragen aan het bereiken van de beleidsdoelstelling. Zowel de naleving als de toetsing zijn echter nog voor verdere verbetering vatbaar. Aanvullende maatregelen zijn hiervoor echter niet noodzakelijk; meer is sprake van een leerproces van zowel de vakdepartementen als het ministerie van Financiën.

De leden van de CDA-fractie vragen naar een overzicht van de regelingen die op belastinguitgaven lijken of tot een grote budgettaire derving leiden, maar die niet in het overzicht van de belastinguitgaven staan vermeld. Deze regelingen worden vanaf de Miljoenennota 2009 opgenomen in bijlage 5. Kortheidshalve verwijs ik hiernaar. Voor het criterium van 'een groot' budgettair belang is geen absolute grens gehanteerd. Het overzicht omvat heffingskortingen, de pensioenen en de eigenwoning.

Voorts gaat de CDA-fractie in op de uitvoeringskosten van de belastinguitgaven. In de Miljoenennota 2004 is daar aandacht aan besteed. Door de Belastingdienst worden de uitvoeringskosten niet separaat bijgehouden. De processen bij de Belastingdienst zijn daar niet op ingericht. In de registratie van de gewerkte uren wordt bijgehouden hoeveel tijd wordt besteed aan bijvoorbeeld de aanslagregeling, bezwaarschriften of boekenonderzoeken. De hoogte van uitvoeringskosten zou in theorie benaderd kunnen worden door het aantal behandelingen per jaar te vermenigvuldigen met een prijs per behandeling. Het is echter vaak niet mogelijk om rechtstreeks te achterhalen hoeveel van een faciliteit gebruik gemaakt is. Het uitvragen van alle benodigde gegevens op aangiftebiljetten stuit daarbij op de opvatting dat in het aangiftebiljet alleen gegevens moeten worden gevraagd van belang voor het vaststellen van de verschuldigde belasting en de wens de administratieve lasten te beperken. De prijs van een behandeling hangt samen met de wijze waarop het toezichtproces is ingericht. Zo zal een maatregel die geautomatiseerd is te controleren, goedkoper zijn in de uitvoering dan een maatregel die specialistisch en handmatig toezicht door hoogopgeleide medewerkers vereist.
In 2002 is indicatief bezien in welke mate met afschaffing van belastinguitgaven een besparing van uitvoeringskosten voor de Belastingdienst kan worden gerealiseerd. De conclusie was dat voor zover geen specifieke informatie over de bekend was, er globaal van kon worden uitgegaan dat de uitvoeringskosten 0,5% van het met de belastinguitgaven gemoeide budgettaire belang bedragen. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat dit globale cijfer sindsdien gewijzigd is.
In de evaluatierapporten wordt indien aanwezig, op kwalitatieve wijze aandacht besteed aan ervaringen van de betrokken kennisgroepen van de Belastingdienst. Voorts kan worden verwezen naar de jaarlijkse publicatie van het Beheersverslag van de Belastingdienst. Daarin wordt niet specifiek ingegaan op de uitvoeringskosten van belastinguitgaven, maar er is wel een bijlage opgenomen met beschikbare kengetallen. Het is in beginsel wel mogelijk om in gevallen waarin sprake is van een separate uitvoeringsinstelling die speciaal belast is met uitvoering van belastinguitgaven, om dit jaarlijks in de begroting op te nemen. Een overzicht van in hoeverre in alle evaluaties aandacht is geschonken aan de uitvoeringskosten zal deel uitmaken van de evaluatie van de evaluaties.

Overig

De CDA-leden hebben de indruk dat de meeste belastinguitgaven hoger uitvallen dan werd geraamd en dat het financiële belang sneller stijgt de inflatie. Er wordt om een overzicht gevraagd vanaf 2001.
Er is een analyse gemaakt van de ontwikkeling tussen 2001 en 2007 (het laatst beschikbare jaar met realisaties), zie de bijgaande tabel. In die periode is voor € 2,3 miljard. (kosten in 2001, 23 regelingen) aan belastinguitgaven afgeschaft. Dit betreft met name afdrachtverminderingen en willekeurige afschrijvingsfaciliteiten. Daar staat tegenover dat in die periode ter waarde van € 0,5 miljard. (kosten 2007, 7 regelingen) belastinguitgaven zijn ingevoerd. Wat betreft het budgettaire beslag betreffen de nieuw ingevoerde regelingen met name de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld en de arbeidskorting voor ouderen. De aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld is bij invoering voor 2005 geraamd op € 263 mln., terwijl de laatst bekende realisatie voor dat jaar € 225 mln. bedraagt. De realisatie is derhalve lager dan de aanvankelijke raming. De arbeidskorting voor ouderen is in 2003 ingevoerd. De eerste raming voor dat jaar bedroeg € 73 mln. In 2007 kost de regeling inmiddels € 196 mln. In dit geval is er sprake van een forse toename, vooral vanwege de forse toename van de arbeidsparticipatie.

Tabel Overzicht ontwikkeling budgettair beslag belastinguitgaven lopende prijzen (x euro miljoen)

2001	Regeling afgeschaft	uit definitie	Regeling intensivering	endogeen	Nieuwe regeling	2007	Endogeen in %
Op inkomsten winst en vermogen
Ondernemingen
a) algemeen	1646	0	0	403	90	10	2149	5,5
b) alg. investeringen	436	-113	0	-100	44	0	267	8,0
c) milieu-investeringen	315	0	0	8	-8	0	315	-2,5
Arbeid
a) gericht op werkgevers	2123	-1539	0	127	0	0	711	0,0
b) gericht op werknemers	925	-36	0	-609	16	219	515	1,7
Inkomsten uit vermogen	1626	0	-768	-10	247	251	1346	10,3
Overige regelingen	1009	-52	-540	52	320	0	789	20,0
Totaal	8080	-1740	-1308	-129	709	480	6092	6,4
In kostprijsverhogende belastingen
Energiebelasting	535	-447	0	0	79	0	167	8,0
BTW - verlaagd tarief	2563	0	0	0	997	0	3560	38,9
BTW - vrijstellingen	365	0	0	0	57	0	422	15,6
BTW - speciale regelingen	107	0	0	0	6	0	113	5,6
Accijnzen	453	-100	0	0	31	0	384	5,6
BPM, MRB	249	-40	-58	0	27	39	217	7,8
Overdrachtsbelasting	144	0	0	30	69	20	263	47,9
Totaal	4416	-587	-58	30	1266	59	5126	25,0
Totaal Generaal	12496	-2327	-1366	-99	1975	539	11218	12,2
Aantal regelingen	118	23	5	90	7	97
deflator BBP index 2000=100	105,1	118,8	13,0

Uit de tabel blijkt voorts dat een aantal regelingen met een budgettair beslag van € 1,3 miljard (kosten in 2001, 5 regelingen) niet langer wordt beschouwd als belastinguitgave, maar als onderdeel van de primaire heffingsstructuur. Dit betreft met name de algemene vrijstelling in box 3, het kwart- en halftarief in de Motorrijtuigenbelasting en de vrijstelling van belastingheffing van de huurtoeslag. De verwijdering uit de definitie is gemeld en toegelicht in de Miljoenennota 2008.
Op de resterende regelingen (90 stuks) is per saldo in de periode 2001 - 2007 voor € 100 mln. bezuinigd. Naast een groot aantal kleine maatregelen, betreft dit vooral de versobering van de spaarloonregeling en de verlaging van de kleinschaligheidstoeslag in de investeringsaftrek (motie Verhagen). De belangrijkste intensivering die hier tegenover stonden was de verhoging van de zelfstandigenaftrek als flankerend beleid bij de verlaging van het VPB tarief.
Tot slot volgt dan de 'endogene' ontwikkeling van de regelingen. In totaal bedraagt deze € 1,9 miljard. Dit is een stijging van 12,2%, hetgeen lager is dan de deflator van het BBP. De endogene stijging heeft vooral plaatsgevonden bij het verlaagd tarief van de BTW (boeken, bibliotheken, openbaar vervoer, horeca e.d) als gevolg van toenemend gebruik. De categorie 'Inkomsten uit vermogen' en 'overige regelingen' laten tot slot ook hoge groeicijfers zien. Onder de eerste categorie valt de 'Vrijstelling rechten op bepaalde kapitaalsuitkeringen forfaitair rendement' en onder de tweede categorie de giftenaftrek en de vrijstelling schenkingrecht aan algemeen nut beogende instellingen. Bij de vrijstelling schenkingrecht aan algemeen nut beogende instellingen heeft een belangrijke ramingbijstelling plaatsgevonden van de 'benchmark' waartegen de vrijstelling wordt afgerekend. Voorheen werd de vrijstelling vergeleken met een gemiddeld verschuldigd schenkingsrecht van 41%, maar uit meer recente informatie blijkt dat 49% een betere benchmark is.

De conclusie uit deze analyse is dat de ontwikkeling van de belastinguitgaven uitermate gematigd is. Het aantal regelingen is met 17 stuks gedaald en het budgettaire effect van afschaffen, nieuwe regelingen, versoberingen en intensiveringen van bestaande regelingen bedraagt per saldo een besparing van € 1,9 miljard. De endogene ontwikkeling is achtergebleven bij de inflatie, waarbij de endogene ontwikkeling niet alleen toegenomen gebruik is, maar ook verbeterde inzichten in de omvang van de grondslag en aanpassing van de benchmark waar de belastingfaciliteit tegen wordt afgezet. Het kabinet is daarom van mening dat het bestaande instrumentarium voldoet om de belastinguitgaven te beheersen.

Hoogachtend,

De staatssecretaris van Financiën,
mr. drs. J.C. de Jager