Nader rapport over de Ontwerp-Miljoenennota 2008

De Koningin

Datum	Uw brief (Kenmerk)	Ons kenmerk
13 september 2007	BZ 2007- 538M
Onderwerp
Nader rapport over de Ontwerp-Miljoenennota 2008

Blijkens de mededeling van de directeur van Uw Kabinet van 3 september 2007, nummer 07.002721, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies betreffende bovengenoemde Ontwerp-Miljoenennota 2008 rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 10 september 2007, nr.W06.07.0268/III, moge ik U hierbij aanbieden.

De Ontwerp-Miljoenennota 2008 geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van een aantal inhoudelijke opmerkingen. De adviezen en suggesties van de Raad zullen hieronder stuk voor stuk worden besproken. Het kabinet wil echter beginnen met het uitspreken van zijn welgemeende waardering voor het Raadsadvies. Het advies is getiteld ‘ambitie, selectiviteit en samenhang’ – en naar de mening van het kabinet zijn deze termen zeker van toepassing op het Raadsadvies. Uit het advies spreekt een duidelijke ambitie en er wordt een samenhangende selectie gemaakt van enkele belangrijke thema’s Hiermee geeft de Raad opnieuw blijk van een heldere focus en visie.

In zowel de inleiding als het slot van het advies stelt de Raad dat het in de Ontwerp-Miljoenennota aan selectiviteit ontbreekt. Daarbij wordt gewezen op het grote aantal doelstellingen in het Beleidsprogramma. Bovendien wijst de Raad erop dat het belangrijk is, dat een aantal essentiële vragen over de rol en verantwoordelijkheid van de overheid wordt beantwoord.

Het kabinet wenst te benadrukken dat de doelstellingen geplaatst zijn binnen de zes zogeheten ‘pijlers’. Hieruit blijkt wel degelijk de focus van het beleid. Overigens heeft de overheid in aanvulling op de meer dan 70 doelstellingen nog tal van andere verantwoordelijkheden waaraan zij zich niet kan (en wil) onttrekken.

De opmerking van de Raad over de rol en verantwoordelijkheidsverdeling van de overheid wordt ten volle onderschreven. Een bezinning op de rol van de overheid is een verplicht onderdeel van de beleidsvoorbereiding. Afhankelijk van het beleidsgebied worden verschillende keuzes gemaakt. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is de legitimiteit van het overheidsingrijpen. Een goede rol- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen verschillende overheden, burgers en het maatschappelijk middenveld is cruciaal. Daarom is ‘samen’ één van de kernthema’ s in het Coalitieakkoord. Daarom ook is ervoor gekozen om eerst te overleggen met burgers en het maatschappelijk middenveld, alvorens verdere invulling te geven aan het beleid en de verdeling van de enveloppen.

2. Vergrijzingslast

a. reservering 1% BBP
De Raad spreekt zich uit over de omvang van de vergrijzingslast en het deel daarvan dat gedurende de kabinetsperiode wordt opgelost. De bijdrage van het kabinet aan de oplossing van de houdbaarheidsproblematiek bestaat niet alleen uit het bereiken van een begrotingsoverschot van 1% maar ook uit het nemen van maatregelen die ná 2011 bijdragen aan het opvangen van het houdbaarheidsprobleem. In tegenstelling tot wat de Raad suggereert, is het dus niet zo dat de ‘eenderde bijdrage aan het oplossen van de houdbaarheidsproblematiek’ volledig bestaat uit het overschot van 1,0 procent BBP in 2011. De teksten hierover in de Concept-Miljoenennota waren niet helder en zijn aangepast naar aanleiding van het commentaar van de Raad.

Het primair robuust EMU-saldo (dus gecorrigeerd voor conjunctuur, aardgas en rente) verbetert tijdens de kabinetsperiode volgens cijfers van het CPB¹ van een tekort van - 1,0 procent BBP in 2007 naar een overschot van + 0,2 procent in 2011. Er is besloten tot een aantal maatregelen die direct aangrijpen bij de vergrijzingskosten en daarom ook ná 2011 een bijdrage leveren van minimaal 0,7 procent aan het opvangen van de kosten van de vergrijzing. Het kabinet is het eens met de Raad dat het bereiken van een structureel overschot van 1 procent BBP in 2011 ambitieus (in de woorden van de Raad: ‘opmerkelijk’) is. Het is ook nodig in het licht van de nu al beginnende vergrijzing, de aangepaste Ontwerp-Miljoenennota laat zelfs een structureel overschot van 1,1 procent in 2011 zien.

b. Arbeidsparticipatie
De Raad geeft in zijn advies aan dat het verhogen van de arbeidsdeelname een bijdrage kan leveren aan de financiële houdbaarheid in het licht van de vergrijzing. Anderzijds wordt gesteld dat de haalbaarheid van het doel om de arbeidsparticipatie te verhogen van 70 procent nu tot 80 procent in 2016 onvoldoende wordt geborgd. Daarbij wordt er op gewezen dat de arbeidsdeelname in Nederland al boven het Europees gemiddelde ligt, en dat het niet eenvoudig is de arbeidsdeelname verder omhoog te brengen. Verder stelt de Raad dat door de toenemende instroom in de WAJONG een omvangrijke groep jongeren levenslang afgesloten dreigt te raken van de reguliere arbeidsmarkt en dat de recente maatregelen van het kabinet rond de WAO de kans op het realiseren van de 80%-doelstelling verkleinen. De Raad wijst bovendien op berekeningen van het CPB waaruit blijkt dat de effecten van participatiebeleid op het houdbaarheidstekort relatief beperkt zijn, en dat alleen het verhogen van de pensioenleeftijd een betekenisvolle bijdrage levert.

Het kabinet onderschrijft het belang van het verhogen van de arbeidsdeelname om het financiële probleem van de vergrijzing op te vangen. Het kabinet is het ook met de Raad eens dat de doelstelling om de arbeidsdeelname te verhogen tot 80 procent ambitieus is. Deze doelstelling is overigens geënt op het recente advies van de SER voor de middellange termijn, waarin sociale partners deze doelstelling met elkaar zijn overeengekomen, in het kader van de houdbaarheid van de collectieve voorzieningen. Zonder een breed draagvlak en een actieve inzet van werkgevers en werknemers zou deze ambitie ook moeilijk haalbaar zijn. Met de sociale partners zal verder worden verkend welke maatregelen nodig zijn om de ambities te verwezenlijken. De door de Raad gewenste concretisering zal zijn beslag krijgen via het project ‘Iedereen doet mee’.

De Raad stelt vraagtekens bij de mate waarin de participatiedoelstelling wordt geborgd. Een aantal observaties is hierbij van belang. Ten eerste wordt een deel van de toename van de huidige participatiegraad van 70% naar het beoogde doel van 80% bereikt door een autonome stijging van de arbeidsdeelname. Deze autonome stijging is grotendeels het gevolg van de hogere arbeidsdeelname van jongere cohorten vrouwen.

Ten tweede is de stijging van de participatie niet alleen het gevolg van betere financiële prikkels. De arbeidsdeelname van vrouwen is tussen 1990 en nu gestegen met meer dan 15 procentpunt. Dit is veel meer dan verwacht zou mogen worden enkel op basis van verbeterde financiële prikkels. Een cultuuromslag onder vrouwen speelde een minstens zo belangrijke rol, en heeft eraan bijgedragen dat de oude standaard van het kostwinnersmodel grotendeels is vervangen door de nieuwe standaard van het anderhalfverdienersmodel. Recent lijkt de sterk toegenomen vraag naar naschoolse en tussenschoolse opvang aan te geven dat een combinatie van slim beleid en financiële prikkels effectief kan zijn. De mogelijkheden voor participatieverhoging op lange termijn reiken dus verder dan wat nu ingeschat kan worden op basis van de effectiviteit van financiële prikkels.

De WAJONG is voor het kabinet een bron van zorg. Mede op basis van het recente advies van de SER zal worden nagegaan welke maatregelen nodig zijn om zoveel mogelijk jongeren uit deze doelgroep actief bij de arbeidsmarkt te betrekken.

De Raad geeft aan dat de aanpassing van de WAO en AOW-leeftijd bij zouden kunnen dragen aan de 80%-doelstelling. Het kabinet maakt langer doorwerken financieel aantrekkelijker, maar de keuzevrijheid van de werknemers staat hierbij voorop. Het kabinet wil hierbij aantekenen dat het streven naar een hogere arbeidsdeelname in samenhang moet worden bezien met sociale doelstellingen en voldoende dient aan te sluiten bij de preferenties van werknemers. In sommige gevallen is hierbij sprake van een uitruil tussen economische doelmatigheid en sociale doelstellingen. In dit licht kan ook de stellingname van het kabinet rond WAO en AOW worden gezien.

Naast de door de Raad genoemde specifieke maatregelen ter bevordering van de arbeidsparticipatie zet het kabinet ook in op algemene lastenverlichting op arbeid. Hiertoe wordt onder andere het werknemersdeel van de WW-premie geleidelijk afgebouwd.

3. Productiviteit

De Raad onderschrijft de analyse van het kabinet dat het belang van productiviteitsgroei toeneemt in het licht van de vergrijzing, maar acht de budgettaire reserveringen minder sprekend. Ter illustratie worden de intensiveringen op het terrein van innovatie en onderzoek vergeleken met de extra uitgaven voor het gratis maken van boeken in het voortgezet onderwijs. Naar het oordeel van de raad is er alle aanleiding over een brede linie gunstige voorwaarden voor innovatie te creëren. Hierbij tekent de Raad aan dat innovatie vooral een eigen verantwoordelijkheid is van bedrijven en instellingen zelf.

Het kabinet is het met de Raad eens dat er goede voorwaarden geschapen moet en worden voor innovatie. Aan de lastenkant wordt bijvoorbeeld gewerkt aan de versterking van het innovatieve vermogen door 115 miljoen euro aan extra middelen voor de WBSO. Een belangrijke lijn van het kabinetsbeleid is te komen tot een effectievere inzet van bestaande financiële middelen voor onderzoek en innovatie. Dit sluit aan bij de bekende analyse dat Nederland veel kennis in huis heeft, maar dat dit onvoldoende doorvertaald wordt in nieuwe producten en toepassingen, de zogenaamde kennisparadox. Deze paradox wordt onder andere zichtbaar in het feit dat de publieke R&D-uitgaven in Nederland boven het Europees gemiddelde liggen en de private R&D-uitgaven Europees bezien juist achterblijven. Om de productieve kracht van kennis te vergroten wil het kabinet de invloed van de gebruiker op het toegepaste onderzoek van kennisinstellingen versterken, is met TNO en de Grote Technologische Instituten afgesproken dat vraagprogrammering in 2010 rond moet zijn en wordt bij de verdeling van middelen strenger gekeken naar kwaliteit en kansen voor benutting. Daarnaast wordt de effectieve inzet van publieke middelen voor onderzoek verbeterd door deze terecht te laten komen bij de beste onderzoekers.

4. Arbeidsmarkttekorten in onderwijs en zorg

De Raad is van oordeel dat het veiligstellen van een toereikende arbeidsbezetting in onderwijs en zorg bij uitstek een overhei dsverantwoordelijkheid is die prioriteit toekomt. De Raad adviseert aan te geven hoe de knelpunten in onderwijs en zorg met de huidige en te verwachten situatie op de arbeidsmarkt effectief aangepakt gaat worden.

Met betrekking tot het onderwijs merkt het kabinet op dat er bewust is gewacht op het rapport van de commissie onder leiding van de heer A. Rinnooij Kan. Deze commissie is ingesteld om advies uit te brengen over het verder professionaliseren van het beroep leraar, het verminderen van werkdruk en het terugdringen van het dreigende lerarentekort. Het kabinet heeft dit advies deze week ontvangen en zal op korte termijn met een reactie komen.

Met de vergrijzing komt ook de zorgarbeidsmarkt mogelijk onder druk te staan. Tussen de tekorten op de zorgarbeidsmarkt en de onderwijsarbeidsmarkt bestaan overigens grote verschillen. De tekorten in het onderwijs vloeien voort uit een geringer aanbod door de vergrijzing van het lerarencorps in de komende jaren. De tekorten voor de zorg worden vooral veroorzaakt door een toenemende vraag naar zorg door technologische ontwikkelingen en de vergrijzing. Het kabinet spant zich in om te zorgen voor voldoende arbeidsaanbod in de zorgsector in verhouding tot de vraag. In het Beleidsprogramma en de Miljoenennota wordt een groot aantal maatregelen genoemd, zoals imagoverbetering, arbeidsbesparende inzet van ICT en het verhogen van de deeltijdpercentages van zorgwerkers. Voor het bereiken van een positieve kentering worden in de jaren 2008 tot en met 2011 extra middelen beschikbaar gesteld (euro 59,7 miljoen in 2008 oplopend tot € 78,8 miljoen in 2011). In overleg met het zorgveld wordt toegewerkt naar een actieplan met concrete maatregelen. In het najaar zal het kabinet met een arbeidsmarktbrief nader ingaan op de situatie in de zorgsector en zullen aanvullende maatregelen worden aangekondigd.

5. Wonen

De Raad vraagt zich af of de actieve bemoeienis van het Rijk met woning- en wijkproblematiek op lokaal niveau de gemeentelijke verantwoordelijkheid terzake niet dreigt te ondergraven.

Het kabinet hanteert de gemeentelijke verantwoordelijkheid en het bestaand gemeentelijk beleid als uitgangspunt. Gemeenten hebben de taak coördinatie te voeren over wonen, werken, onderwijs en jeugd- en ouderenvoorzieningen. De aanpak die wordt beschreven in het Actieplan Krachtwijken heeft dan ook een bottom-up karakter. Het is de gemeente die, samen met andere betrokkenen op lokaal niveau, vaststelt welke knelpunten er zijn en welke acties gewenst zijn. Het Rijk heeft een aanjagende en faciliterende rol.

De Raad vindt het een gemis dat geen beleid wordt aangekondigd om de al jarenlang gesignaleerde problematiek rond het overheidsbeleid inzake het huren of in eigendom hebben van een huis aan te pakken.

Het kabinet heeft ervoor gekozen vooral in te zetten op een vergroting van het aanbod van woonruimte, onder andere door te streven naar een volume van tussen de 80.000 en 100.000 nieuwbouwwoningen per jaar. Hierover worden ook afspraken gemaakt met de woningbouwcorporaties.

In het kader van de opmerking in de Ontwerp-Miljoenennota dat de fysieke herstructurering in Nederland goed op de rails staat, maar nog lang niet af is, mist de Raad een duidelijk beleid gericht op de infrastructurele houdbaarheid (vervoer). De aanpak van de fysieke infrastructuur heeft de aandacht van het kabinet. Immers, naast de stapsgewijze invoering van een gedifferentieerde kilometerprijs zet het kabinet in op gerichte investeringen in het wegennetwerk via bijvoorbeeld het Urgentieprogramma Randstad. Gedurende deze kabinetsperiode gaat er veel extra geld naar het Infrastructuurfonds door afspraken uit het Coalitieakkoord én doordat er daarenboven sprake is van een reële groei. Hiermee wordt, zoals afgesproken in het Coalitieakkoord, uitvoering gegeven aan de Nota Mobiliteit. Ook streeft het kabinet naar het versterken van het openbaar vervoer waaronder het realiseren van 5% groei van het personenvervoer per spoor per jaar.

6. Kwaliteit Rijksoverheid

De Raad plaats enkele kritische kanttekeningen bij de reductie van de Rijksoverheid. Allereerst vreest hij dat te weinig rekening wordt gehouden met de politieke factoren die het functioneren van ambtelijke diensten bepalen. Ten tweede zou de inhoudelijke waarde van de bureaucratie miskend worden en zou onvoldoende onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende beleidsterreinen. Tot slot ziet de Raad niet hoe de reducties passen op de noodzaak de inhoudelijke deskundigheid binnen de departementen te versterken. De Raad stelt bovendien – terecht – dat de overheid ervoor moet waken haar medewerkers louter als kostenpost te zien.

Het kabinet heeft waardering voor de ambtenaren bij de Rijksdienst en de geleverde ambtelijke prestaties. Ontwikkelingen in de maatschappij en in het openbaar bestuur laten de ambtelijke dienst echter niet ongemoeid. Deze zal flexibel moeten inspelen op veranderingen, alerter en sneller dan vroeger, op een wijze die vaak niet past in de klassieke indeling van het overheidsbeleid en de overheidsorganisatie. Het kabinet is daarom van mening dat het ambtelijke apparaat van de Rijksdienst kleiner en beter kan, zowel door werkzaamheden anders te organiseren als door het laten vervallen van werkzaamheden.

In het Coalitieakkoord is het door de SG’s gemaakte rapport “De verkokering voorbij” overgenomen. Dit rapport bouwde voort op een eerder SG-rapport, getiteld “In dienst van het Rijk”. Kern van deze rapporten was dat de kleinere en betere overheid realiseerbaar is, mits voldaan wordt aan een aantal belangrijke voorwaarden en politieke keuzen: minder regels, eenvoudiger uitvoeringsprocessen, minder toezicht, werken in vertrouwen, maar ook met minder bestuurders. En investeringen in innovatie.

Het kabinet ziet geen discrepantie tussen het streven naar verkleining van de omvang en vergroting van de kwaliteit. Integendeel, overheden worden vaak bijna ongemerkt te groot en te traag. Het kabinet heeft met het Coalitieakkoord niet besloten tot een marginale ingreep waarbij alle organisaties die deel uitmaken van de Rijksdienst een beetje afslanken. In plaats daarvan is een aantal strategische keuzen gemaakt. Beleids- en coördinatiedrukte - de stapeling van nieuw beleid op oud beleid en overhead - moeten worden teruggebracht. Daarom is de grootste taakstelling gelegd op het beleid, de kennis- en adviesinfrastructuur en de ondersteuning van de departementen. De overheid moet ten aanzien van de samenleving uitgaan van vertrouwen, niet van wantrouwen. Daarom is een drastische reductie van het toezicht doorgevoerd. Taakstellingen tussen de 20 en de 30% op deze onderdelen van de Rijksdienst zijn van een forse omvang.

Het kabinet hecht aan een zorgvuldige uitvoering van beleid. Daarom is besloten de uitvoering zoveel mogelijk te sparen. Een aantal uitvoeringsinstellingen is geheel of nagenoeg vrijgesteld van een taakstelling, zoals de zogeheten veiligheidsketen. Tevens heeft het kabinet rekening gehouden met de problemen die bijvoorbeeld de Belastingdienst, Rijkswaterstaat en het UWV op dit moment ondervinden. Overigens zijn ook de Hoge Colleges van Staat voor een groot deel uitgezonderd van de taakstelling.

Naast de voorgestelde reductie van de Rijksdienst heeft het kabinet het programma voor de vernieuwing van de rijksdienst ingesteld, onder leiding van een speciaal doorvoor aangestelde programma-SG. Rode draad van dit programma is dat een vernieuwde Rijksdienst een adequaat antwoord kan geven op de nieuwe problemen en uitdagingen waarvoor zij zich gesteld ziet. Daarvoor is onder andere noodzakelijk dat beleid en bedrijfsvoering van het Rijk beter op elkaar worden afgestemd. Bij het maken van beleid moet niet zozeer worden uitgegaan van de toch enigszins toevallige departementale indeling, maar van de vraagstukken waar de samenleving mee geconfronteerd wordt. Ook moet goed worden gekeken naar de uitvoerbaarheid van beleid en de kwaliteit van uitvoering. In de nota Vernieuwing Rijksdienst – die rond Prinsjesdag verschijnt – zal uitgebreid op dit programma worden ingegaan.

De veranderende Rijksdienst stelt ook andere eisen aan de ambtenaren. Ambtenaren zullen mee moeten groeien met de ontwikkelingen in vakkennis en andere competenties om de uitdagingen waar de ambtelijke dienst voor staat. In de kwaliteit van rijksambtenaren zal derhalve fors geïnvesteerd moeten worden. In het verlengde hiervan moet ook aandacht worden gegeven aan de expert, de ambtenaar met een grote kennis van zaken op een specifiek terrein, die ook graag op dat terrein zijn of haar carrière wil maken.

7. Ten slotte

Zoals instemmend geciteerd door de Raad, heeft het kabinet de overtuiging dat Nederland nog beter kan. En moet. In de Ontwerp-Miljoenennota 2008 wordt duidelijk welke keuzes zijn gemaakt. De adviezen en suggesties van de Raad zijn waar mogelijk verwerkt in de voorliggende tekst. In de volgende jaren zullen de verschillende constructieve aanbevelingen van de Raad een verdere vruchtbare rol kunnen en moeten spelen in de beleidsdiscussie.

In gevolge de door Uwe majesteit bij besluit van 6 maart 1992, nummer 92.002038 verleende machtiging zal ondergetekende de begrotingstukken voor het dienstjaar 2008 op dinsdag 18 september 2007 aanbieden aan de Tweede Kamer der Staten - Generaal.

Hoogachtend,

de minister van Financiën,

Wouter Bos

1: Het Ministerie van Financiën maakt zelf geen berekeningen van het primair robuust saldo, daarom wordt hier verwezen naar cijfers van het CPB.