Seminar ’What future for the training of the judiciary and judicial staff in the European Union?’
Gewaardeerde collega’s, dames en heren,
“Vertrouwen van autoriteiten, diensten, burgers en politiek vormt de basis voor JBZ-samenwerking. Vertrouwen vergt continu onderhoud.”
De passage die ik zojuist voorlas, komt uit de schriftelijke inbreng van Nederland ten behoeve van de werkzaamheden van de zogenoemde Future Group of Home Affairs en de Future Group of Justice, een informele ministeriële denktank die de JBZ-Raad adviseert over de inhoud van het JBZ-beleid na 2010.
De twee zinnen geven in een notendop weer waar het JBZ-beleid op berust. Vertrouwen tussen de lidstaten van de Europese Unie, tussen de burgers van de Unie, in elkaars rechtsorde en rechtspleging en in de Europese rechtsorde, vertrouwen tussen autoriteiten, diensten en politiek, en vertrouwen tussen de Europese instellingen onderling. Dat vertrouwen op verschillende niveaus vormt de basis voor goede samenwerking op JBZ-terrein. Vruchtbaar beleid valt of staat met vertrouwen dan wel het ontbreken ervan, het is ervan afhankelijk.
Maar ook vice versa: vertrouwen in Europa wordt versterkt door goede resultaten van de Europese samenwerking. Het is van belang dat de EU functioneert en dat burgers zich daarvan bewust zijn. We moeten de boodschap overbrengen dat door samen te werken in Europa criminaliteit effectiever kan worden bestreden en dat burgers vertrouwen kunnen hebben in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
Om verder te komen in Europa en daarmee met Europa moet sprake zijn van een goede basis, een gemeenschappelijk fundament van vertrouwen. De opbouw en het behoud van dat fundament vergen inspanningen. Vertrouwen in elkaars rechtsorde en rechtshandhaving is immers geen vaststaand gegeven. Dat vertrouwen moet steeds weer worden bewezen. De ervaringen met het Europees aanhoudingsbevel laten zien dat er maatregelen nodig zijn die het vertrouwen bij de rechterlijke macht versterken. (Een rechter moet er in het kader van een overleveringsprocedure immers op kunnen vertrouwen dat de rechten van de burger ook in de betrokken andere lidstaat worden gewaarborgd.)
Versterking van het wederzijdse vertrouwen is een speerpunt van het Franse voorzitterschap. Dat speerpunt ondersteun ik van harte.
Maatregelen gericht op het versterken en onderhouden van vertrouwen moeten standaard deel uitmaken van onze toekomst. Deze moeten op EU-niveau worden ontwikkeld en EU-breed gelden. Onze rechtsordes zijn immers onlosmakelijk met elkaar verbonden: de kwaliteit en geloofwaardigheid van ons nationale rechtsstelsel is mede afhankelijk van de kwaliteit en geloofwaardigheid van de andere rechtssystemen binnen de EU.
Het kwaliteitsniveau binnen de EU als geheel geeft tevens uitdrukking aan de mate van bestaan van een Europese gemeenschappelijke cultuur, een gemeenschappelijke Europese identiteit. Alleen wanneer de kwaliteit in alle lidstaten afdoende is, kunnen we spreken van gedeelde waarden en kunnen burgers er op vertrouwen dat hun fundamentele rechten, zoals opgenomen in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Handvest van de Grondrechten van de EU, worden beschermd in de gehele Unie.
En dat brengt mij bij het thema van het seminar. ‘Quel avénir pour la formation des magistrats et des personnels de justice dans l’Union européenne?’ Tegen deze achtergrond, ligt het antwoord op die vraag wat mij betreft voor de hand. Vertrouwen van de burger in de rechtshandhaving binnen de EU en vertrouwen tussen autoriteiten belast met rechtshandhaving impliceert een gemeenschappelijke juridische cultuur, waarin wordt uitgegaan van dezelfde maatstaven en sprake is van een gemeenschappelijk kwaliteitsniveau. Voor zover de gemeenschappelijke cultuur nog niet of niet voldoende aanwezig is, moet die worden gecreëerd, moet met elkaar op zoek worden gegaan naar gedeelde waarden.
Rechtseenheid en transparantie van rechterlijke uitspraken vormen voor burgers en rechters voorwaarden voor vertrouwen in elkaars rechtsorde en rechtspleging en in de communautaire rechtsorde. Vertrouwen in de Europese samenwerking is niet alleen gebaat bij het vertrouwen dat processen en procedures in alle lidstaten aan bepaalde normen voldoen. Vertrouwen is ook gebaseerd op de zekerheid dat rechters en officieren van justitie, maar ook andere juridische beroepsgroepen, zoals advocaten, (actuele) kennis hebben van elkaars rechtssystemen en het Europees recht.
Uit recente rapporten van Eurojust en het onlangs verschenen rapport van het Europees Parlement over de “Role of the national judge in the European judicial system” blijkt echter dat er belangrijke tekortkomingen zijn te constateren. Deze tekortkomingen betreffen de geringe kennis van het primaire en secundaire Europees recht bij de rechterlijke macht en van de diverse netwerken en instituties die zijn opgezet om de justitiële samenwerking te vergroten. De directe communicatie tussen justitiële autoriteiten wordt in belangrijke mate beperkt door gebrekkige kennis van vreemde talen en van de juridische en rechtssystemen van de andere lidstaten.
Deze tekortkomingen veroorzaken zwakke plekken in het fundament van vertrouwen waarop het EU-beleid berust. Tegelijkertijd geven zij het signaal af dat de tijd is aangebroken dat wordt geïnvesteerd in behoud en versterking van dat gemeenschappelijke fundament. De ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid die de afgelopen jaren is gecreëerd moet nu worden bestendigd.
Welke maatregelen moeten worden getroffen om dat vertrouwen in de rechtshandhaving en tussen de daarmee belaste autoriteiten vast te houden en te versterken? En op welke wijze kunnen we een gemeenschappelijke juridische cultuur creëren met een gemeenschappelijk kwaliteitsniveau? We zijn hier nu samen in de École Nationale de la Magistrature te Bordeaux om met elkaar van gedachten te wisselen over deze belangrijke vragen. Ik veroorloof het me op die gedachtewisseling alvast een voorschot te nemen.
Ten eerste is kennis onmisbaar om vertrouwen vast te houden en te versterken. Het vergroten van inzicht en materiële en formele kennis zijn belangrijke bouwstenen voor de verdere ontwikkeling van de Europese Unie. Door elkaar te ontmoeten vindt automatisch kennisuitwisseling plaats. Het uitwisselen van best practices, bijvoorbeeld over de verschillende rechtsstelsels, kan leiden tot een optimalere samenwerking en betere resultaten.
Daarnaast kunnen gezamenlijke scholing en gezamenlijke opleiding van rechters en andere juridische professionals uit de verschillende lidstaten bijdragen aan de verbetering van de Europese samenwerking en de resultaten op dat vlak. In dat verband is het van belang dat het Europees recht een structurele plek krijgt in de opleidingen, ook wat betreft de permanente educatie. De juridische faculteiten in Nederland besteden in het curriculum standaard een substantieel gedeelte aan onderwijs in Europees recht. Beheersing van het Europees recht is een essentiële kwaliteitsnorm, onmisbaar in een Europese juridische gemeenschappelijke cultuur. Actuele kennis van dat rechtsgebied is onontbeerlijk voor een juiste toepassing ervan door de rechterlijke macht. De nationale rechter heeft immers ook een verantwoordelijkheid wat betreft de waarborging van de uniforme toepassing van het Gemeenschapsrecht. In dat verband is de prejudiciële procedure illustrerend.
Het Franse Voorzitterschap heeft de voorzet gegeven voor het initiatief om de kennis van Europese rechters, officieren van justitie en andere juridische beroepsbeoefenaars op het gebied van de meest gangbare communautaire instrumenten en de meeste recente mechanismen van de justitiële samenwerking te vergroten. Daarbij wordt het belang benadrukt van gemeenschappelijke opleidingen die zijn gebaseerd op gemeenschappelijk gedragen waarden. Nederland is mede-initiatiefnemer van de resolutie waarin een en ander is verwoord.
Dat brengt mij op het tweede element op basis waarvan vertrouwen wordt gecreëerd en versterkt: elkaar ontmoeten. Vertrouwen in elkaar neemt toe als men elkaar kent en inzicht heeft hoe de ander werkt, en daarover met elkaar van gedachte wisselt. Daarom is het belangrijk dat wordt geïnvesteerd in de ontmoeting tussen handhavingsautoriteiten en in de ontmoeting tussen leden van de rechterlijke macht, bijvoorbeeld door middel van themabesprekingen en gezamenlijke scholing. Ook is van belang dat wordt geïnvesteerd in directe communicatie tussen rechters uit de verschillende lidstaten. Dat kan bijvoorbeeld door een Europees kennisnetwerk op te starten dat toegankelijk is voor de gerechtelijke praktijk in de verschillende lidstaten. Een dergelijke infrastructuur kan vergezeld gaat van een netwerk van aanspreekpunten voor Europese kwesties bij de verschillende gerechten. Maar dat kan ook door actief deel te nemen aan de activiteiten van het European Judicial Training Network. In 2006 hebben dankzij het ‘exchange program’ dat gefinancierd werd door de Europese Commissie, in totaal 230 rechters en officieren van justitie een stage in een Europese rechtbank of parket gelopen. Voor 2007 waren er mogelijkheden voor maar liefst 400 Europese rechters en officieren van justitie binnen de Europese Unie. Door dergelijke stages krijgen rechters meer inzicht in de nationale rechtsstelsels in de verschillende lidstaten. Maar ook door het openstellen van de nationale opleidingen voor juridische beroepsgroepen uit andere lidstaten, wordt gelegenheid geboden elkaar te ontmoeten.
In Nederland bestaat die mogelijkheid al: rechters en officieren van justitie uit andere landen kunnen gebruik maken van het Nederlandse opleidingsaanbod. Daarnaast maakt het vak Europees recht inmiddels verplicht onderdeel uit van de rechtersopleiding, de zogenoemde RAIO-opleiding. Waar het Europese en internationale recht de Nederlandse rechtspleging raakt, wordt dit in het curriculum meegenomen. Daarnaast worden speciale cursussen verzorgd in Europees of internationaal recht.
We moeten in Europees verband streven naar drie opleidingsniveaus als het gaat om het Europees recht. Ten eerste: verplicht binnen de opleidingen recht binnen alle lidstaten van Europa. Ten tweede: binnen de opleidingen van de rechterlijke organisatie. Tot slot: het niveau van instuten als École Nationale de la Magistrature in Bordeaux waar we vandaag te gast zijn. Maar ik noem ook de Europäische Rechtsakademie Trier en het European Institute of Public Administration in Maastricht.
Vermeldenswaard is in dit verband ten slotte dat de Nederlandse rechtspraak bezig is met versterking van de kennisinfrastructuur Europees recht in de rechterlijke organisatie, door middel van het project ‘Eurinfra’. Dat project biedt, naast de mogelijkheid voor kennis en opleiding, ook de gelegenheid tot het vergroten van de toegankelijkheid van Europeesrechtelijke kennisbronnen met behulp van webtechnologie en het opzetten en onderhouden van een netwerk van gerechtscoördinatoren Europees recht. Hiermee is de kennisinfrastructuur in de praktijk verbeterd.
Maar daarmee zijn we er nog lang niet in Nederland. Onlangs is door een van de rechtbanken in Nederland een symposium georganiseerd met de veelzeggende titel “Europa: weet wat je mist!”. Met het symposium willen leden van de rechterlijke macht de aandacht voor Europa te vergroten. Het zijn lovenswaardige initiatieven die steun verdienen. Al maken dergelijke initiatieven ook duidelijk dat er nog van alles moet gebeuren en dat vrees voor een sprong in het diepe ook bij leden van de rechterlijke macht in onze waterrijke landje voorkomt.
Het ontwikkelen en verplicht stellen van gemeenschappelijke opleidingen en trainingen levert een belangrijke bijdrage aan vergroten van het wederzijdse vertrouwen. Daarnaast kan het delen en benutten van ervaringen, het uitwisselen van succesvolle aanpakmethoden, het over- en weer- uitzenden van autoriteiten en het delen van informatie er toe leiden dat de samenwerking tussen lidstaten beter wordt.
Ik hecht net als mijn collega’s groot belang aan een Europese Unie waarin vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid voor alle burgers gemeengoed zijn. Een Unie waarin de legitimiteit en de geloofwaardigheid van de ruimte voor vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid is verstrekt en waarin de grondrechten van de burgers worden bevorderd en gewaarborgd. Die Unie komt weer een stap dichterbij wanneer sprake is van een gemeenschappelijke juridische cultuur waarin gemeenschappelijke beroepseisen gelden, meer en vaker kennis wordt gedeeld en van elkaars ervaringen wordt geleerd, bijvoorbeeld door middel van kennisnetwerken. Een gemeenschappelijke cultuur waarin we kunnen zeggen: Europa, dat zijn wij.