Vergroening van het fiscale stelsel

Toespraak | 20-03-2007

Speech van de staatssecretaris van Financiën op het ‘Brussels Tax Forum’, 20 maart 2007

Mijnheer de commissaris, dames en heren,

Het is mij een genoegen om u hier vanochtend te mogen toespreken over een onderwerp dat mij na aan het hart ligt: het gebruik van belastingen om duurzame ontwikkeling te bevorderen.
Commissaris Kovacs heeft het juiste moment gekozen om dit onderwerp te gebruiken voor zijn eerste EU Tax Forum. Klimaatbeleid staat wereldwijd bovenaan de politieke agenda. De conclusies van de recente Europese Raad onderstrepen dit. En ook het nieuwe Nederlandse kabinet ziet het klimaatbeleid als een van de pijlers onder zijn beleid voor de komende vier jaar. We hebben ons ten doel gesteld om in 2020 in Nederland één van de duurzaamste en efficiëntste energievoorzieningen van Europa te hebben. Hiervoor zal er per jaar een energiebesparing van 2% moeten worden gehaald. Het aandeel duurzame energie moet in 2020 zijn gestegen tot 20% en de uistoot van broeikasgassen moet in 2020 met 30% dalen ten opzichte van 1990. De ambitieuze doelstellingen van het nieuwe Nederlandse kabinet komen uitstekend overeen met de conclusies van de Europese Raad.

De toegenomen aandacht voor het klimaatbeleid is niet zonder reden. Het wordt steeds duidelijker dat de mens het klimaat op aarde in negatieve zin beïnvloed. De temperatuur op aarde stijgt. De zeespiegel stijgt. Voor Nederland zou dat kunnen betekenen dat in de toekomst bijna 50% onder water komt te liggen. Actie is nodig. Belastingen kunnen daarbij een belangrijke rol spelen.

Nederland heeft ruime ervaring met het instrument milieubelasting. Nederland liep in Europa voorop met de introductie van een energiebelasting en kent verschillende andere milieubelastingen. Ondertussen kan elf procent van de belastinginkomsten als groen worden aangemerkt. Een groot deel van deze inkomsten komt uit de accijnzen op brandstoffen, de autobelastingen en de reeds genoemde energiebelasting. Ook kent Nederland nog een aantal specifieke kleine milieubelastingen, zoals de belastingen op grondwater, leidingwater en het storten van afval. Het nieuwe kabinet wil verder gaan. Zo zal er een belasting op het luchtverkeer en op verpakkingen worden geïntroduceerd. Daarnaast zullen de accijnzen worden verhoogd en de autobelastingen verder worden gedifferentieerd op milieukenmerken. Ik zal later op deze concrete plannen terugkomen. Meer in zijn algemeenheid wil het nieuwe kabinet milieuvervuiling in marktprijzen terug laten komen. Dit kan via de belastingen.

Op basis van de ervaringen in Nederland met milieubelastingen wil ik eerst met u de Do’s en Don’ts van milieubelastingen delen. Hieruit zijn zes lessen te leren. Lessen die behulpzaam zijn in het vormgeven en introduceren van milieubelastingen.

De eerste les is dat twee ogenschijnlijke tegengestelde doelen heel goed samen kunnen gaan. Bij milieubelastingen lijkt er namelijk sprake te zijn van een dilemma. Aan de ene kant vraagt het belastingbeleid om een stabiele belastingopbrengst. Aan de andere kant wil het milieubeleid gedrag beïnvloeden en uiteindelijk misschien voorkomen. Dit zou betekenen dat de belastingopbrengst langzaam daalt en zelfs opdroogt. Naar mijn mening zijn het belastingdoel en het milieudoel echter heel goed met elkaar te vereenzelvigen. Er hoeft geen sprake te zijn van een tegenstelling. Er zijn voldoende milieugrondslagen te vinden die niet zomaar opdrogen. Denk aan energie of vliegen. Door deze te belasten worden milieukosten die niet tot uitdrukking komen in de prijs toch meegenomen. Mensen nemen de milieukosten vervolgens mee in hun gedragskeuzes. Milieuvriendelijk gedrag wordt beloond doordat er minder belasting hoeft te worden betaald. Zo heeft in Nederland de energiebelasting er volgens ramingen voor gezorgd dat het energieverbruik 3,5% lager is geworden dan zonder energiebelasting. Tegelijkertijd zorgt de energiebelasting voor een stabiele belastingopbrengst van ongeveer 4 miljard euro. Het is mogelijk dat het uiteindelijke milieueffect van een milieubelasting beperkt is. Maar zelfs dan belast ik liever vervuilend gedrag dan schoon gedrag of in andere woorden ‘Tax our vices, not our virtues’. De opbrengsten van milieubelastingen kunnen vervolgens gebruikt worden om andere belastingen te verlagen.

Dat is een tweede les die ik met u wil delen. In Nederland was het van groot belang dat de milieubelastingen zijn gebruikt om andere belastingen te verlagen. In andere woorden, er is sprake geweest van een verschuiving in belastinggrondslagen. De totale belastingopbrengst is daarbij hetzelfde gebleven. In plaats van inkomen en winst wordt milieuvervuilend gedrag belast. Hierdoor konden de loonkosten in Nederland dalen. Deze verschuiving van belastingen zorgde voor draagvlak, de derde les.

Draagvlak is essentieel bij de introductie van elke nieuwe belasting. Om die reden heeft de Nederlandse regering in samenwerking met vertegenwoordigers van de milieubeweging, vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers en onafhankelijke deskundigen bekeken hoe het instrument milieubelasting kan worden gebruikt voor een beter milieu. Dit vergt veel overleg maar alle stemmen worden daardoor gehoord. Vervolgens kan met alle belangen rekening worden gehouden, waardoor het draagvlak wordt gemaximaliseerd. Daarbij hielp het dat in Nederland bij de vormgeving van nieuw beleid gebruik kan worden gemaakt van onafhankelijke onderzoeksinstituten, de zogenoemde planbureau’s. Deze planbureau’s rekenen de economische en milieueffecten door van nieuwe voornemens van het kabinet. Hierdoor kan de politieke besluitvorming plaatsvinden op basis van onafhankelijke cijfers.

Het creëren van draagvlak kan wel leiden tot een nadeel. Namelijk dat de verschillende betrokken partijen te veel in een keer willen regelen. De vierde les is dit niet te doen. Het groener maken van het belastingstelsel heeft de meeste kans op succes als het in kleine stappen wordt gedaan. Anders zou de maatschappelijke tegenstand te groot kunnen worden. Begin daarom met eenvoudige maatregelen en probeer niet meteen al veel belastingopbrengst te realiseren. In latere jaren kunnen de maatregelen worden verfijnd door bijvoorbeeld de tarieven meer te differentiëren op milieukenmerken. Ook kan de opbrengst elk jaar stapsgewijs worden verhoogd. Binnen enkele jaren zal er een verschuiving komen van belasting op arbeid en winst naar milieu.

De vijfde les ziet op de uitvoerbaarheid en administratieve lasten van milieubelastingen. Het gaat dan om vragen als: is de belasting uitvoerbaar, welke maatregelen moet de belastingdienst nemen om de belasting uit te voeren en met wat voor uitvoeringskosten gaat de maatregel gepaard? Bij de vormgeving van nieuwe belastingen proberen wij om het aantal belastingplichtigen zo klein mogelijk te houden. Zo wordt de energiebelasting in Nederland niet geheven bij de eindgebruiker, maar bij de energiedistributiebedrijven. Hierdoor worden administratieve lasten beperkt en de uitvoeringskosten minimaal gehouden. Deze les moet trouwens niet worden onderschat. Het zou niet de eerste keer zijn dat vanuit het milieubeleid een belastingmaatregel wordt voorgesteld die niet is uit te voeren of voor grote administratieve lasten zorgt. Het belang dat Nederland hecht aan lage administratieve lasten en uitvoeringskosten wordt benadrukt door het in een vroeg stadium betrekken van de Belastingdienst bij de uitwerking van beleidsvoornemens. Zij mogen vanaf het begin meedenken over de vormgeving van een maatregel in nauw overleg met de wetgevers.

Ik kom tot de laatste les. Bij milieubelastingen denken mensen vaak aan het introduceren van nieuwe belastingen. Milieuvervuilend gedrag moet duurder worden gemaakt. Dit is echter niet de enige manier om het belastinginstrument te gebruiken voor milieubeleid. In plaats van het duurder maken van vervuilend gedrag kan milieuvriendelijk gedrag worden gestimuleerd. Gedacht kan worden aan de introductie van positieve prikkels, belastingvoordelen. Zo kent Nederland belastingvoordelen voor het investeren in milieuvriendelijke technieken en voor investeringen die leiden tot energiebesparingen. Deze positieve prikkels zijn erg populair. Mensen krijgen nu eenmaal liever geld van de Belastingdienst dan dat ze moeten betalen.

(Plannen van het nieuwe kabinet)
Na met u een aantal lessen te hebben gedeeld op basis van de Nederlandse ervaring met milieubelastingen, wil ik stilstaan bij de plannen van het nieuwe Nederlandse kabinet. Ik heb u erop gewezen dat wij willen dat de Nederlandse energievoorziening in 2020 tot de duurzaamste en efficiëntste van Europa moet behoren. Een van de instrumenten om dit te bereiken is het verder vergroenen van het belastingstelsel. Hiervoor is een bedrag ingeboekt van 1,1 miljard euro, te beginnen in 2008. Deze vergroening zal worden ingevuld door bestaande milieubelastingen te verhogen en twee nieuwe milieubelastingen te introduceren. Ook na 2008 wil ik verder gaan met de vergroening van het fiscale stelsel. Tegenover deze vergroeningsmaatregelen en enkele andere lastenverzwaringen staan lastenverlichtingen ten behoeve van arbeidsparticipatie, versterking van de economische structuur, kinderen, jeugd en gezin.

Welke maatregelen hebben we in gedachten? Het uitgangspunt is daar in te grijpen waar de milieuvervuiling en milieubevordering onvoldoende in de marktprijzen tot uitdrukking komt. Vanuit die optiek valt het luchtverkeer op. Op grond van internationale verdragen is deze vervoerswijze vrijwel vrijgesteld van belastingen. Tegelijkertijd zorgt de luchtvaart voor substantiële vervuiling. Wij zijn dan ook van plan om al begin 2008 een belasting te introduceren op vliegen. Hoewel een paar landen ons daarin al zijn voorgegaan, belasten de meeste EU-lidstaten het luchtverkeer nog niet. Dit kan tot gevolg hebben dat Nederlanders vanuit andere landen gaan vliegen, bijvoorbeeld onze buurlanden Duitsland en België. Om dit soort grenseffecten te voorkomen zou idealiter een belasting op het luchtverkeer in EU-verband moeten worden geïntroduceerd. Aangezien er in de EU over belastingen met unanimiteit wordt besloten, zou zo’n proces jaren kunnen kosten. Ik hoef maar te wijzen op de tijd die het heeft gekost om de Richtlijn over energiebelastingen tot stand te brengen. Nederland wil daar niet op wachten en wil zelf het goede voorbeeld geven. Ik zou juist de overige EU-landen zonder belasting op het luchtverkeer willen oproepen om dit voorbeeld te volgen en gezamenlijk verder te gaan. Overigens is de Europese Commissie recent met het voorstel gekomen om de luchtvaart onder de emissiehandel te brengen. Een voorstel dat Nederland toejuicht. Sceptici zouden kunnen stellen dat een belasting op het luchtverkeer niet nodig is, gezien de mogelijke uitbreiding van de emissiehandel. Ik ben het hier niet mee eens. Emissierechtenhandel en een belasting op het luchtverkeer gaan prima samen en kunnen elkaar juist versterken.

Een ander onderwerp waar nog milieuwinst is te halen is de wereld van de verpakkingen. Nederland wil een nieuwe belasting op verpakkingen introduceren. Een verpakkingenbelasting moet producenten stimuleren om verpakkingen te ontwikkelen die minder materiaal gebruiken en gemaakt zijn van het materiaal met de laagste milieudruk.

Naast deze twee nieuwe belastingen zullen bestaande belastingen worden aangepast om het milieueffect te vergroten. Nederland kent een registratiebelasting van personenauto’s. De hoogte van deze belasting is afhankelijk van de zuinigheid van de auto. Op aankoop van auto’s met een hoog energieverbruik drukt een hogere belasting. Op dit moment is het verschil in registratiebelasting tussen de zuinigste en de minst zuinige auto € 1.500. Ik zet erop in om dit verschil tenminste te verdubbelen. De consument zal daardoor eerder voor de meest zuinige auto kiezen.

Ten slotte zal de belasting op milieuonvriendelijke brandstoffen, zoals diesel, worden verhoogd en wordt er gekeken naar een mogelijke verhoging van de energiebelasting. Twee instrumenten die hun milieuwaarde in het verleden hebben bewezen en door een verhoging van de tarieven een nog groter milieueffect zullen hebben.

(Afsluitend)
Ik heb u deze ochtend willen laten zien welke lessen er zijn te leren uit de Nederlandse ervaring met milieubelastingen. Tegelijkertijd heb ik u aangegeven wat de plannen zijn van het nieuwe Nederlandse kabinet. Tot mijn genoegen zie ik vandaag dat belastingheffing als instrument om duurzame ontwikkeling te bevorderen duidelijk op de Europese agenda staat. Dit Tax Forum benadrukt dat. Gezien de toenemende verwevenheid van de Europese economieën is het van belang dat wij op dit dossier gezamenlijk optrekken. Door de schaal van belastingen op milieugrondslag te vergroten, ontstaat ruimte voor verdergaande lastenverschuiving. In simpele taal: Hoe meer landen er meedoen, hoe meer slagkracht wij kunnen ontwikkelen. Nederland wil zich daar graag voor inzetten maar wil ook niet wachten. Nederland is van plan de vergroening van het belastingstelsel al begin volgend jaar een stap verder te brengen. Ik hoop dat andere EU-landen dit voorbeeld volgen.

Dank u voor uw aandacht