Over de verwevenheid van fiscaal beleid en milieubeleid

Toespraak | 26-06-2007

Over de verwevenheid van fiscaal beleid en milieubeleid
Speech gehouden bij het symposium “Belasting met beleid” op Universiteit Leiden op 26 juni 2007

(Welkom)

Dames en heren,
Wetenschappers en beleidsmakers,

Het is mij een genoegen u welkom te heten op dit symposium over de inzet van belastingen als beleidsinstrument. Het motto van dit symposium “Beleid ontmoet wetenschap”, onderschrijf ik van harte. Goed fiscaal beleid begint met een brede discussie. Niet alleen met maatschappelijke organisaties, zoals werknemers- en werkgeversorganisaties. Maar ook met de wetenschap. Meestal vragen wij de wetenschap naar ons toe te komen. Op het ministerie worden lunchseminars georganiseerd over actuele beleidsvraagstukken. Vaak wordt daarvoor een wetenschapper uitgenodigd die verslag komt doen van een onderzoek. Om te laten zien dat het ook anders kan, hebben wij deze keer onszelf uitgenodigd bij de wetenschap. Dat blijkt natuurlijk uit de locatie waar we ons op dit moment bevinden: het prachtige Kamerlingh Onnes Gebouw van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Leiden. Ook voor de wetenschappelijke bijdragen aan dit symposium hebben wij uiteraard aangeklopt bij de wetenschap. In het bijzonder zeg ik dan ook dank aan Koen Caminada en Henk Vording, beiden hoogleraar aan deze universiteit. Zij hebben vol enthousiasme meegewerkt aan de organisatie van dit symposium.

(Inleiding)

Dan kom ik bij het inhoudelijke thema van het symposium: “Belasting met beleid”. Ik wil laten zien dat de verwevenheid tussen fiscaal beleid en milieubeleid groot is. Het gaat veel verder dan alleen de instrumentele inzet van belastingen voor milieudoeleinden.

(Milieubeleid als onderdeel van fiscale doeleinden van de belastingheffing)

Vroeg of laat vraagt elke staatssecretaris van Financiën zich af: wat is eigenlijk fiscaal beleid? Waar begint het? Waar houdt het op? Het bijzondere van de fiscaliteit is dat zij zich uitstrekt tot vrijwel alle hoeken van het overheidsbeleid. Vrijwel elk beleidsterrein - onderwijs, gezondheidszorg, volkshuisvesting, verkeer, noem maar op – kent wel één of meer fiscale regelingen. Dit betreft de instrumentalisering van het belastingrecht. Het inzetten van de fiscaliteit voor andere dan fiscale doeleinden.

Ik weet dat het voor klassieke fiscalisten een gruwel is om de belastingwetgeving voor specifieke beleidsdoeleinden te gebruiken. Maar ik ben ervan overtuigd dat het goed mogelijk is om de fiscaliteit in te zetten voor beleid en tegelijkertijd te voldoen aan de hoofddoeleinden van het belastingrecht. Hoofddoel van belastingheffing is: ‘het op een doelmatige en rechtvaardige manier verkrijgen van financiële middelen door de overheid ter financiering van de overheidsuitgaven’. Het budgettaire doel staat dus voorop. Maar de manier waarop, wordt begrensd door eisen van doelmatigheid en rechtvaardigheid. Rechtvaardigheid betekent bijvoorbeeld dat bij de heffing van belasting rekening moet worden gehouden met draagkracht. Doelmatigheid komt bijvoorbeeld tot uiting in het principe dat belasting wordt geheven over een brede en stabiele belastinggrondslag. Zo kunnen de tarieven relatief laag blijven. Dit bevordert de aanvaardbaarheid van de belastingheffing. Tevens vereist doelmatigheid dat belastingen op administratief eenvoudige wijze moeten worden geheven tegen zo laag mogelijke kosten. Voor zowel belastingbetalers als overheid.
Hieruit volgt dat belastingheffing op groene belastinggrondslagen , zoals de brandstofaccijnzen, de autobelastingen en de energiebelasting, uitstekend verenigbaar is met de fiscale doeleinden van de belastingheffing. Aan de ene kant is sprake van stabiele belastinggrondslagen die bijdragen aan een brede belastinggrondslag. En aan de andere kant kan het intuïtive verdelingsbeginsel “de vervuiler betaalt” worden gezien als een uitwerking van rechtvaardigheid. Vergroening van het belastingstelsel kan ook een onderdeel vormen van een uit fiscaal oogpunt wenselijke verschuiving van directe naar indirecte belastingen. Indirecte belastingen zijn vaak relatief eenvoudig te innen en moeilijker te ontlopen dan belastingen op inkomen en winst. Een verschuiving naar indirecte belastingen leidt op termijn tot een robuuster belastingstelsel.
Mijn conclusie is dat groene belastingen uitstekend passen binnen de fiscale doelstellingen van de belastingheffing.

(Inzet van fiscale instrumenten voor milieubeleid)

Uiteraard is het niet de bedoeling de fiscaliteit te pas en te onpas te gebruiken voor allerlei beleidsdoelstellingen. Een nieuwe instrumentele heffing kan uit fiscaal oogpunt bijvoorbeeld onwenselijk zijn wanneer de te verwachten opbrengst gepaard gaat met hoge inningskosten of een gecompliceerde uitvoering. Ik wil de Belastingdienst hiertegen beschermen.
Het introduceren van een belastingvrijstelling kan uit beleidsmatig oogpunt effectief zijn. Maar dit betekent wel een uitholling van de belastinggrondslag. Kortom: het fiscale instrument moet met verstand worden toegepast. Dat gebeurt dan ook met de huidige belastinguitgaven op milieugebied, zoals de energie-investeringsaftrek (de EIA), de milieu-investeringsaftrek (de MIA) en de willekeurige afschrijving milieu-investeringen (de VAMIL). Door middel van positieve prijsprikkels wordt energiebesparende en milieuvriendelijke technologie aantrekkelijker gemaakt in vergelijking met meer vervuilende alternatieven. De regelingen vormen een belangrijke stimulans om te investeren in milieuvriendelijke en duurzame bedrijfsmiddelen. Dit blijkt uit een recente evaluatie.

Ik wil het fiscale instrument voor milieudoelen verder uitbreiden. Het kabinet heeft klimaatbeleid en milieubeleid hoog in het vaandel. In het Coalitieakkoord staat dat Nederland deze kabinetsperiode grote stappen neemt in de transitie naar één van de duurzaamste en efficiëntste energievoorzieningen in Europa in 2020. Daar waar milieuvervuiling onvoldoende in de marktprijzen tot uiting komt, voeren we waar mogelijk positieve of negatieve financiële prikkels in. Voor een deel worden deze doelen gerealiseerd via een verdere vergroening van het belastingstelsel. Zo zal de BPM (de aanschafbelasting op auto’s) verder worden gedifferentieerd op schoon en zuinig. Deze differentiatie moet leiden tot een opbrengst van 150 miljoen euro. Ik wil dat zo publieksvriendelijk mogelijk te doen door het grootste deel van deze 150 miljoen te halen bij de meest onzuinige auto’s. Het huidige bonus/malus systeem in de BPM leidt tot een verschil in belasting tussen de meest zuinige en meest onzuinige auto van 1500 €. Ik wil deze stimulering versterken door zowel de bonus als de malus te verhogen. Daarnaast wil ik voor de meest onzuinige auto’s, en dan praat ik echt over de grootverbruikers, een extra heffing invoeren op basis van de CO2-uitstoot, het brandstofverbruik. Ook streef ik ernaar om voor de energiezuinige leaseauto de fiscale bijtelling te verlagen. Deze bijtelling is nu 22 procent maar kan voor de meest zuinige auto’s worden verlaagd tot 14%.

Twee andere vergroeningsmaatregelen hebben betrekking op de introductie van twee nieuwe belastingen. Het gaat om een belasting op het vliegverkeer en een belasting op verpakkingsmiddelen. Op dit moment wordt hard gewerkt aan de vormgeving van deze nieuwe belastingen. Er wordt zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande systemen en het aantal belastingplichtigen wordt zoveel mogelijk beperkt. Dit vanuit het belang van eenvoud en een minimale toename aan administratieve lasten.

Het terugdringen van CO2-uitstoot is bij uitstek een internationale aangelegenheid. Het kabinet volgt de internationale ontwikkelingen en ervaringen op milieugebied dan ook op de voet.

(Double Dividend)

Zoals ik hiervoor heb betoogd, kan vergroening bijdragen aan een evenwichtiger en robuuster belastingstelsel. Een goed voorbeeld is de Energiebelasting. Het is een stabiele belastingopbrengst die tegelijkertijd leidt tot een vermindering van de groei van het energiegebruik met 3,5%. Dat blijkt uit onderzoek. Maar groene belasting kan nog mooier uitpakken!
Ik kom hiermee op het roemruchte vraagstuk van het zogenoemde double dividend. Double dividend wil zeggen dat vergroening van het belastingstelsel een positief effect heeft op het milieu en daarnaast goed is voor de economie. Met name voor de werkgelegenheid. Voorwaarde daarbij is dat de opbrengst van de groene belastingen wordt aangewend om andere belastingen te verlagen. Het wetenschappelijk onderzoek geeft geen eenduidige conclusie over double dividend. Sommige onderzoekers geloven er niks van, anderen zijn optimistischer. Uit empirisch onderzoek van de OESO blijkt dat een neutraal tot licht positief effect op de werkgelegenheid mag worden verwacht als de belastingdruk verschuift van de productiefactoren arbeid en kapitaal naar de factor milieu.
Het is voor mij echter niet van doorslaggevend belang of double dividend optreedt. Natuurlijk hoop ik dat het gebeurt, maar voor de vraag of vergroening van het belastingstelsel gewenst is, doet het er niet toe.
In het meest pessimistische scenario leidt vergroening noch tot een positief milieu-effect, noch tot een positief werkgelegenheidseffect. Vergroening leidt dan “slechts” tot het internaliseren van milieukosten. Maar ik ben daar op zich al tevreden mee. Want dan wordt de vervuiler in elk geval belast en kunnen andere belastingen lager uitkomen.
Een optimistischer scenario is dat de vergroening weliswaar niet leidt tot een toename van de werkgelegenheid, maar wel een positief milieu-effect heeft. Ik ben econoom, ik geloof in prijselasticiteiten en ik geloof in prijsprikkels. Zeker als consumenten kunnen kiezen tussen een milieuvervuilend en een milieuvriendelijk alternatief is vergroening effectief.
Het ideale scenario is double dividend. Vergroening die effectief is voor milieu en economie. Ik geloof zeker dat dat met goed gekozen fiscale instrumenten en met een doordachte terugsluizing van de belastingopbrengst mogelijk is. We kunnen zo een verschuiving stimuleren van milieuvervuilende ouderwetse productie naar schone innovatieve activiteiten. Deze hebben immers de toekomst.
Maar nogmaals….. zelfs in het pessimistische scenario ben ik voor vergroening van het belastingstelsel.

(Afsluiting)

In mijn bijdrage heb ik willen laten zien dat de verwevenheid van fiscaal beleid en milieubeleid groter is dan men in eerste instantie zou denken:

• Fiscale vergroening leidt tot stabiele belastingopbrengsten!
• Fiscale vergroening leidt tot het internaliseren van milieukosten (de vervuiler betaalt)!
• Fiscale vergroening kan zelfs voor double dividend zorgen!

Klimaat- en milieubeleid staan wereldwijd hoog op de politieke agenda’s. Naar verwachting zal dat de komende decennia niet veranderen. Voor de fiscaliteit betekent dit een continue plicht om te zoeken naar effectievere vergroeningsmaatregelen. Het kabinet beoogt met de in het beleidsprogramma opgenomen maatregelen een nieuwe stap in de goede richting te zetten.

Ik wens u een levendig en interessant symposium toe.