Hoeveel ambtenaren zijn er en waar werken ze?
Financiën maakte samen met andere ministeries een overzicht van hoeveel ambtenaren in welke functie werkzaam zijn. Driekwart van de rijksambtenaren blijkt te werken in een uitvoerende functie, negen procent houdt zich bezig met nieuw beleid.
De afslanking van het ambtenarenapparaat staat sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw hoog op de politieke agenda. De kabinetten Balkenende I en II hebben in totaal voor meer dan 1 miljard euro aan efficiency- en volumekortingen opgelegd aan de Rijksdienst en de grootste zelfstandige bestuursorganen (ZBO’ s). Waarschijnlijk zal ook bij de komende kabinetsformatie weer de vraag aan orde komen met hoeveel ambtenaren minder het kan. VNO-NCWen MKB-Nederland-Nederland hebben onlangs voorgesteld om het aantal ambtenaren met 10% te verminderen. VNO-NCWen MKB-Nederlandgaan hierbij uit van 400.000 ambtenaren; een reductie met 10% komt dus neer op een vermindering van 40.000 ambtenaren. (Gebaseerd op berichtgeving n.a.v. publicatie “Nederland kan winnen, 93 adviezen van ondernemend Nederland voor 2007-2011”, VNO-NCWen MKB-Nederland, juli 2006.) Deze inkrimping van het ambtenarenapparaat zou een besparing opleveren van ongeveer 2 miljard euro.
Voor het maken van politieke keuzes is het belangrijk dat deze worden gebaseerd op de juiste feiten en gegevens.
Hoeveel ambtenaren zijn er en waar zijn ze werkzaam?
‘De’ overheid bestaat eigenlijk niet. De overheid is een grote verzameling van sectoren en instellingen, van Haagse ministeries tot uitvoeringsinstellingen in het land, van de gemeente Schiermonnikoog tot Amsterdam en van basisscholen tot universiteiten. Alles bij elkaar genomen werken er ruim 950.000 mensen bij overheid (op ruim 800.000 voltijds arbeidsplaatsen). Van deze 950.000 werken ongeveer 120.000 mensen bij de Rijksoverheid, verdeeld over 13 ministeries en 40 agentschappen.
Foto van de Rijksdienst
Onlangs heeft het ministerie van Financiën - in samenwerking met de andere ministeries - een ‘foto van de Rijksdienst’ gemaakt. Met deze foto – die zoveel mogelijk is gebaseerd op gegevens per directie - wordt per departement weergeven hoeveel ambtenaren werkzaam zijn in het beleid, in de uitvoering, in de ond ersteuning of bij een inspectie. Uiteraard zijn er grijze gebieden, omdat het onderscheid tussen functiecategorieën niet altijd even scherp is. Op sommige beleidsafdelingen zitten bijvoorbeeld ook uitvoerende mensen, terwijl uitvoeringsorganisaties soms ook mensen in dienst hebben die zich met beleid bezighouden. Ook zijn departementen verschillend georganiseerd en wordt soms de uitvoeringsorganisatie ondersteund vanuit het kerndepartement. Binnen het ministerie van Financiën is een bekend voorbeeld de auditdienst van Financiën, die ook werkt voor de Belastingdienst. Desondanks biedt de foto van de Rijksdienst voor het eerst een goede indicatie hoeveel ambtenaren binnen de Rijksdienst werkzaam zijn in welk functiegebied.
Foto van de Rijksdienst: aantal ambtenaren bij kerndepartement en agentschappen (eind 2005)
BuZa
| Beleid | in % | Uitvoering | in % | Onder-steuning | in % | Inspectie | in % | Totaal | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| AZ | 125 | 26% | 220 | 45% | 135 | 28% | 5 | 1% | 485 |
| BuZa | 1.100 | 35% | 1.322 | 41% | 765 | 24% | 0 | 0% | 3.187 |
| Justitie | 1.232 | 4% | 31.194 | 94% | 805 | 2% | 0 | 0% | 33.231 |
| BZK | 842 | 10% | 6.497 | 80% | 744 | 9% | 62 | 1% | 8.145 |
| OC &W | 891 | 32% | 1.042 | 37% | 414 | 15% | 462 | 16% | 2.809 |
| Financiën | 500 | 2% | 29.506 | 96% | 740 | 2% | 0 | 0% | 30.746 |
| Defensie | 888 | 12% | 779 | 11% | 5.736 | 77% | 0 | 0% | 7.403 |
| VROM | 1.100 | 32% | 156 | 5% | 1.644 | 48% | 502 | 15% | 3.403 |
| VenW | 1.004 | 8% | 10.101 | 80% | 560 | 4% | 955 | 8% | 12.676 |
| EZ | 904 | 29% | 1.746 | 56% | 420 | 14% | 41 | 1% | 3.111 |
| LNV | 1.126 | 16% | 2.842 | 39% | 674 | 9% | 2.607 | 36% | 7.249 |
| SZW | 659 | 22% | 236 | 8% | 597 | 20% | 1.534 | 51% | 3.026 |
| VWS | 945 | 26% | 1.907 | 52% | 438 | 12% | 350 | 10% | 3.640 |
| Totaal | 11.315 | 9% | 87.549 | 74% | 13.672 | 11% | 6.519 | 5% | 119.111 |
Wat valt op?
- Er zijn grote verschillen tussen departementen. Dit heeft voor een belangrijk deel te maken met de wijze waarop een ministerie bepaalde zaken heeft georganiseerd.
- Verreweg het grootste deel (driekwart) van de ambtenaren binnen de Rijksdienst werkt in de uitvoering, met name bij de Belastingdienst, Rijkswaterstaat en het gevangeniswezen. Ruim de helft van de uitvoerende diensten is ondergebracht in een agentschap met een baten-lastenstelsel. Veel taken zijn dus ondergebracht in een organisatievorm waarin bedrijfsmatig wordt gewerkt.
- Bijna 14.000 ambtenaren werken in de ondersteuning, met name ten behoeve van de beleidskern. Ook hier zijn onderlinge verschillen waar te nemen tussen departementen. In onderzoek van onder andere Berenschot (www.kenniscentrumbenchmarking.nl) wordt geconcludeerd dat de overhead bij de rijksoverheid relatief hoog is.
- Het aandeel van inspecties in de totale omvang van de Rijksdienst is met 5% relatief gering, maar er is wel sprake van een toename in de afgelopen jaren.
- Ruim 11.000 ambtenaren ofwel 9% van het totaal houden zich op rijksniveau bezig met het voorbereiden en vormgeven van (nieuw) beleid.
Kanttekeningen bij voorstel VNO-NCW
Met de foto van de Rijksdienst in de hand kunnen enkele kanttekeningen worden geplaatst bij het voorstel van VNO-NCW.
- De redeneerlijn van VNO-NCW(reductie van 10% van het aantal ambtenaren dat zich bezighoudt met beleid en overhead) zou voor het Rijk een vermindering van het aantal ambtenaren met 12.000 betekenen. ( VNO-NCWtelt 400.000 fte’s w erkzaam in het beleid en overhead. Deze 400.000 is een optelsom van 100.000 overhead in het onderwijs, 120.000 rijksambtenaren en 180.000 ambtenaren bij gemeenten en provincies. Een 10% taakstelling bij het Rijk zou dus neerkomen op 12.000.) De foto van de Rijksdienst becijfert het totaal aantal rijksambtenaren in de sfeer van beleid plus overhead op circa 25.000 (zie tabel, kolommen beleid en ondersteuning). Een taakstelling van 12.000 zou in feite dus neerkomen op een reductie met 50% (in plaats van een reductie met 10%).
- In de pers is her en der ook gesuggereerd dat het VNO-NCWvoorstel zich richt op het terugdringen van het aantal beleidsambtenaren. Gezien het relatief geringe aantal beleidsambtenaren ten opzichte van het totaal (9%) moet worden bedacht dat met een taakstelling van 10% ofwel 12.000 rijksambtenaren er geen beleidsambtenaar in Den Haag meer overblijft.
- De onderbouwing van het voorstel van VNO-NCWsluit niet helemaal uit dat de taakstelling van 10% niet alleen betrekking heeft op beleid en overhead, maar ook op uitvoerende diensten zoals de Belastingdienst, het gevangeniswezen en Rijkswaterstaat. VNO-NCWrekent namelijk met 120.000 rijksambtenaren, waarvan zoals de foto laat zien bijna 75% in de uitvoering werkt en een aanzienlijk deel overigens als baten-lastendienst al beleidsmatig wordt aangestuurd. Filosofie achter de redenatie van VNO-NCWlijkt te zijn dat met 10% minder beleidsambtenaren ook 10% minder beleidsuitvoerders nodig zijn. Aandachtspunt hierbij is echter dat de uitvoeringsorganisaties zich vooral bezighouden met uitvoering van bestaande regelgeving. Vermindering van nieuwe regelgeving leidt niet één op één tot vermindering van uitvoeringstaken.
- Het voorstel van VNO-NCWomvat ook de reductie van het aantal ambtenaren bij provincies en gemeenten. De sturingsrelatie tussen kabinet en gemeenten en provincies staat echter niet toe dat het kabinet een reductie van dat aantal ambtenaren voorschrijft; dit zou immers in strijd zijn met de gemeentelijke en provinciale autonomie. Wel werken de budgettaire consequenties van de vermindering van het aantal rijksambtenaren indirect via de geldende normeringssystematiek door in de budgetten voor gemeenten en provincies.