Toespraak minister ter Horst bij de ‘Dag van Commissariaat’
Dames en heren,
Op de uitnodiging voor deze dag staat de spiedende blik van een uil. De reden staat er niet bij maar ik vermoed dat het te maken heeft met de eigenschappen van de uil: wijsheid, scherp zicht, gezag. Allemaal eigenschappen die je als commissaris en bestuurder nodig hebt. Ik twijfel er niet aan dat u die eigenschappen allemaal in ruime mate heeft. Het verschil is wel dat een uil die eigenschappen per definitie heeft, al in het ei.
Ik moest daarbij denken aan de Fabeltjeskrant. Voor wie nooit in Nederland heeft gewoond: dit is een zeer populaire kinderserie. Niemand betwistte de autoriteit van Meneer de uil. Sterker nog: als hij 7 uur ’s avonds zei: “oogjes dicht en snaveltjes toe”, wisten vele generaties dat het bedtijd was. En dan gingen ze!
Dat vanzelfsprekende gezag voor de huidige bestuurders geldt allang niet meer. De mensen sluiten de ogen en snavels pas als ze dat zelf willen. Mensen zijn kritischer, en minder afhankelijk geworden. De eisen die we stellen aan kwaliteit van dienstverlening en goed bestuur zijn opgeschroefd. Dit geldt voor zowel de private als de publieke sector.
Zowel in Nederland als op de Nederlandse Antillen en Aruba zie je dan ook een groeiende aandacht voor goed bestuur. In Nederland is als reactie op wereldwijde fraudezaken een aantal governance-codes opgesteld. De meest bekende is de code-Tabaksblat voor beursgenoteerde bedrijven.
Er is meer aandacht gekomen voor toezicht in de private sector. De eisen zijn opgeschroefd. Ik las onlangs een zorgelijk artikel in het Financieel Dagblad over commissarissen. Volgens het stuk is er – en ik citeer - “een crisis in toezichtland. De kwaliteit moet omhoog en het houden van toezicht is een vak. Carrière maken als commissaris moet mogelijk zijn.” De kop van het stuk was duidelijk: “Commissaris terug in de klas”.
Ik weet niet of we moeten spreken van een crisis in toezichtland. Daarvoor ken ik de private sector niet goed genoeg. Ik weet wel dat de aandacht voor toezicht terecht groot is, zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid. De overheid kan leren van de private sector, waar dienstverlening geprikkeld wordt door de markt. En de private sector kan wat opsteken van de overheid waar transparantie geprikkeld wordt door de Kamer, de media en de burgers.
In navolging van de code Tabaksblat hebben inmiddels ook de zorg, het onderwijs, de sociale woningbouw en de culturele instellingen codes voor goed bestuur. De code is in opkomst en het is meer dan een modegril. Sterker nog: ik vind dat er ook een code good governance moet komen voor de kern van de publieke sector zoals rijk, gemeenten, provincies, brandweer, politie. Hiermee kunnen we onder meer het ontbreken van marktprikkels compenseren, die de private sector per definitie heeft.
Kunnen we als overheid de code Tabaksblat niet gewoon overnemen? Het zou een hoop werk en geld schelen, maar dat is niet reëel vanwege wezenlijke verschillen tussen de publieke en private sector.
Ik kom daarmee op de centrale vraag van vandaag: wat zijn de kenmerkende overeenkomsten en verschillen tussen publieke en private governance?
Die worden mijns inziens vooral bepaald door enkele wezenskenmerken van de overheid: de gezagspositie en de monopoliepositie.
De overheid kan beslissingen nemen die ingrijpende gevolgen hebben voor mensen. Dat varieert van bekeuringen voor het ontbreken van fietsverlichting tot belastingaanslagen. De overheid heeft de macht en het gezag om beslissingen te nemen met betrekking tot burgers. En dat, zonder dat die burgers daar individueel mee kunnen instemmen.
We kunnen natuurlijk wel stemmen op de mensen die we die macht toevertrouwen, maar dat is eens in de vier jaar als we geluk hebben. Dat heeft geen directe invloed op de manier waardoor we als individu door die overheid bejegend worden, bijvoorbeeld op de manier waarop we een paspoort of rijbewijs krijgen.
En daarmee kom ik op het tweede punt: we kunnen nergens anders dan bij de overheid terecht voor een paspoort of rijbewijs. De overheid heeft op tal van terreinen een monopoliepositie. De mensen kunnen niet kiezen en moeten erop kunnen vertrouwen dat ze goed worden geholpen.
Deze positie van de overheid brengt een bijzondere verantwoordelijkheid met zich mee. Het betekent dat de legitimiteit van de beslissing en van de mensen die hem nemen een gewaarborgd moet zijn. Het betekent dat we integer en transparant moeten zijn en een uitstekende kwaliteit van dienstverlening moeten bieden. Het betekent dat er een zorgvuldig stelsel moet zijn van macht en tegenmacht. En dat burgers en bedrijven in al het handelen van de overheid centraal staan.
In een code good governance gaan we deze zaken expliciet maken. Zo’n code moet het beter mogelijk maken het handelen van overheidsorganisaties te beoordelen. De legitimiteit van de overheid is erbij gebaat. En daarmee win je aan gezag en vertrouwen, om nog maar even de eigenschappen van de uil aan te halen.
‘Good Governance’ - of goed bestuur – is binnen de overheid op drie niveaus van belang; ik noem het de drie P’s: processen (de verdeling van verantwoordelijkheden), principes (transparantie en integriteit) en prestaties (de kwaliteit van de dienstverlening).
Ik loop ze met u langs.
Eerst de processen. ‘Governance’ gaat in essentie over de machtsbalans in organisaties. Uitgangspunt is dat geen enkele partij eenzijdig en zonder tegenwicht maatregelen kan doorvoeren, er zijn checks en balances nodig. Om die reden zijn bij de meeste organisaties raden van toezicht en commissarissen ingesteld.
Tabaksblat is sterk gericht op die checks & balances. In beursgenoteerde ondernemingen heeft Tabaksblat de verhouding tussen Raad van Bestuur, Raad van Toezicht en aandeelhouders meer in evenwicht willen brengen.
Ook bij de overheid speelt dit soort “procesvraagstukken”. Ik noem twee voorbeelden.
In 2002 hebben we in Nederland het lokale bestuur veranderd, en het duale stelsel ingevoerd. Tot dan toe waren wethouders lid van de gemeenteraad. Zij waren dus niet alleen bestuurder maar ook hun eigen controleur. Te ondoorzichtig en te weinig herkenbaar voor het publiek, was de conclusie. Vandaar dat wethouders sinds 2003 niet langer ook lid van de raad zijn. Op mijn reis langs de eilanden viel het mij op dat de bestuurders bekend zijn met het dualisme. Ze zeiden: hier is nog geen dualisme.
Tweede voorbeeld: we kijken op dit moment kritisch naar de balans tussen het interne en externe toezicht in de publieke en semipublieke sector. Kernvraag daarbij is: kunnen sterke interne checks en balances op horizontaal niveau – zoals een Raad van Toezicht, een cliëntenraad en visitaties – leiden tot minder verticaal toezicht? In Nederland zijn we goed in het stapelen van toezicht.
Als dat interne toezicht in bijvoorbeeld onderwijs en zorg op orde is, kan het externe toezicht gericht zijn op hoofdlijnen en minder op details. Met andere woorden: wanneer een school een goed functionerende ouderenraad heeft, een raad van toezicht, actief is op het gebied van visitaties, dan is toezicht op details door het vakdepartement niet nodig.
Dit kabinet wil bij het overheidstoezicht primair uitgaan van vertrouwen in plaats van wantrouwen. Een goed stelsel van intern toezicht, zowel in publieke als in private organisaties, draagt bij aan dat vertrouwen.
Ik kom op de tweede ‘p’, die van principes. Ik heb het over integriteit en transparantie. Het is alsof er op dit punt verschillende maatstaven gelden voor overheid en bedrijfsleven. Wat voor een zakenman een slimme deal is, kan als niet aanvaardbaar gelden voor een medewerker van de overheid. Het uitdelen van geschenken rond de kerst is onder bedrijven een redelijk normale gang van zaken om de goede relatie te bevestigen.
Bij de overheid breng je - als het goed is - een ambtenaar in verlegenheid als de waarde van het geschenk een bepaald bedrag te boven gaat. Een ander voorbeeld is het inkoopproces.
Bij bedrijven kan hierover worden onderhandeld, bij overheidsorganisaties kan dit alleen met een vooraf vastgestelde procedure. Aan alle aanbieders moet een gelijke vraag gesteld worden.
Maar er zijn natuurlijk vooral overeenkomsten: integriteit dient voor álle organisaties een basisprincipe te zijn. Structuren zijn belangrijk, maar uiteindelijk gaat het om de mensen die het uitvoeren.
In veel Nederlandse bedrijven zijn – net als bij de overheid – maatregelen genomen om de integriteit en transparantie te vergroten, al dan niet onder druk van klanten. Veel commerciële ondernemingen hebben bijvoorbeeld vertrouwenspersonen aangesteld en klokkenluiderregelingen ingevoerd. Steeds meer bedrijven publiceren over de maatschappelijke impact van hun bedrijf en de laatste jaren blijkt een integer, groen of verantwoord imago zelfs extra klanten op te leveren. Integriteit verkoopt dus ook, het is een marketinginstrument.
In de publieke sector is integriteit zo mogelijk nóg belangrijker. De overheid heeft geen winstoogmerk en heeft – ik zei het al – een monopoliepositie bij veel vormen van dienstverlening. Mensen zijn het niet altijd eens met de overheid, maar ze moeten er van op aan kunnen dat ze altijd eerlijk worden behandeld en dat besluiten die hen raken op basis van objectieve criteria worden gemaakt.
Integer handelen is niet te onderschatten. Het is de basis van de overheid.
Ik vind dat ons integriteitsbeleid in Nederland nog een tandje hoger kan. Ten eerste moeten we een duidelijk beeld kunnen geven van de stand van zaken binnen de overheid. Dat is nu lastig omdat het ontbreekt aan een uniform landelijk registratiesysteem voor integriteitsschendingen. Dat zijn we aan het oplossen.
En ten tweede heb ik de mogelijkheid in het leven geroepen om integriteitsschendingen via een landelijk telefoonnummer anoniem aan de orde te stellen. Dat is een pilot van zes maanden, vergelijkbaar met Meld Misdaad Anoniem, het nummer waar burgers misdaden anoniem kunnen doorgeven. We kunnen het ons niet veroorloven dat mensen terughoudend zijn uit angst voor de gevolgen van een melding van een misstand.
Ik kom op de derde P: Prestaties: de kwaliteit van dienstverlening en het afleggen van verantwoording daarover. We komen hier weer bij een wezenlijk verschil tussen publiek en privaat. De prikkel voor kwaliteit van dienstverlening ontstaat in de private sector vanzelf uit de markt. Vandaar dat dit onderdeel niet terug te vinden is in de code Tabaksblat. Maar juist vanwege het ontbreken van die marktprikkel dient dit wel een onderdeel te zijn van good governance bij de overheid. Op die manier organiseren we onze eigen marktprikkels.
Verbetering van de dienstverlening is een van de speerpunten van dit kabinet. Concreet voorbeeld: we pakken de tien meest genoemde knelpunten aan die burgers ervaren in hun contacten met de overheid. Denk aan zaken als het slechts één keer verstrekken van persoonlijke gegevens, minder vergunningen en begrijpelijke taal. Alle vormen van overheidsdienstverlening moeten minimaal een rapportcijfer zeven halen. De op te stellen code good governance zal daar een belangrijke bijdrage aan moeten leveren.
Dames en heren, ik sprak tot nu toe in algemene zin over good governance. Ik wil ook even stilstaan bij het specifieke belang van dit onderwerp voor de Nederlandse Antillen.
De uitgangspunten van goed bestuur zijn deels lokaal bepaald, maar er zijn op dit terrein ook veel overeenkomsten tussen Nederland en de Antillen.
Zo zijn de behoorlijkheidsnormen die de Ombudsman van Curaçao uitdraagt zeer herkenbaar: bijvoorbeeld gelijke behandeling in gelijke gevallen, geen misbruik van bevoegdheden en respectvolle bejegening van burgers. Ik heb begrepen dat de meeste ambtenaren in de Nederlandse Antillen ook een integriteitstraining hebben gehad met leuzen als “Do I sell permits? This is a democracy, not a department store”. En ik begreep dat het bestuur van Curaçao van plan is deze principes breed bekend te maken.
Naast dit soort boodschappen is het belangrijk dat er gesprekken zijn tussen leidinggevende en medewerkers over waar de grenzen liggen – waar het grijze gebied begint.
Vanzelfsprekend is ook op de Nederlandse Antillen good governance een belangrijk thema. Het is goed om te erkennen dat er voor kleine eilanden andere vraagstukken spelen dan voor grote landen. Individuele kwaliteiten en relaties van ambtenaren en politici bepalen, meer dan in grote landen, de richting en kwaliteit van bestuur. Bovendien lopen kleine landen door de beperkte schaal een relatief groot risico dat persoonlijke en publieke belangen met elkaar vermengd raken. Iets wat overigens ook herkenbaar is in kleinere Nederlandse gemeenten.
Waarom is die aandacht voor good governance hier zo belangrijk? Natuurlijk omdat een overheid altíjd goed bestuur moet nastreven, maar ook omdat er een duidelijke relatie is tussen de kwaliteit van het bestuur en de economische groei. Transparantie en duidelijke handhaving van regels zijn factoren die het investeringsklimaat meebepalen.
Daarom zal het recente WODC-rapport over de georganiseerde criminaliteit op Sint Maarten u - neem ik aan - zorgen baren. Zo blijkt uit dit rapport dat er onvoldoende checks en balances zijn om de economische activiteiten van de overheid te controleren. Ook wordt de persoonlijke bemoeienis van bestuurders bij vergunningverstrekking genoemd. Het WODC spreekt van een ‘gelegenheidsstructuur’. Dit is schadelijk voor het vertrouwen van burgers en bedrijven in de overheid.
In het Nederlands beleid ten aanzien van de Nederlandse Antillen staat de opbouw van een goed bestuur centraal. Daarom is de institutionele versterking vanaf 2008 een belangrijk thema in het samenwerkingsbeleid. En u moet daarbij denken aan het versterken van het financieel beheer en algemene ondersteuning van de gezaghebbers.
Ook de Sociaal-Economische Initiatieven van de eilanden kunnen bijdragen aan een betrouwbare en transparante overheid. Goed voorbeeld is het Sociaal-Economisch Initiatief van Sint Maarten en van Curaçao waarin plannen zijn aangekondigd voor het terugdringen van ‘red tape’ en voor het versterken van de inspecties.
In deze periode van staatkundige verandering is het volgens mij belangrijk dat de Antilliaanse bestuurders expliciet aangeven waar zij voor staan als het good governance betreft. Ik pleit er voor om hierbij niet alleen aandacht te hebben voor goed bestuur, toezicht en verantwoording, maar ook voor transparantie, integriteit en kwaliteit van dienstverlening.
Ik zeg dat niet alleen omdat de eilanden aan een aantal criteria moeten voldoen voordat ze hun nieuwe status kunnen verkrijgen.
Maar ik zeg dat ook in Nederland omdat ik het een opdracht vind voor iedere overheidsorganisatie.
En daarmee, dames en heren, kom ik ten slotte terug op de kern van mijn betoog.
Zowel voor de private als voor de publieke sector is vertrouwen een bestaansvoorwaarde. Maar we hebben niet het vanzelfsprekende gezag en vertrouwen van de eerder genoemde uil. Dat zit bij ons niet in het ei. Wij moeten werken aan die eigenschappen. En we moeten ook laten zien dat we daaraan werken. Een code good governance – en vooral: de naleving daarvan – is één van de manieren om dat zichtbaar te maken. Want aan de hand van zo’n code weet de samenleving wat ze van de overheid mag verwachten. Laten we daarbij van elkaar leren en elkaar kritisch volgen.
Ik dank u voor de aandacht.