Wet en werkelijkheid: nieuwe inzichten uit bestaande evaluaties
Bijna geen wet wordt nog aangenomen zonder dat een evaluatie is toegezegd. Het aantal evaluaties van wetten is de laatste jaren dan ook gestaag gegroeid. Hierdoor neemt de kennis over de werking van wetten op uiteenlopende beleidsterreinen toe. Maar hoe bewaren we het overzicht over al deze kennis? Welke algemene lessen zijn er uit de wassende stroom van wetsevaluaties te trekken over de aard en werking van wetten?
Deze laatste vraag staat centraal in het onderzoeksrapport ‘Wet en werkelijkheid. Bevindingen uit evaluaties van wetten’ van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie dat minister Hirsch Ballin vandaag naar de Tweede Kamer heeft gestuurd.
Het onderzoek biedt zicht op de aard en opbrengsten van een groot deel van tussen 1998 en 2005 geëvalueerde Nederlandse wetten op uiteenlopende beleidsterreinen. Met het onderzoek zijn alle evaluaties van formele wetten uit genoemde periode verzameld. Deze rapporten zijn vervolgens getoetst op bruikbaarheid en kwaliteit. Van een kleine zestig wetsevaluaties zijn vervolgens de bevindingen op een rij gezet en met elkaar in verband gebracht. Op deze manier zijn nieuwe inzichten verkregen die individuele wetten overstijgen. Hierbij is aandacht geschonken aan de volgende punten:
Welke (gedrags)veranderingen wil de wetgever bewerkstelligen en door welke ingrepen? In hoeverre worden de doelen van wetten eigenlijk bereikt? Hebben wetten bepaalde werkzame en niet-werkzame bestanddelen gemeenschappelijk? In hoeverre hangt de werking van wetten af van de omstandigheden (bijv. in de sector of de organisaties) waarin ze gelding krijgen?
Met deze aandachtspunten wordt niet alleen licht geworpen op de kwestie òf wetten hun werk doen, maar ook hoe en onder welke omstandigheden. Het onderzoek geeft bovendien een beeld van de wijze waarop verschillende ministeries de evaluatie van wetgeving hebben georganiseerd (op basis van expertinterviews).
Wetsoverstijgende inzichten
Een wet beoogt vaak een mix van interventies in het maatschappelijke verkeer met zich mee te brengen. Het vaakst vertegenwoordigd zijn niettemin bestuurlijke interventies gericht op instellingen met een publieke taak - bijvoorbeeld gemeentelijke diensten en onderwijsinstanties. Rechtstreekse interventies op burgers en bedrijven in de vorm van verplichtingen of subsidies komen veel minder vaak voor.
De doelbereiking van wetten is over de hele linie middelmatig te noemen (bijv. ‘er zijn ontwikkelingen in de gewenste richting’, of ‘drie van de zeven subdoelen zijn gerealiseerd’). Wetten leiden in grotere mate tot hun doel wanneer ze uitsluitend zijn gericht op uitvoerende instellingen. Wanneer naast uitvoerders ook het gedrag van burgers of bedrijven met een wet moet worden gereguleerd, blijkt de doelbereiking nog geringer. Verder maakt het ambitieniveau van wetten verschil: naarmate de einddoelen van wetten meer inspanningen vereisen, neemt de doelbereiking af.
Dezelfde (soort) wet kan, afhankelijk van de omstandigheden, verschillend uitwerken in de praktijk. Uit het merendeel van de onderzochte evaluaties kwam naar voren dat de opbrengsten variëren per regio, per sector, per organisatie of per persoon. De context is dus medebepalend voor de werking en doelbereiking van wetten. Zo maken grotere instellingen en bedrijven over het algemeen meer vorderingen met de uitvoering en naleving van wetten. Ook marktomstandigheden, of aanpalend beleid en regelgeving kunnen bijdragen aan het slagen of falen van wetten.
Hoe zeer wetten qua onderwerp ook van elkaar kunnen verschillen, de processen die ermee worden beoogd zijn in de kern vaak hetzelfde. Zo wordt op uiteenlopende beleidsterreinen gewerkt aan zelfsturing, het instellen van ‘checks & balances’ en het verstevigen van de regierol van gemeenten.
De verschillen tussen wetsevaluaties in termen van inhoud en opzet zijn met dit onderzoek verre van gering gebleken. Voorlopig maakt dit de stapeling van kennis over wat wetten doet slagen of falen tot een lastige opgave. In de toekomst kan (veel) meer oog worden ontwikkeld voor de gemene delers van wetten èn hun evaluaties. Zo kan kennisgroei tot stand komen, bijvoorbeeld op inhoudelijke thema’s die wetten met elkaar verbinden, of over het implementatieproces.