Nederlandse inzet tijdens conferentie over clustermunitie in Wellington
Graag informeer ik u hierbij, mede namens de minister van Defensie, over de positie die Nederland zal innemen tijdens de conferentie in Wellington in het kader van het ‘Oslo-proces’ over clustermunitie, van 18 tot en met 22 februari 2008.
Met de slotverklaring van de bijeenkomst in Oslo over clusterwapens van februari 2007 hebben landen zich verbonden aan de totstandkoming in 2008 van een juridisch bindend instrument over clustermunitie dat niet uitgaat van een alomvattend verbod, maar van een verbod op clustermunitie die onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt. De daadwerkelijke onderhandelingen over een conceptverdragstekst in de vorm van een formele diplomatieke conferentie zullen in mei 2008 in Dublin plaatsvinden. Hieraan voorafgaand vonden ter voorbereiding bijeenkomsten in Lima en Wenen plaats. De clustermunitieconferentie te Wenen heeft met een goed gestructureerd debat op basis van een ‘ discussie-verdragstekst’ nadere richting gegeven aan het Oslo proces.
De uitkomsten van Wellington, als laatste conferentie voor Dublin, moeten leiden tot een duidelijk beeld van hetgeen in een verdrag haalbaar is. Alvorens in te gaan op de Nederlandse standpunten voor de Wellington conferentie, is het van belang te benadrukken dat de regering zich tevens blijft inzetten in het kader van de ‘Convention on Conventional Weapons ‘ (CCW). Aldaar is het EU-streven naar onderhandelingen over een juridisch bindend instrument voor het eind van 2008 richtinggevend.
De Nederlandse inzet gedurende de Wellington conferentie blijft geënt op de eerder ingenomen standpunten. Daarvoor zij verwezen naar de eerdere brieven van 15 maart en 12 juli jl. (Kamerstuknummers 21 501-02, nr. 735, nr. 761 en nr. 781), alsmede naar het Algemeen Overleg van 17 oktober jl en de antwoorden op de vragen van de leden Van Velzen en Eijsink van 4 januari 2008 met kenmerk 2070807670. Zoals tijdens het algemeen overleg van 17 oktober 2007 gesteld, dienen humanitaire overwegingen richtinggevend te zijn bij een nieuw verdrag dat bepaalde typen clustermunitie zal verbieden. Dat betekent dat het huidige arsenaal van de krijgsmacht niet bepalend is voor het Nederlandse standpunt. De regering zal een afweging maken tussen humanitaire overwegingen aan de ene kant en het belang van de operationele slagkracht van de krijgsmacht aan de andere kant. Bovendien is van belang dat de overeenkomst breed wordt gedragen door relevante EU- en NAVO-partners en de deelname van Nederland aan internationale operaties niet belemmert.
Als uitkomst van Wellington beoogt Nederland een verklaring (en een ontwerpverdragstekst) die niet uitgaat van een alomvattend verbod, maar in overeenstemming is met de afspraken van Oslo, inclusief de daaraan door Noorwegen (èn Nederland) gegeven interpretatie. Nederland streeft daarbij naar een verbod op clustermunitie die onaanvaardbaar humanitair leed veroorzaakt. Daarnaast streeft Nederland naar verscherpte regels voor het gebruik van clustermunitie waarvan inzet wèl toegestaan blijft. Er moet dus een scheiding worden aangebracht tussen niet meer toelaatbare en toelaatbare clustermunitie, op basis van nader te bepalen criteria, waaronder mogelijk betrouwbaarheid, precisie en aantal submunities, en met inachtneming van mogelijke toekomstige technologische ontwikkelingen.
De door zes landen (Noorwegen, Oostenrijk, Ierland, Nieuw-Zeeland, Peru en Mexico) opgestelde discussieteksten voor Lima en Wenen namen echter een totaalverbod met uitzonderingsmogelijkheden voor specifieke typen als uitgangspunt. Nederland en een aantal andere gelijkgezinde landen vinden dat de Oslo-Verklaring uitgangspunt moet blijven van het proces. Wanneer strikt wordt vastgehouden aan de huidige Wellington Verklaring, die verwijst naar een concept tekst die feitelijk uitgaat van een totaalverbod, bestaat het risico dat een groot aantal landen niet zal ondertekenen. Dit zou de effectiviteit van een toekomstig verdrag niet ten goede komen. Nederland zal dit aan de orde stellen.
Nederland steunt krachtig de deelname van (ontwikkelings-)landen die geen clustermunitie bezitten. Dit is met name relevant vanuit een conventioneel non-proliferatieperspectief: deze landen kunnen dan geen ontvanger worden van toekomstig af te stoten oude clustermunitie van landen die geen deel uit maken van het Oslo- of CCW-proces.
Bovenstaande vormt het uitgangspunt voor de Nederlandse inzet te Wellington. Verder informeer ik u met deze brief graag in meer detail over de standpunten ten aanzien van:
- De betrouwbaarheid en precisie van clustermunitie;
- Slachtofferhulp;
- Verscherpte inzetnormen voor legitieme clustermunitie;
- Protocol V van het CCW en andere relevante juridische instrumenten.
Betrouwbaarheid en precisie
In Lima heeft Nederland aangegeven dat er een onderscheid dient te worden gemaakt tussen clustermunitie die door een verdrag wordt verboden, en clustermunitie waar geen verbod tegen zal worden afgekondigd. De grens tussen toelaatbare en niet-toelaatbare clustermunitie dient te worden getrokken door minimumeisen te stellen aan betrouwbaarheid en precisie. Minimumeisen voor betrouwbaarheid worden van groter belang geacht dan voor precisie. Clustermunitie met een geringe betrouwbaarheid resulteert na inzet veelal in grote aantallen explosieve oorlogsresten, die veel humanitair leed kunnen veroorzaken, vaak nog geruime tijd nadat het conflict is beëindigd. De regering legt zich (nog) niet vast op een specifiek betrouwbaarheidspercentage, maar denkt hierbij aan een zeer hoog percentage.
Eén van de mogelijkheden om de betrouwbaarheid te verbeteren is het verplicht stellen van zelfneutraliserings- of zelfdestructiemechanismen in de submunitie. Voor de Nederlandse regering is niet het mechanisme, maar het effect van het mechanisme van belang. Dat wil zeggen dat de voorkeur uitgaat naar het stellen van een scherp betrouwbaarheidscriterium. De industrie wordt vervolgens vrij gelaten methoden te ontwikkelen om aan dit criterium te voldoen. Dergelijke mechanismen behoeven dus niet in de verdragstekst te worden genoemd.
De voorkeur gaat uit naar het stellen van een scherp en algemeen betrouwbaarheidscriterium boven een benadering gebaseerd op onderscheid naar specifieke technische eigenschappen van typen en soorten.
Het ministerie van Defensie doet nader onderzoek naar de wijze waarop betrouwbaarheid en precisie het beste kunnen worden omschreven. Op dit moment is duidelijk dat bepaalde technische oplossingen beschikbaar zijn om de betrouwbaarheid te verhogen, zoals andere typen ontstekingen en mechanismen om onontplofte submunities alsnog onschadelijk te maken. Voor de regering is daarbij van belang dat er zo weinig mogelijk onontplofte submunities na het gebruik van clustermunitie een gevaar vormen voor de burgerbevolking doordat zij gemakkelijk alsnog kunnen ontploffen. De technische wijze waarop dergelijke risico's worden beperkt is van ondergeschikt belang.
Slachtofferhulp
Net zoals in het Beleidskader Humanitair Ontmijnen is Nederland van mening dat ook in het geval van ‘Explosive Remnants of War’ afkomstig van clustermunitie het ruimen prioriteit heeft boven slachtofferhulp. Het gaat in beginsel om ‘voorkomen is beter dan genezen’. Slachtofferhulp moet passen binnen het gezondheidszorgbeleid van een ontvangend land. Die regeringen moeten hun eigen prioriteiten bepalen: hulp moet vraag gestuurd zijn, niet aanbod gestuurd.
Het slachtofferbegrip in de Weense Discussietekst is te ruim gesteld. Op basis van deze tekst kunnen als slachtoffers worden aangemerkt de directe slachtoffers, de van hen afhankelijke gezinsleden, en eventueel de lokale gemeenschap, al naar gelang de mate van clustermunitie-verontreiniging. Daarnaast kent het huidige slachtoffer begrip een ‘open formulering’, waardoor onduidelijk is wat hier allemaal binnen kan vallen.
Verscherpte inzetnormen voor legitieme clustermunitie
Nederland zal er naar streven dat voor die clustermunitie waarvan de inzet toegestaan blijft, aangescherpte gebruiksregels worden gesteld. Daarbij dient het Internationaal Humanitair Recht als kader. Het is bijvoorbeeld mogelijk om aan te sluiten bij de bepalingen uit CCW Protocol III met betrekking tot de inzet van brandwapens. Hierbij kan gedacht worden aan een verbod op de inzet van clustermunitie binnen een concentratie van burgers. In Lima en in Wenen heeft de Nederlandse delegatie reeds over verscherpte inzetnormen gesproken, maar noch de Weense, noch de Nieuw-Zeelandse discussietekst gaat in op zulke verscherpte normen. Nederland zal, bij voldoende steun vanuit bijvoorbeeld de gelijkgezinde landen, dit wederom aan de orde stellen.
Protocol V en andere relevante juridische instrumenten
In het verdrag moet uitdrukkelijk de verhouding met Protocol V van de CCW aan de orde komen. Dit geldt met name voor de artikelen 4 en 7 van de Nieuw-Zeelandse discussietekst. Weliswaar vinden de ‘Oslo-initiators’ Protocol V niet ver genoeg gaan, maar als ‘founding father’ van Protocol V, heeft NL daartoe een specifieke verantwoordelijkheid.
Ook in bredere zin zal Nederland ervoor waken dat verdragsteksten of – constructies (bijvoorbeeld in de vorm van aangescherpte inzet-regels) afbreuk doen aan het bestaande humanitair oorlogsrecht.
Omdat de daadwerkelijke onderhandelingen over een conceptverdragstekst pas in Dublin zullen plaatsvinden, is het de verwachting dat de Conferentie in Wellington zich zal beperken tot een zogenaamde ‘text based issue discussion’ van de door Nieuw Zeeland voorgelegde Wellington Tekst. Besluitvorming over of vaststelling van (delen van) die tekst is niet voorzien.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen