Herzberglezing van minister J.P.H. Donner op 9 september 2007 in De Rode Hoed te Amsterdam
Het volk krijgt de overheid die het verdient (en andersom)
Herzberg
Abel Herzberg overleefde het concentratiekamp Bergen-Belsen om erover te kunnen schrijven. 'Amor fati' en 'Tweestromenland', zijn dagboek uit het concentratiekamp, zijn boeken die het nog altijd verdienen om gelezen en herlezen te worden. Ze behoren tot onze herinnering aan de verschrikking van de Shoah. Die heeft ons mensbeeld, onze cultuur en ons vertrouwen in het 'moderne', onherroepelijk getekend; zoals het de overlevenden heeft getekend. In die zin zijn we allen overlevenden; zijn we allen de kinderen waar Herzberg op 8 september 1944 - 63 jaar geleden - in zijn dagboek over schreef: 'Oh, kinderen uit een jodenkamp, hoe zullen we later vermijden dat je de mensheid haat, met al de bitterheid die zich in jullie heeft opgekropt?'
We herdenken de oorlog en de Shoah; we moeten ook gedenken. Herdenken is terugdenken, dat doe je als nabestaande. Gedenken is bestendig in gedachte houden, met het oog op heden en toekomst. Gedenken doen we als overlevenden. Niet door iedere oorlog, maatschappelijke misstand of inbreuk op grondrechten onmiddellijk uit te roepen tot begin van een nieuwe vernietiging. Dat is niet vruchtbaar. De vervolging en vernietiging worden gebagatelliseerd als zij met te veel situaties gelijk worden gesteld - hoe erg die ook zijn. Het is gevaarlijk; hoe vaker we het roepen, des te meer verslapt de waakzaamheid. Het is misplaatst, want de `volgende` keer zal zich in andere vorm voordoen; heeft zich in andere vormen voorgedaan en we hebben het vaak pas achteraf gezien.
Gedenken doen we onder meer door gedurig ons denken over overheid, politiek en samenleving tegen het licht te houden en te onderzoeken op mogelijke dwaalwegen. Niet in wanhoop en achterdocht. Wie de geschriften van Herzberg leest, ziet iemand die ondanks zijn ervaring bleef geloven in waarachtigheid en menselijke waardigheid; die door ervaring wijs geworden was. Iemand die met open oog voor de werkelijkheid hoop behield in de toekomst en daaraan werkte. Die wijsheid in zijn geschriften, en niet het overleven van de vernietiging, rechtvaardigen om Herzberg jaarlijks met een lezing te gedenken. Want als hij het kon, kunnen wij dan minder.
Met mij gaat het goed, ons gaat het slecht
Open oog voor de werkelijkheid, de toekomst met vertrouwen tegemoettreden; doen we dat werkelijk? Soms lijken wij het spoor bijster. Twee jaren geleden publiceerde het Sociaal Cultureel Planbureau een onderzoek naar het beeld van Nederlanders op de toekomst. Dat was weinig opwekkend. Over het algemeen zijn wij somber gestemd over de toekomst. Op bepalende aspecten van samenleven: veiligheid, welzijn, leefomgeving, vrezen we dat het in de toekomst slechter zal gaan. Een vrees die opvallend afstak tegen de erkenning van de eigen welvaart. 'Met mij gaat het goed, met ons gaat het slecht'; dat is kort samengevat ons beeld van de toekomst.
In een eeuw zijn onze verwachtingen omtrent de toekomst radicaal veranderd. Honderd jaren geleden ploeterden onze voorouders een leven lang opdat hun kinderen het beter zouden hebben, anders zou het niet beter worden. Een halve eeuw geleden zwoegden onze ouders om het zelf beter te krijgen, want hun kinderen zou het ongetwijfeld beter gaan. En wij; wij zwoegen een leven lang om onze kinderen hetzelfde te verzekeren, want anders zal het slechter gaan. Wij streven naar duurzaamheid; het hoeft niet beter te gaan, als het maar niet slechter wordt.
Ons beeld van de toekomst is mede een kwestie van optiek - van de wijze waarop we kijken. Het is een denkbeeldige lijn die wij uit onze ervaring in het verleden, via onze huidige omstandigheden projecteren op wat nog komt. Daarom: van twee mensen die in dezelfde omstandigheden verkeren, zal degene met een arm verleden optimistischer zijn over de toekomst, dan wie het in het verleden ook al goed had. En we hebben het al te lang goed gehad om de stijgende lijn nog te zien. Het CBS publiceerde afgelopen week zijn jaarrapport. Daaruit blijkt dat we het materieel nog nooit zo goed hebben gehad; bijna 50% groei in de afgelopen tien jaren. Dan word je bang om het te verliezen. En er is nog iets. De toekomst is van het heden gescheiden als door een wand van glas; je kunt er door zien maar je kunt er niet doorheen. En net als bij glas geldt dat als er door rijkdom in het heden een laag zilver over die wand komt, je niet meer door het glas kijkt maar in een spiegel alleen nog jezelf ziet, en wat achter je ligt. Dan wordt de toekomst behoud van het heden.
Duurzaamheid in onze relatie met de natuur is nodig, maar duurzaamheid in onze onderlinge betrekkingen, is behoud van ellende. Duurzaamheid mag niet ons beeld van de samenleving gaan beheersen, want het berust op wantrouwen in de toekomst en is gericht op behoud van het bestaande. Hoop op wat beters, vertrouwen in wat beters en werken aan wat beters, verdwijnen dan al snel uit beeld. Want de toekomst is niet iets dat buiten ons staat en over ons komt. Het is de uitkomst van beslissingen die we nu nemen op basis van ervaringen uit het verleden, omstandigheden in het heden en verwachtingen omtrent de toekomst. Daarom: gebrek aan vertrouwen in de toekomst is gebrek aan vertrouwen in onszelf; in ons individueel en collectief vermogen om er wat van te maken.
Cultuur van wantrouwen
Vertrouwen in onszelf, in ons collectieve vermogen om maatschappelijke problemen aan te pakken en op te lossen, wordt in belangrijke mate bepaald door het vertrouwen dat we hebben in de overheid. Want die overheid hebben we steeds meer belast met de aanpak van maatschappelijke vraagstukken en ordening.
Zo bezien is het beter begrijpelijk dat we wat weinig vertrouwen hebben in de toekomst. Een trouw krantenlezer, televisiekijker of radioluisteraar zal zich immers moeilijk aan de indruk kunnen onttrekken dat er veel misgaat in de wereld en in het bijzonder bij die overheid. Dagelijks worden we bedolven onder een stortvloed van berichten over rampen of bijna rampen, over hoe het misgaat of mis kan gaan; over overheden en andere autoriteiten die fout op fout stapelen bij de aanpak van alles wat ze doen.
Voordat journalisten nu ijverig optekenen: 'Donner doet weer lelijk over de pers', haast ik mij te zeggen dat de media maar één actor zijn in de negatieve beeldvorming rond de overheid. We hebben die negatieve beeldvorming op vele wijze geïnstitutionaliseerd. In toezichtorganen zoals de Rekenkamer en de ombudsman, maar ook in de vorm van inspecties, adviescolleges, commissies, en in de vorm van wetenschappelijke onderzoeken en artikelen. Die instituties scheiden een onophoudelijke stroom rapporten af met als grondtoon: het gaat mis, het moet beter, het moet anders. Dat is begrijpelijk. Daar zijn die instituties voor. Zij maken van de overheid een lerende organisatie. Bovendien: vaak is er ook wel enige erkenning voor wat er goed gaat. Maar de substantie van al die rapporten gaat over wat niet goed gaat; ook als kort gemeld wordt dat het meeste wel goed gaat. Want een instantie die nooit een misstand ontdekt en steeds meldt dat alles goed gaat, wordt snel opgeheven; zij is kennelijk overbodig.
De Tweede Kamer vormt een belangrijke actor bij de kritiek op de overheid. Dat blijkt als de Kamer met reces is; dan gaat er veel minder mis. Maar de Kamer is nog niet terug of de wachtlijsten, misstanden en maatschappelijke problemen verschijnen weer in het nieuws. De stroom Kamer-vragen zwelt aan en de eerste spoeddebatten hebben we weer achter de rug. Let wel, dat is begrijpelijk. De Kamer is er voor de controle en het debat, en de politiek heeft belang bij misstanden die moeten worden verbeterd; een partij die alles bij het oude wil houden omdat alles goed gaat, heeft electoraal weinig te bieden. Toen staatssecretaris Aboutaleb deze week relativerend sprak over de problematiek van jongeren, kreeg hij de wind van voren uit de politiek. Dat was schadelijk want daardoor nam hij het besef van urgentie weg - lees: de politieke aandacht en de publieke middelen daarvoor.
Net zo begrijpelijk is het dat de media niet de hele dag door melden dat het goed gaat, dat het grootste deel van de overheid naar behoren functioneert en dat het ambtelijk apparaat redelijk betrouwbaar en professioneel functioneert. Ook de media doen wat we verwachten. Kranten schrijven wat we willen lezen, televisie toont wat we willen zien; anders verkoopt het niet. Kennelijk willen we niet weten wat er goed gaat; dat is saai, dat is geen nieuws, daar hebben we geen geld voor over. Daarom is het ook verleidelijk om als het wel goed gaat, dat toch wat anders te laten klinken. Neem bijv. de berichten twee weken geleden dat Nederland, naar uit geheime ambtelijke stukken bleek, niet goed is voorbereid op rampen en terroristische aanslagen. Met veel ophef werd bericht wat er mis is en wat er mis kan gaan. Gelukkig werd niet vermeld dat het een studie betrof die twee jaren oud was en die het kabinet had gevraagd om zicht te krijgen op zwakke plekken en dat inmiddels de nodige maatregelen ter hand waren genomen. Dan zou immers blijken dat de regering doet wat er van haar verwacht mag worden. Vooruitzien en voorzorgen treffen, dat zou geen nieuws zijn. Gisteren meldde de krant ook alweer het omgekeerde; Nederland was de beste van de klas als het gaat om antiterreurmaatregelen. En ook dat was niet koosjer.
Het is als een Griekse tragedie. Ieder doet wat begrijpelijk is en wat van hem verwacht mag worden. Onderling versterken de actoren elkaar, want ze hebben alle een existentieel belang bij het aan de kaak stellen van tekortkomingen, misstanden, onopgeloste problemen en alles wat maar naar 'fraude' riekt – ook als het legaal is. Het resultaat is echter een cultuur van wantrouwen en 'azijn pissen' tegen de overheid, die het vertrouwen ondermijnt. Denk niet: 'daar kijkt men wel doorheen', 'mensen weten wel beter'. Hoe zouden mensen beter moeten weten? Steeds minder mensen kennen uit eigen ervaring de werkelijkheid waar de ophef over gaat. Al die kritiek, onthullingen en verwijten scheppen een eigen werkelijkheid die niet minder echt is dan de onderliggende feiten en die in de politiek vaak een hardere werkelijkheid oplevert dan de echte werkelijkheid. Internet voegt daar in deze tijd een heel eigen dimensie aan toe die wellicht nog het gevaarlijkst zal blijken, want het schept een wereld waarin niemand meer verantwoordelijk en aanspreekbaar is.
Is het dan vreemd dat het publiek vertrouwen in de overheid afneemt, en is dat erg? Ik ben bang van wel want met dat vertrouwen verdwijnt ook het vertrouwen in ons vermogen om collectief problemen op te lossen. Armoede, geweld en kwaad worden dan al gauw als onvermijdelijk beschouwd; het 'spel' van blinde maatschappelijke krachten en de 'verborgen hand' van de markt heten dan al gauw natuurlijk en onvermijdelijk. En op den duur verdwijnt zo ook ons vertrouwen in de toekomst.
Santo subito
Tegen deze achtergrond is het opmerkelijk dat er nog iemand is die de overheid vertrouwt. Sterker nog, dat we die overheid zelfs zozeer vertrouwen dat we haar met steeds nieuwe taken belasten, en nieuwe bevoegdheden geven die nog dieper in ons leven ingrijpen om misstanden aan te pakken. Dat hangt samen met de aard van kritiek, wraken en nieuws; ze veronderstellen hun tegendeel. Kritiek veronderstelt kwaliteit, een gewraakte misstand veronderstelt dat zij oplosbaar is en een gebleken tekortschieten dat iets maakbaar is. Nieuws is het onverwachte en wat afwijkt van wat we gewoon vinden. We klagen wel dat goed nieuws geen nieuws is, maar wee het land waar het nieuws is dat iets goed is gegaan; wee het ziekenhuis waar het nieuws als de operatie is geslaagd; wee de overheid waar het nieuws is dat zij doet wat we van haar verwachten.
Kritiek, klachten en verwijten aan het adres van de overheid veronderstellen dan ook impliciet een ideaalbeeld van de overheid. Dat wordt zelfs versterkt door de kritiek. Want we willen graag geloven in de overheid. De meeste mensen identificeren zich met de overheid; kritiek daarop is mede kritiek op onszelf, maar daarom willen we ook graag geloven dat die overheid beter moet weten, moet doen en moet zijn.
Achter en door de kritiek rijst op deze wijze van de weeromstuit een ideaalbeeld op: van de overheid als instituut dat geen fouten en misslagen maakt; dat goed functioneert en waar niets misgaat; dat misstanden voorkomt, aanpakt en onmiddellijk oplost. Het beeld van een overheid die rechtvaardig, gezaghebbend, betrouwbaar en standvastig is; die krachtig, moedig, doortastend, doelmatig en effectief handelt; die verstandig, wijs, evenwichtig, vooruitziend en met begrip oordeelt; die matig, barmhartig, ruimhartig, verantwoord en doeltreffend optreedt. En dan ben ik ongetwijfeld nog evenveel deugden en kwaliteiten vergeten. Uit alle kritiek rijst kortom een beeld op van de overheid als Santo subito; een wezen dat onmiddellijk heilig verklaard moet worden; een instant heilige.
Kritiek en tegenbeeld houden elkaar in evenwicht; anders vinden we de kritiek niet meer evenwichtig en voelen we dat de overheid iets wordt verweten waar zij weinig aan kan doen. Gevaarlijk wordt het pas als de balans naar een van de zijde doorslaat; als we de overheid echt gaan beschouwen als Santo subito, of als we echt gaan geloven dat de overheid niet deugt. In beide gevallen verstomt de kritiek, omdat we het niet meer toepasselijk vinden of omdat we niet anders verwachten. In die optiek is al die kritiek nog wel geruststellend, voorzover zij het ideaalbeeld ook voedt.
Gevolg is evenwel dat publiek vertrouwen in overheid, samenleving en toekomst labiel kan worden. Zolang vertrouwen berust op directe persoonlijke ervaring - bijv. op de sociaal-economische werkelijkheid zoals we die om ons heen ervaren - dan zullen vertrouwen en wantrouwen doorgaans stabiel zijn. Maar als vertrouwen gaat berusten op een evenwicht tussen de beelden en tegenbeelden die in de fluctuerende werkelijkheid van media, politiek en internet gegeven worden, dan zullen de wisselingen in publiek vertrouwen ook groter worden. Dan wisselt het snel: 'Himmelhoch jauchzend, zum Tode betrübt' of: de ene dag hosanna en de volgende 'kruisig hem'. In een democratie is dat een risico.
Beeldvorming rond de overheid
De kans op sterke wisselingen in het publiek vertrouwen neemt toe als de beelden waarin we over de overheid denken afwijken van wat redelijkerwijze van haar verwacht mag worden. Dat dreigt. Want hoe vleiend het beeld van de Santo subito ook is, het bevat elementen die niet goed verenigbaar zijn met de overheid in een rechtstaat. Dat schept verkeerde verwachtingen.
Het denken in beelden zelf draagt daar al aan bij. Dat we in beelden over de overheid denken is niet nieuw. De gotische kathedralen en middeleeuwse stadhuizen getuigen daarvan. Een tijd heeft geschreven informatie meer op de voorgrond gestaan als gevolg van de boekdrukkunst en het algemeen onderwijs. Maar beelden zijn weer helemaal terug met de moderne audiovisuele communicatie.
Beeld en geschrift zijn echter niet gelijkwaardig. Een complexe werkelijkheid, zoals die van een moderne overheid, laat zich beter genuanceerd beschrijven, dan in beelden neerzetten. Beelden moeten scherp zijn en onderscheidend, om zichtbaar te worden. Beelden maken van incidenten, momenten en details, een algemene werkelijkheid die we voor waar aannemen; we hebben het immers zelf gezien. Beelden zijn daarom sneller misleidend. Gevolg is ook dat inconsistenties en tegenstrijdigheden in de beeldvorming, die op papier kunnen worden genuanceerd, in beelden snel zichtbaar worden en gaan schuren.
De persoonlijke overheid
Op vier punten begint de beeldvorming ook substantieel af te wijken van wat redelijkerwijze van de overheid mag worden verwacht. In de eerste plaats betreft dat het feit dat we de overheid persoonlijke deugden en oordelen gaan toedichten.
Beelden hebben namelijk nog een effect. Zij vereenzelvigen de overheid met personen. Een abstractie laat zich immers wel opschrijven maar moeilijk verbeelden. Dat was vroeger niet anders, maar toen was de overheid nog werkelijk een persoon; de keizer, de koning of de prins - 'l’état c’est moi'. De overheid in de persoon van de vorst werden daarbij persoonlijke deugden en morele oordelen toegedicht; barmhartigheid, grootmoedigheid en gulheid, en hij moest dit tonen. Keerzijde was dat men ook met de ondeugden van de vorst moest leven, zoals willekeur. 'Car telle est mon bon plaisir' - omdat zulks mijn wil is - was genoeg om iemand op te sluiten.
Sinds de Franse Revolutie is dat veranderd. Wij worden door wetten, bestuursorganen en ambten geregeerd, binnen het kader van de rechtstaat. Ministers die menen hun persoonlijke opvattingen te kunnen scheiden van hun ministeriële verantwoordelijkheid, wordt in de Kamer snel de les gelezen - dat overkwam Nawijn toen hij begrip voor de doodstraf als persoonlijke mening afdeed.
Implicatie daarvan is echter dat deugd en moreel motief geen maatstaf kunnen zijn voor overheidshandelen. Barmhartigheid, grootmoedigheid, mededogen; het zijn deugden die een persoonlijk oordeel veronderstellen. Dat is niet verenigbaar met de rechtstaat; het veronderstelt handelen met aanzien des persoons. De gotische symboliek wist al dat daarin het verschil tussen justitie en ethiek ligt. Beide, de justitie en de ethiek, worden verbeeld door een vrouw met een weegschaal - het betreft een afweging (balans) die op gevoel (vrouw) berust: de rechtvaardigheidszin. Maar de justitie draagt een zwaard en daarom een blinddoek; de ethiek heeft een opgeheven vinger en geen blinddoek. Want de justitie oordeelt zonder aanzien des persoons omdat zij straft (het zwaard); de ethiek vermaant, en oordeelt daarom met aanzien des persoons.
Twee jaren geleden kreeg minister Verdonk een golf van kritiek over zich heen toen zij zich bij de beslissing inzake de nationaliteit van mevrouw Hirsi Ali beriep op het adagium: regel is regel en de wet is voor iedereen gelijk. Er werd door eminente juristen indringend betoogd dat de essentie van recht is om te weten wanneer men in het individuele geval moet afwijken van de regel. Maar toen zij haar beslissing veranderde, stonden er onmiddellijk tientallen advocaten op de stoep die een gelijkluidende beslissing voor hun cliënt vroegen – de beroepen tegen de afwijzing lopen geloof ik nog. Toen was er niemand die opstond en betoogde dat die anderen geen recht konden ontlenen aan de eerdere beslissing. En dat het onrecht zou zijn om die mensen gelijk te behandelen. Vandaar dat zelfs het recht van gratie tegenwoordig wettelijk geregeld is en er beroep openstaat tegen de beslissingen.
Evenmin zijn persoonlijke drijfveren, zoals ethiek of naastenliefde, een geldig motief voor wetgeving. De overheid beslist voor anderen, over anderen en gebruikt daarbij zonodig geweld. Daarom luistert het handelen van overheden naar andere beginselen. Men regeert over andermans handelen, niet over zijn bedoelingen, gevoelens en moreel besef. Ethiek of naastenliefde zijn daarom misplaatst als motief voor wetgeving. Werken van barmhartigheid zijn geen barmhartigheid als ze worden verricht door een publieke dienst op kosten van belastingbetalers die een ander geloof hebben. Overheidsmacht verandert iets wat adelt als het uit ethisch motief of naastenliefde wordt gedaan, tot zielloze plicht en zinloze last als het op de wet berust.
De machtige overheid
In de beeldvorming dichten we de overheid niet alleen persoonlijke deugden toe, maar ook een grote almacht. Ook daar dreigt een kloof tussen beeld en werkelijkheid. Want die overheidsmacht is praktisch beperkt -nog afgezien van alle juridische beperkingen. Wat de overheid zelf kan doen - op kosten van de belastingbetaler - gaat doorgaans nog wel; een dijk of een weg aanleggen. Maar bij het overgrote deel van de beleidsambities moeten de beoogde resultaten behaald worden door anderen; door burgers, bedrijven of andere bestuursorganen. Veiligheid, werkgelegenheid, volksgezondheid, integratie en milieubescherming; de overheid kan dat niet zelf, maar moet het handelen van anderen daarop richten. Overredingskracht, subsidie, afspraak, regel of plicht zijn daarbij de enige mogelijkheden. Plicht en dwang bieden daarbij maar beperkt een oplossing. Ik citeer in dat verband Herzberg opnieuw uit zijn dagboek in Bergen-Belsen (8 september 1944): 'Men kan schreeuwen, slaan, straffen, brood inhouden, met de bunker dreigen, men bereikt even enige beweging, de laksheid, de indolentie, de onverschilligheid, de afkeer van het werk, de onmacht om te werken neemt toe. Het is een van de grootste domheden van de Duitsers - en dat wil bij Duitsers wat zeggen - te geloven dat zij met dwang arbeid kunnen krijgen. Het is een historische fout van de eerste orde'.
Dat geldt niet alleen voor arbeid. Deugdzaam gedrag bevorderen is vaak inzet van beleid, maar de wet kan niet dwingen tot deugdzaam gedrag, zij kan slechts ondeugdzaam gedrag verhinderen of verbieden. En tussen die twee - deugdzaam en ondeugdzaam - zit een groot grijs tussengebied.
Als men alleen regels, rechten en plichten heeft om het gedrag te sturen, wordt het effect ook beperkt door het tweezijdig karakter van recht en wet. De plicht die beveelt, geeft de burger ook recht; de regel die ordent, geeft ook een aanspraak jegens een ander; de bevoegdheid tot bevelen, beperkt ook de reikwijdte. Burgers, bedrijven en autoriteiten kunnen die rechten, aanspraken en beperkingen in hun eigen voordeel gebruiken voor heel andere doeleinden dan die de wetgever voor ogen had; dat heeft de wetgever niet in de hand. Het verklaart waarom regels vaak een averechts effect hebben en het tegendeel bewerken van wat beoogd werd. Waarom de bescherming die de WAO wilde bieden tot een gouden kooi werd waar men niet meer uit kwam. En waarom datzelfde nu weer dreigt bij de WAO voor jongeren.
Die averechtse effecten komen ook omdat wetten en regels een geschakeerde en pluriforme werkelijkheid moeten ordenen. Men kan in de regels verschillende situaties onderscheiden, maar de werkelijkheid is altijd vele malen gevarieerder. Hoe nauwkeuriger de wetgever die werkelijkheid in regels tracht te vangen, des te sneller krijgt de wet een averechts effect. Een veelheid van regels maakt het gedrag immers minder voorspelbaar; ieder kan voor zijn gedrag de eigen regels vinden en gebruiken. Uiteindelijk spiegelt de wet dan niet de werkelijkheid, maar zet de werkelijkheid zich naar de wetgeving. De belastingwetgeving is daar het meest duidelijke voorbeeld van.
De doeltreffende overheid
Een derde punt waar beeld en werkelijkheid uit elkaar dreigen te lopen betreft de doeltreffendheid en slagvaardigheid van de overheid. De aandacht daarvoor groeit. Terecht. Succes en resultaat vormen een eigen bron van legitimatie van overheidsbeleid. Dat leerde Machiavelli al in 'De Prins'. Er is de laatste jaren veel verbeterd als het gaat om de verantwoording van beleid en de meting van resultaten. Op vele wijze – door de Rekenkamer, audits, beleidsevaluaties - is dat bekrachtigd en geborgd, om maar te zorgen dat de burger waar voor zijn geld krijgt. Dat is nodig. Maar het kan er ook toe leiden dat materiële en meetbare doelstellingen en resultaten geleidelijk meer nadruk krijgen in het beleid, dan de immateriële effecten. En om die laatste is het vaak wel begonnen. Effecten zoals rechtvaardigheid, zekerheid, betrouwbaarheid.
Als het erom gaat doeltreffend een doel te realiseren met beperkte middelen zijn er doorgaans betere manieren om dat te bereiken dan de overheid daarmee te belasten. Dan kun je het beter aanbesteden. Wel volgens de regels uiteraard. De overheid belasten we daarentegen met die taken waarbij het doel niet de middelen heiligt, taken waarbij burgers zonodig verplicht of gedwongen moeten worden, of taken waarbij niet één maar een scala aan belangen afgewogen moeten worden. Handhaving van de openbare orde, bestrijding van criminaliteit; we laten ze niet over aan een beveiligingsorganisatie omdat niet enkel het resultaat telt maar niet minder de wijze waarop en de beperkingen waaronder dat resultaat behaald moet worden. Waar de naleving van randvoorwaarden niet enkel door toezicht gewaarborgd kan worden, of waar het respecteren van de randvoorwaarden van minstens zo groot belang is als het resultaat, verdient het de voorkeur de overheid daarmee te belasten, want die laat zich beter controleren. Maar daarmee is gelijk duidelijk dat het optreden daarbij van de overheid niet enkel aan de resultaten gemeten kan worden.
Bij overheidsbeleid en besluitvorming gaat het bovendien in de regel niet om een eenduidig doel dat gerealiseerd moet worden of één belang dat gediend moet worden. Veelal is zelfs onduidelijk of en zo ja wat gedaan moet worden. Een parabel van Herzberg uit de jaren vijftig kan dat duidelijk maken: het verhaal van de duif en de kat. `Het betreft een knaap, `vroom en vertrouwend op God`, die op een zonnige namiddag, `toen heel de wereld Gods heerlijkheid leek te verkondigen` in de tuin een kat zag zitten die een duif wilde bespringen. De knaap wilde schreeuwen of in zijn handen klappen om de vogel te redden, maar een stem in hem zei: 'Waarom? Waarom wil jij je partij stellen tussen een vogel en een kat? Waarom wil je de kat zijn prooi ontnemen? Als je de duif redt, doe je dan geen onrecht jegens de kat? En als God wil dat een kat duiven verslindt, dat dan Gods wil geschiede!'. Maar een andere stem zei: 'Indien God zou willen dat de kat de duif verslindt, waarom heeft Hij je dan hierheen gezonden en je de mogelijkheid gegeven om dat te verhinderen? Zijn er niet drie wezens hier, elk met een eigen taak? Red dus de vogel'.
Herzberg zag drie mogelijke keuzen. Eén: de knaap doet niets en de kat verslindt de vogel. Twee: de knaap schreeuwt of klapt in zijn handen en redt daarmee de vogel. En drie: de knaap laat het de kat en de duif zelf maar uitzoeken; wat hij ook doet, het lost niets op. Want als hij de duif redt, gaat die wormen en insecten vangen en staat hij voor een nieuw dilemma. Bovendien zou de hongerige kat dan een ándere vogel grijpen. Dat dilemma is niet het dilemma van die ene knaap, maar van ons allemaal. Hoe ter wereld kan een mens zich ooit in harmonie met de wereld bevinden? De knaap wist het niet en zou het nimmer te weten komen. 'Ik weet het ook niet', concludeerde Herzberg.
In de praktijk hebben we nog een vierde mogelijkheid gevonden; we belasten de overheid ermee als we er zelf niet uitkomen en dringen dan aan op snelle besluitvorming. Daarom heeft de besluitvorming van de overheid vaak minder het karakter van kiezen tussen belangen, dan van het zo goed mogelijk accommoderen van vele belangen. Gevolg is wel dat de resultaten aan al die belangen gemeten moeten worden en niet alleen aan één of enkele die goed meetbaar zijn. Of aan aspecten die goed zichtbaar zijn zoals procedurele waarborgen, of de afwezigheid van risico`s. Dan trekt het hele bouwwerk van besluitvorming scheef.
De nationale overheid
Een laatste punt - maar niet het minste - dat ik wil noemen als het gaat om het uiteenlopen van beeld en werkelijkheid, is dat van nationaal versus internationaal. Want in de beeldvorming over de overheid, bespelen vooral de nationale overheid en politiek het toneel. Nationale bewindslieden en politici hebben we bij de hand om ze sprekend op te voeren. Die zullen uiteraard vooral spreken over wat zij willen, of wat zij beslist hebben. Die zullen ook vooral aandacht besteden aan de vraagstukken waar het eigen publiek mee zit. Dat levert misschien nog de grootste vertekening van de werkelijkheid op. Want die nationale overheid en politiek zijn op steeds meer punten afhankelijk van internationale afspraken en regels. Doorgaans wordt dat in het nationale debat slechts in negatieve zin erkend. In een verwijzing naar de beperkingen die dit stelt aan alle nationale goede bedoelingen en mooie dingen die men anders zou kunnen realiseren. Dat versterkt de vertekening van de werkelijkheid. Want die goede nationale bedoelingen en ambities zijn veelal niet mogelijk zonder de groeiende internationale rechtsordening en samenwerking.
Om niet opgesloten te zitten in ons land hebben we de grenzen geopend, maar dat werkt twee kanten op. Om ieder werk en welvaart te kunnen bieden hebben we de markten internationaal gemaakt, maar dat betekent wel dat we ze niet meer eenzijdig naar onze hand kunnen zetten. Om de veiligheid, leefbaarheid, werkgelegenheid en gezondheid te beschermen moeten we steeds nauwer samenwerken met andere overheden, omdat de gevaren vaak van buiten komen. Moderne technieken maken dat het internationaal maatschappelijk verkeer vrijwel geen belemmering meer ondervindt van nationale grenzen en jurisdicties. Het meest sprekend voorbeeld is wellicht dat u in New York bij het betreden van een gebouw, mogelijk via een scherm wordt verwelkomd en de weg gewezen door een receptioniste die feitelijk in India woont en werkt.
Die groeiende internationale verwevenheid op steeds meer terreinen van het maatschappelijk leven vergt niet minder ordening en bestuur dan het nationale maatschappelijk verkeer. Met name binnen de Europese Unie is op dat terrein al veel bereikt. Maar we moeten verder. Als de besluitvorming op ieder moment kan vastlopen in de onmogelijkheid om tussen 27 landen overeenstemming te bereiken; als er geen zekerheid is omtrent de naleving van wat is besloten, dan zal de ontwikkeling van het internationaal verkeer niet stilstaan, maar het zal geen rekening houden met onze nationale en Europese belangen.
We moeten verder, want er uitstappen kan niet meer; onze samenleving en economie zijn daarvoor te afhankelijk van dat internationaal verkeer. Nederland heeft weinig toekomst zonder de Europese samenwerking, daarom moeten we zorgen dat de Europa weinig toekomst heeft zonder Nederland. De Europese Unie is onderdeel geworden van ons vermogen om collectief problemen op te pakken. In die zin is zij onderdeel van onze overheid, en is het onze verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat die overheid beter functioneert. Alleen daarom al is het nodig dat Nederland de versterking van besluitvorming en bevoegdheden in de Europese Unie positief verwelkomt en steunt. Dat vergt echter dat we de vertekening in de beeldvorming dat politiek en overheid vooral nationaal zijn, beter bestrijden.
Het monster Trotteldrom
Ik begon dit betoog, naar aanleiding van Herzberg, met de vraag of wij nog wel een open oog hebben voor de werkelijkheid, en de toekomst met vertrouwen tegemoettreden. Ik heb willen wijzen op ontwikkelingen en factoren in onze perceptie van de overheid, die in die toekomst een centrale plaats heeft, die enige zorg rechtvaardigen. Het enige wat ik u nu nog verschuldigd ben is het verband verduidelijken van dat alles met het onderwerp dat u hier bracht: 'Het volk krijgt de overheid die het verdient'.
Wel dat is eenvoudig; want dat vertrouwen geven wij en de perceptie van wat de overheid is en kan, die hebben wij. Wij zijn de lezers die het nieuws willen lezen zoals het gebracht wordt en ervan smullen of ons erover opwinden; we willen kennelijk niet anders. Gezamenlijk vormen wij de publieke opinie en de collectieve percepties.
Die publieke opinie heeft iets van het monster Trotteldrom uit het gelijknamige verhaal van Marten Toonder. Het monster Trotteldrom is een monster dat de samenleving op het eiland Trottel bedreigt. Daar woont in een prettig klimaat een gelukkige en tevreden bevolking van Trotten, die zich met eenvoudig vertier, sobere huizen en weinig bezittingen tevredenstelt. Alleen op gezette tijden verschijnt het monster Trotteldrom dat alles vernielt wat de bevolking heeft opgebouwd. Gelukkig vallen er nooit slachtoffers, want voordat het monster verschijnt wordt de bevolking collectief bevangen door een angstgevoel. Dan duikt men weg in de holen en gaten die overal op het eiland zijn om pas weer tevoorschijn te komen als het monster verdwenen is. Heer Bommel wordt te hulp geroepen en uiteindelijk lost Tom Poes het verschijnsel op. Het monster is namelijk niets anders dan de verzamelde Trotten die zich bevangen door angst via de holen en gangen verenigen in een allesvernietigende menigte, waarna men weer als vredige burgers tevoorschijn komt en vreemd staat te kijken naar wat men zelf heeft aangericht.
Datzelfde doen wij op gezette tijden waar het ons vertrouwen in de overheid betreft. Er is wel gezegd dat de overheid het vertrouwen eerst moet verdienen. Zo zit het niet. De overheid heeft aanspraak op ons vertrouwen, want zonder dat vertrouwen kan de samenleving niet functioneren. Een overheid, dat is het vermogen in een samenleving om burgers eenzijdig verplichtingen en lasten op te leggen zonder dat zij daar individueel mee instemmen, en ze zonodig daartoe te dwingen. Door dat vermogen kunnen we conflicten in de samenleving beslechten, kunnen we gemeenschappelijk regels stellen en kunnen we gemeenschappelijk taken uitvoeren.
Maar dat begint met vertrouwen te geven. Vuistregel in de wetgeving is dat 80% van de mensen een regel vrijwillig moeten naleven om een kans te hebben de resterende 20% door toezicht tot naleving te dwingen. Al die gedetailleerde regels die we maken om naleving te verzekeren zijn dus bedoeld om die 20% bij de les te houden, terwijl we weten dat zij zich er nu juist niet aan zullen houden. Dat heeft tot de vraag geleid of je de 80% die wel de regel naleeft, niet meer zou moeten vertrouwen en wat minder regels zou moeten opleggen die bedoeld zijn om de 20% te kunnen pakken. Maar dat kan alleen als die 80% begint met de overheid te vertrouwen dat zij alleen die 20% aanpakt; want die regels zijn mede bedoeld om onschuldigen te beschermen.
Tot besluit
Om die overheid te vertrouwen moeten we echter een reeel beeld hebben van wat de overheid is en wat zij vermag. Dat houdt ook in dat we de overheid niet onbeperkt kunnen bekritiseren, vanuit het impliciete beeld van de Santo subito. De overheid is geen Santo subito. Ze is verre van heilig en handelt zeker niet 'subito'. Als we dat van haar verwachten, dan zijn we pas echt in moeilijkheden.
In het verhaal waaruit ik het dilemma van de kat en de duif citeerde, verwijst Herzberg naar de profeet Jesaja: 'Dan zal een wolf zich neerleggen naast een lam…' Hij schrijft dan: 'Het is alleen zo verschrikkelijk jammer dat niet alleen het lam het daarmee eens moet zijn'. Herzberg buigt eerbiedig voor de bijbelse profetie, maar tekent erbij aan, 'sinds zij tot ons kwam hebben we ervaren dat dit ideaal, hoe verheven ook, steeds het ideaal was van het lam en dat de wolf altijd iets anders heeft bedoeld'.
De overheid is er niet om het paradijs te scheppen en de wolf te dwingen zich vreedzaam naast het lam te vleien. Zij is er juist omdat lam en wolf er onderling niet uit kunnen komen. Waar we in onderlinge overeenstemming uit komen, daar hebben we de overheid niet nodig. Die overheid is er vervolgens omdat we inderdaad weten dat de wolf andere bedoelingen heeft dan het lam.
Met die werkelijkheid voor ogen moeten we de overheid het voordeel van de twijfel geven. Want het gaat uiteindelijk om het vertrouwen in onszelf en in onze toekomst als samenleving. We krijgen in dat opzicht de overheid die we verdienen.
Dank u